W skardze konstytucyjnej z 8 kwietnia 2010 r. wniesiono o stwierdzenie niezgodności: art. 88 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.; dalej: u.o.p.) z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji; art. 89 ust. 1 u.o.p. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji j.

Skarga konstytucyjna została oparta na następującym stanie faktycznym. Decyzją z 18 kwietnia 2005 r. (nr 32/2005) Wójt Gminy Nieporęt wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia drzewa. Decyzją z 5 kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało decyzję Wójta Gminy Nieporęt w mocy. Wyrokiem z 5 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1071/07) uchylił zaskarżoną decyzję z powodu powołania jako podstawy prawnej błędnego przepisu ustawy. Decyzją z 28 grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Wyrokiem z 17 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 347/08) oddalił skargę skarżącej. Wyrokiem z 27 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1699/08) oddalił skargę kasacyjną w zakresie wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżąca zarzuciła w skardze konstytucyjnej, że art. 88 ust. 6 u.o.p. narusza konstytucyjne prawo własności i zasadę równości, w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości umorzenia kary za usuniecie drzewa albo krzewów bez wymaganego zezwolenia, jeśli posiadacz nieruchomości zastąpił usunięte drzewo innymi drzewami lub krzewami, wprowadza zaś taką możliwość w przypadku zniszczenia terenu zieleni. Zdaniem skarżącej, art. 89 ust. 1 u.o.p. narusza konstytucyjne prawo własności, zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę równości przez to, że ustala wysokość administracyjnej kary pieniężnej na trzykrotność opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, o której mowa w tym przepisie. Skarżąca wskazuje, że przepis ten, wprowadzając nadmierną represyjność, narusza zasadę proporcjonalności. Ponadto, wskazana sankcja ma charakter sankcji bezwzględnie oznaczonej, co uniemożliwia dostosowanie jej do wagi i okoliczności konkretnego czynu. W konsekwencji posiadacze nieruchomości mogą być narażeni na dolegliwości niewspółmierne do szkody, którą wyrządzili oraz ich sytuacji majątkowej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego. Wskazany przedmiot skargi konstytucyjnej determinuje wymogi formalne, których spełnienie jest konieczne dla stwierdzenia dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) wynika, że na skarżącej ciąży obowiązek wskazania naruszonych wolności lub praw oraz sposobu ich naruszenia. Z kolei z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 tejże ustawy wynika obowiązek uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów.

Zasadniczym powodem odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej w zakresie art. 88 ust. 6 u.o.p. jest stwierdzenie, że zaskarżony przepis nie był podstawą wydania ostatecznego orzeczenia o prawach i wolnościach skarżącej. Zgodnie z tym przepisem, „Karę nałożoną za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni”. Tymczasem, jak wynika jednoznacznie z treści decyzji i orzeczeń zapadłych w sprawie skarżącej, podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej było stwierdzenie usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.). To zachowanie stanowi inne wykroczenie przeciwko przepisom ustawy o ochronie przyrody niż określone odrębnie, w przepisie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., niszczenie terenów zieleni. Oba przepisy dotyczą oceny odmiennych stanów faktycznych. Zatem podstawą orzeczenia o prawach i wolnościach skarżącej, wynikającego z popełnienia czynu polegającego na wycięciu drzewa bez wymaganego zezwolenia, nie mogły być przepisy określające sytuację powstałą w wyniku zniszczenia terenu zieleni. Wskazał na to także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipca 2008 r. (por. karta 4 uzasadnienia). Co więcej, ustalenia te potwierdza sama skarżąca, wskazując, że przepis art. 88 ust. 6 u.o.p. „nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego w sprawie”. Okoliczność ta, ze względu na charakter skargi konstytucyjnej jako środka kontroli konkretnej, a nie abstrakcyjnej, wyłącza dopuszczalność nadania biegu skardze konstytucyjnej w tym zakresie.

Podnoszone przez skarżącą zarzuty, sprowadzające się do stwierdzenia, że istniejący stan prawny, w którym „dobrodziejstwa wynikające z przepisu art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody” nie mogą być stosowane wobec sprawcy wycięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia, wykraczają poza zakres kontroli w trybie skargi konstytucyjnej. Jak wielokrotnie podkreślał to Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie, „Trybunał Konstytucyjny jako tzw. ustawodawca negatywny jest powołany do orzekania o konstytucyjności bądź niekonstytucyjności obowiązujących aktów normatywnych, nie może natomiast, w ramach przyznanych mu kompetencji, dopisywać odpowiednich rozwiązań do obowiązujących aktów normatywnych” (por. wyrok TK z 22 marca 2005 r., K 22/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 27). Trybunał pełni rolę ustawodawcy negatywnego, natomiast nie należy do jego uprawnień nowelizacja przepisów prawnych, nie ma on kompetencji prawotwórczych (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 27 stycznia 1998 r., Ts 1/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 22; 30 czerwca 1998 r., Ts 83/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 85).

Niezależnie od powyższego, niedopuszczalność nadania biegu skardze konstytucyjnej wynika z faktu, że art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji nie może być uznany w niniejszej sprawie za adekwatny wzorzec kontroli. Przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji przyznaje każdemu „prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia”. Objęcie wszystkich tych praw ochroną konstytucyjną wynika z treści art. 64 ust. 2 Konstytucji, kładącego nacisk na równość tej ochrony. Z kolei ust. 3 tego artykułu, dopuszcza możliwość ustawowego ograniczenia własności, nienaruszającego wszakże istoty tego prawa. Wskazany przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji wyraża w sposób jednoznaczny konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, a zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności stanowią formalne, jak i materialne kryterium kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń. Ochrona zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być ponadto realna. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) musi być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. m.in. wyroki TK z: 13 kwietnia 1999 r., K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25, 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97 oraz 20 stycznia 2004 r., SK 26/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 3). Nie budzi wątpliwości, że tak rozumiane prawo własności nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli w zakresie zarzutów określonych w art. 89 ust. 1 u.o.p., wskazujących na represyjność i nadmierną surowość zaskarżonych przepisów naruszające zasadę proporcjonalności. Zarzuty skarżącej związane są w istocie z zarzucanym przez nią brakiem możliwości miarkowania nałożonej kary administracyjnej, określonym charakterem sankcji, mającej - zdaniem skarżącej - cechy odpowiedzialności karnej. Nie mieszczą się one zatem w sposób oczywisty w zakresie gwarancji wynikających z ochrony prawa własności, lecz odnoszą się do zasad i granic odpowiedzialności związanej w wymierzaniem kary za naruszenie przepisów o ochronie przyrody. Podkreśla to także w uzasadnieniu sama skarżąca, wskazując, że naruszeniem zasady proporcjonalności nakładania kary, prowadzącym do naruszenia prawa własności, jest oznaczenie kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, bez możliwości dostosowania kary do wagi i okoliczności konkretnego czynu oraz sytuacji majątkowej sprawcy.

Powyższe przesądza samodzielnie o niedopuszczalności nadania biegu skardze konstytucyjnej. Wskazane przez skarżącą art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie mogą bowiem, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowić samodzielnych wzorców kontroli w trybie skargi konstytucyjnej (por. wyroki TK z: 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75; 22 listopada 2004 r., SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107).

W tym stanie rzeczy, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.