W skardze konstytucyjnej z 17 czerwca 2010 r., sporządzonej przez radcę prawnego, Robert S. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 2 ust. 2, art. 12 ust. 3-5 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708; dalej: u.i.l.) z art. 17 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Pod adresem kwestionowanych regulacji skarżący sformułował zarzut zakresowy – wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 2 ust. 2, art. 12 ust. 3-5 u.i.l. w zakresie, w jakim „artykuły te pomijają szczegółowe zasady wyboru osób, które z racji parytetu określonego w art. 26 ust. 2 i art. 40 ust. 2 ustawy mają jako lekarze dentyści pełnić stanowiska w organach odpowiedzialnych za reprezentację osób wykonujących zawód zaufania publicznego”. Skarżący wskazał nadto (powołując się na orzecznictwo TK), że przedmiot zaskarżenia odnosi się do tzw. pominięcia prawodawczego i jego konsekwencji w praktyce.

W uzasadnieniu pisma procesowego skarżący podniósł, że wynikający z zakwestionowanych przepisów udział dentystów w samorządzie zawodowym lekarzy i lekarzy dentystów nie daje realnej możliwości wpływania na kształt tego regulaminu i tym samym zapewnienia stomatologom odpowiedniej ochrony wewnątrz samorządu lekarskiego. Nadto w skardze podniesiono, że obowiązujące przepisy powodują, iż o reprezentacji lekarzy dentystów „w zdecydowanej większości decydują osoby wykonujące zawód lekarza”. Skarżący zwrócił także uwagę, że zakwestionowane przepisy prowadzą do dyskryminacji stomatologów w samorządzie zawodowym.

Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny.

W dniu 12 lutego 2010 r. na posiedzeniu Naczelnej Rady Lekarskiej odbyły się wybory lekarza dentysty na stanowiska: wiceprezesa Naczelnej Rady Lekarskiej i członka Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej. Skarżący wniósł protest na ważność tych wyborów, który postanowieniem Naczelnego Sądu Lekarskiego z 12 marca 2010 r. (NSL Sygn. akt Rep. I/4/10) został oddalony.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi muszą zaś uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, trzon skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia.

2. Zasadniczym powodem odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu są uchybienia dotyczące jej podstawy.

3. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 kwietnia 2008 r.:

„powołane postanowienie zawiera normę ustrojową i nie stanowi podstawy do konstruowania odrębnego prawa lub wolności konstytucyjnej, których naruszenie mogłoby być zarzucane w trybie kontroli konstytucyjnej inicjowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej” (SK 16/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 45, pkt III.6).

Cytowany wyrok jest powieleniem treści wyrażanych we wcześniejszym orzecznictwie. Przykładowo, w wyroku z 22 listopada 2004 r. Trybunał wskazał, że art. 17 Konstytucji ma ustrojowoprawny charakter i że jest „oczywiste, że sam fakt przynależności do korporacji zawodowej nie tworzy praw konstytucyjnych” (SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107). Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem wyrażonym w sprawie o sygn. P 21/02, w której Trybunał Konstytucyjny w następujący sposób wyjaśnił znaczenie normatywne art. 17 Konstytucji:

„unormowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji upoważnia samorządy zawodów zaufania publicznego do sprawowania »pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów«. Ma być ona sprawowana – z wyraźnego nakazu ustrojodawcy – »w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony«. Sformułowanie to, po pierwsze, precyzuje cel i granice sprawowanej »pieczy nad (...) wykonywaniem zawodów«. Cel ten to przestrzeganie właściwej jakości – w sensie merytorycznym i prawnym – czynności składających się na »wykonywanie zawodów«. (...) Po wtóre, sformułowanie art. 17 ust. 1 wyznacza ramy i ukierunkowanie sprawowanej »pieczy«. Ramy te determinuje »interes publiczny«. Sprawowana piecza służyć powinna – mocą postanowienia konstytucyjnego – ochronie tego interesu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie »sprawowania pieczy« podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę” (OTK ZU 2/A/2004, poz. 9, pkt III.2).

4. Z powyższego wynika, że art. 17 ust. 1 Konstytucji nie może być samoistnym wzorcem kontroli w postępowaniu skargowym. W konsekwencji należało uznać, że skarżący nie wskazał naruszenia prawa podmiotowego, które doznało uszczuplenia przez wydanie ostatecznego – w rozumieniu art. 79 Konstytucji – orzeczenia organu władzy publicznej. Skarga nie spełnia zatem warunku jej dopuszczalności, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

5. Analogiczne wnioski należy odnieść do art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uczynienie z art. 32 Konstytucji samoistnego wzorca jest możliwe, dopiero gdy skarżący sprecyzuje, w zakresie jakich praw lub wolności statuowanych w przepisach konstytucyjnych zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia; zob. przykładowo postanowienia TK z 13 września 2005 r. (Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 243) oraz 19 listopada 2007 r. (Ts 152/06, OTK ZU nr 5/B/2008, poz. 195). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r., dotyczącym art. 32 Konstytucji:

„uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w skardze konstytucyjnej nie nastąpiło również w odniesieniu do tego wzorca – konieczne z punktu widzenia ustawy o TK – doprecyzowanie naruszonego prawa konstytucyjnego przysługującego skarżącego.

6. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.