W skardze konstytucyjnej z 21 lipca 2010 r. zakwestionowana została zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 41a w związku z art. 35c ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684, ze zm.; dalej: u.p.p.).

W ocenie skarżącego przepisy te naruszają sformułowany w art. 2 Konstytucji „nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej i racjonalnej legislacji oraz sprawiedliwości społecznej i zasady równości wszystkich wobec prawa”. Skarżący wskazuje, że art. 41a u.p.p. ustanawia roszczenie o tzw. pożyczkę restrukturyzacyjną, jednak nie przewiduje „żadnego rozwiązania, gdy wnioskowane kwoty pożyczki przewyższają limit 2,2 mld złotych przewidziany w ustawie budżetowej”.

Postanowieniem z 20 września 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Takie rozstrzygnięcie spowodowane było brakiem zdolności skargowej szpitala – będącego samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano ponadto na wadliwość podstawy skargi konstytucyjnej.

Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie, w którym przedstawił argumentację przemawiającą za przyznaniem zdolności skargowej samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej. W piśmie dowodzi, że: (1) szpital jest osobą prawną i nie może być traktowany jako podmiot władzy publicznej; (2) jest adresatem określonych uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych; (3) istnieje wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w postępowaniu skargowym, w którym nie odmówiono zdolności skargowej SPZOZ; (4) w uzasadnieniu wydanego w sprawie skarżącego wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi wskazano na możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej; (5) spór, który legł u podstawy rozpatrywanej skargi, dotyczył zawarcia umowy cywilnoprawnej, przedmiotem postępowania sądowego była więc problematyka finansowania zakładów opieki zdrowotnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wniesione zażalenie nie podważyło zasadności argumentacji zaskarżonego postanowienia i dlatego nie podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarżący nie odniósł się do tej części postanowienia, w którym wskazano na nieprawidłowości podstawy skargi konstytucyjnej. Należy zatem uznać, że skarżący podziela zapatrywania Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów zażalenia, szerszego rozważenia wymaga zagadnienie zdolności w postępowaniu skargowym.

Z istoty skargi konstytucyjnej wynika, że jest ona środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, służącym zasadniczo osobom fizycznym. Regulacja odnosząc się do skargi (art. 79 Konstytucji) znajduje się w rozdziale II ustawy zasadniczej, poświęconym wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela. W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że ustrojodawca szeroko określił zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Wyznaczony jest on przede wszystkim pojęciem „każdy”, w zakresie którego mieszczą się zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne. Stanowisko to znalazło również pełne potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. postanowienie TK z 6 kwietnia 1998 r., Ts 9/98, OTK ZU z 1999 r. SUP., poz. 27). Ustrojodawca, wprowadzając w Konstytucji katalog praw i wolności oraz środki ich ochrony, kierował się jednak założeniem, w myśl którego podstawową funkcją tych praw ma być funkcja ochronna. Z funkcji tej wynika przede wszystkim ochrona jednostki przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej oraz zobowiązanie tych organów do podjęcia działań gwarantujących realizację konstytucyjnych wolności lub praw. Skarga konstytucyjna przysługuje więc w pierwszej kolejności osobom fizycznym, a osobom prawnym tylko wtedy, gdy są one adresatami wolności lub praw konstytucyjnych (zob. postanowienia TK z: 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298; 6 lutego 2001 r. i 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 i 73).

Podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych osób (por. postanowienie TK z 12 października 2004 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny rozważał problem zdolności skargowej podmiotów prawa prywatnego wykonujących zadania publiczne. W wyroku z 25 maja 2009 r. TK stwierdził: „sam fakt powierzenia określonemu podmiotowi prywatnemu określonych usług związanych z realizacją zadań publicznych nie oznacza automatycznego pozbawienia tego podmiotu legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej. (…) Fakt, że spółka ta w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczy w pewnym okresie określone usługi na rzecz państwa i powiatu, ściśle związane z wykonywaniem decyzji władczych, nie zmienia jej charakteru podmiotu prywatnoprawnego”, zwłaszcza gdy (…) „czynności podejmowane przez spółkę mają charakter pomocniczy wobec państwa (…), a jednocześnie nie wyczerpują zakresu jej działalności” (SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 69).

Jak więc wynika z powyższych rozważań, kryterium uznania danego podmiotu za wykonujący władztwo publiczne stanowią – między innymi – zakres działalności podmiotu i stopień powiązania jego czynności z zadaniami publicznymi.

Przenosząc te ustalenia na grunt ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.; dalej: u.z.o.z.), należy zwrócić uwagę, że zarówno podstawowy zakres działania SPZOZ (art. 5 u.z.o.z.), tryb tworzenia, przekształcania, łączenia i likwidacji tych podmiotów (art. 8 ust. 1 pkt 1-3b w związku z art. 8 ust. 2 u.z.o.z. oraz art. 36 i nast. u.z.o.z.), jak i zasady gospodarki publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a w szczególności wyposażanie ich w mienie państwowe, komunalne, oraz przydzielania określonych środków finansowych na zasadach określonych w odrębnych przepisach, każą jednoznacznie zakwalifikować SPZOZ do organów wykonujących określone zadania publiczne.

Z powyższych względów nie można uznać, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, którego podstawowa działalność polega na wykonywaniu zadań publicznych może jednocześnie poszukiwać ochrony przed organami wykonującymi władztwo publiczne. Takie rozszerzenie zakresu skargi konstytucyjnej mogłoby doprowadzić do utożsamienia podmiotów ingerujących w prawa jednostek z ich nosicielami.

Za nieadekwatny w rozpoznawanej sprawie należy uznać kontekst tak faktyczny, jak i prawny powołanej w zażaleniu skargi konstytucyjnej rozpoznanej przez TK w wyroku z 4 kwietnia 2005 r. (SK 7/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 34). W sprawie tej rozważane były kwestie ochrony praw majątkowych szpitala w kontekście realizacji zobowiązań pracowniczych. Inaczej rzecz przedstawia się w niniejszej sprawie, która dotyczy zasad finansowania placówek opieki zdrowotnej ze środków pochodzących z budżetu państwa.

Argumenty przemawiające za zdolnością skargową szpitala nie mogą – wbrew oczekiwaniu skarżącego – wynikać z poglądów składu orzekającego Sądu Apelacyjnego w Łodzi. Pomijając już okoliczność, że sąd ten nie rozważał kwestii zdolności skargowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wypada podkreślić, że możliwość uruchomienia postępowania skargowego musi znajdować wyraźne zakotwiczenie we właściwych przepisach konstytucyjnych i ustawowych.

W ostatniej części zażalenia podniesiono, że skarżący szpital korzysta ze skargi konstytucyjnej, kierując się interesem pacjentów. Argumentacja powyższa – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – abstrahuje od zasady bezpośredniości skargi konstytucyjnej. Zgodnie z tą regułą skargę może złożyć osoba, której wolności lub prawa zostały naruszone, nie może zaś złożyć podmiot, który występuje w imieniu osób trzecich i zarzuca naruszenie konstytucyjnych praw tych osób (zob. postanowienie TK z 14 stycznia 2003 r., Ts 82/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 48).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK Trybunał Konstytucyjny zażalenia nie uwzględnił.