1. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 1993 r. III APr 112/93, Sąd Apelacyjny w Poznaniu, wychodząc z założenia, że dla oceny zasadności rozpatrywanej rewizji koniecznym jest określenie relacji pomiędzy normą z art. 71 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1990 r., nr 23, poz. 138, z późn. zm.) oraz normami z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. (Dz. U. nr 87, poz. 396) oraz że stanowisko w tej kwestii zależy “od uprzedniego stanowiska w sprawie o ustrojowym charakterze, tj. od ustalenia pozycji, jaką w systemie prawnym zajmują normy ustawy budżetowej i ustaw instrumentalnie z nią związanych (tzw. normy okołobudżetowe) (...) zwłaszcza o ich hierarchiczne usytuowanie, jak też stosunek wobec pozostałych norm systemu prawnego” (s. 6 uzasad.), przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o treści: czy ustawowa gwarancja bieżącej waloryzacji wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych może być skutecznie zawieszona (uchylona) przez ustawę budżetową, względnie przez funkcjonalnie podporządkowane jej tzw. ustawy okołobudżetowe bez wyraźnego derogowania w danym roku kalendarzowym mocy obowiązującej normy art. 71 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych.

W uzasadnieniu do w. w postanowienia Sąd Apelacyjny dowodził w szczególności:

1) Specyficzna pozycja ustawy budżetowej w systemie prawa wynika m. in. ze szczególnego przedmiotu oraz celu regulacji a także specyficznego adresata norm tej ustawy (“tzw. wyznaczenia budżetowe nie są kierowane do osób trzecich i źródłem uprawnień oraz obowiązków pozostają jedynie dla organów wykonawczych państwa” – s. 8);

2) Z faktu, że środki na sfinansowanie świadczenia powinna zapewnić ustawa budżetowa nie wynika jej nadrzędność, ale wręcz funkcjonalne podporządkowanie ustawie przyznającej świadczenie (...). Norma budżetowa, jako norma posiłkowa, ustępuje miejsca normie głównej, w myśl reguły lex primaria derogat legi subsidiariae” (s. 8);

3) “Brak odpowiednich wyznaczeń budżetowych nie powoduje samoistnego uchylenia czy choćby tylko zawieszenia normy świadczeniowej” (s. 9);

4) Przychylił się do tych poglądów, które praktykę tzw. “obładowywania” ustaw budżetowych odrębnymi regulacjami materialnymi lub proceduralnymi, kwalifikują jako obrazę art. 1 Konstytucji oraz art. 20 tzw. Małej Konstytucji (s. 10);

5) Warunkiem skuteczności okresowej nowelizacji jest “odebranie na odpowiedni czas mocy obowiązującej dotychczasowemu brzmieniu normy”, na podstawie wyraźnego przepisu derogacyjnego (s. 11).

6) “Skuteczna zmiana ustawowej normy powszechnie obowiązującej jest w trybie ustawy budżetowej niemożliwa, a w trybie ustawy okołobudżetowej możliwa tylko w razie wyraźnego derogowania poprzednio obowiązującej normy” (s. 13).

2. W przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowisku Prokurator Generalny:

1) wyraził wątpliwość czy przedstawione w pytaniu Sądu Apelacyjnego w Poznaniu zagadnienia prawne mieści się w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Sąd ten bowiem zwraca się z pytaniem dotyczącym wzajemnych relacji między normami zawartymi w ustawie budżetowej lub tzw. ustawach okołobudżetowych, a normą zawartą w art. 71 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych – bez podniesienia sprzeczności konkretnych regulacji prawnych zawartych w tych przepisach z Konstytucją; Zwracając uwagę na odrębność instytucji pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego i do Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny dowodził, że o ile przy pytaniach prawnych kierowanych do Sądu Najwyższego chodzi o szeroko rozumianą wykładnię przepisów prawa materialnego lub procesowego, o tyle w wypadku pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego chodzi wyłącznie o wyjaśnienie konstytucyjności konkretnego aktu normatywnego;

2) wyraził pogląd, iż ustawowa gwarancja bieżącej waloryzacji wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych zawarta w art. 71 p.o.u.s.p. może być skutecznie zawieszona (uchylona) przez ustawę budżetową, względnie przez funkcjonalnie podporządkowane jej tzw. ustawy okołobudżetowe, nawet bez wyraźnego jej derogowania w danym roku kalendarzowym. Prokurator Generalny odwołał się do tych wypowiedzi doktryny prawa finansowego, które podkreślają swoisty charakter prawny budżetu, zwłaszcza że po stronie dochodów nie ma on charakteru normatywnego, gdyż nie tworzy żadnych praw i obowiązków. Normatywny charakter ma natomiast po stronie wydatków, gdyż ustala prawa i obowiązki związane z istotą kredytów budżetowych. “Adresatami zapisów w budżecie państwa są organy wykonujące budżet, gdyż są one podmiotem praw i obowiązków w tym zakresie”. Przyznając, że na tle obowiązującego prawa budżetowego relacje między budżetem państwa i ustawą budżetową nie rysują się zbyt przejrzyście, dopatruje się w tym źródła praktyki normowania w ustawie budżetowej problematyki, która nie jest bezpośrednio związana z budżetem państwa. Uwagę tę odnosi również do tzw. ustaw okołobudżetowych, których nasilenie wystąpiło szczególnie w latach 1992 i 1993, a które pełnią w istocie funkcję niezbędną dla zbilansowania budżetu albo utrzymania jego deficytu na założonym poziomie. Za rzecz znamienną uznaje, że “modyfikacja” taka z reguły nie deroguje w sposób wyraźny obowiązującej normy. Tego rodzaju technikę legislacyjną zastosowano w odniesieniu do waloryzacji wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych. Ustosunkowując się do poglądów tej części doktryny prawa finansowego, która stoi na stanowisku, iż ustawa budżetowa ze względu na jej szczególny charakter nie daje możliwości regulowania w niej materii o tzw. charakterze “okołobudżetowym”, Prokurator Generalny jest zdania, że nie ma podstaw do uznania, iż nie jest możliwa skuteczna zmiana normy powszechnie obowiązującej w trybie ustawy budżetowej lub ustawy “okołobudżetowej”. W przypadku ustawy budżetowej występuje połączenie w jednym akcie budżetu z normami materialnoprawnymi. Odwołuje się przy tym do wyrażonego w sprawie sygn. akt K. 1/93 poglądu Trybunału Konstytucyjnego, że przepis włączony niejako okazjonalnie do ustawy budżetowej, mimo iż nie należy do materii budżetowej, stanowi normę prawną wiążącą jej adresatów. Również z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 18/92 oraz wykładni w sprawie W. 4/92, wyciąga wniosek o dopuszczalności derogowania czasowego mocy obowiązującej norm prawnych nie tylko przez przepisy ustaw “okołobudżetowych”, lecz także ustawy budżetowej. W konkluzji tych uwag Prokurator Generalny stoi na stanowisku, że mimo zastrzeżeń do praktyki ustawodawcy, stosującego zawieszenie waloryzacji wynagrodzenia sędziów sądów powszechnych przez modyfikację przepisu art. 71 p.o.u.s.p. w ustawach okołobudżetowych lub w ustawie budżetowej, nie można podzielić poglądu Sądu Apelacyjnego o nieskuteczności tego zawieszenia “jedynie z tego powodu, iż ustawodawca nie dokonał nowelizacji tego przepisu”.

3. Na zlecenie Trybunału Konstytucyjnego biegły prof. dr Ryszard Mastalski przedstawił sporządzoną w dniu 28 marca 1994 r. pisemną opinię w sprawie charakteru prawnego ustawy budżetowej. W Opinii tej biegły scharakteryzwał cechy i odmienności ustawy budżetowej, przychylając się do poglądu, że “także przepisy ustawy budżetowej mogą naruszać przepisy Konstytucji i wobec tego badanie zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją nie może być dla Trybunału Konstytucyjnego wyłączone lub ograniczone”. Zdaniem biegłego ustawa budżetowa nie tylko w polskiej praktyce zawiera obok przepisów ściśle związanych z budżetem także klasyczne normy prawne uzupełniające, a nawet zmieniające inne ustawy zwykłe, a czasami zawieszające obowiązywanie innych ustaw. Zastanawiając się nad tym, czy parlament może w ustawie budżetowej zamieszczać dowolną treść, czy też jej materia powinna dotyczyć wyłącznie budżetu państwa, biegły zwraca uwagę na zasadę przedmiotowej nieograniczoności parlamentu. Nader częsta praktyka parlamentu z ostatnich trzech lat (1991-1993) zamieszczania w ustawach budżetowych przepisów prawnych nie związanych lub tylko pośrednio związanych z określaniem dochodów lub wydatków państwa spotyka się wprawdzie z dość powszechną i w pełni uzasadnioną krytyką, nie może jednak – zdaniem biegłego – oznaczać zakwestionowania w sposób jednoznaczny prawa Sejmu do zamieszczania w rocznych ustawach budżetowych rozpatrywanych regulacji. Przepisy art. 34 prawa budżetowego powinny być interpretowane nie tylko z punktu widzenia samej specyfiki ustawy budżetowej, ale także z punktu widzenia wykładni systemowej a zwłaszcza z uwzględnieniem roli i miejsca Sejmu w procesie prawotwórczym. Biegły zauważa przy tym, że mimo wieloletniej praktyki zamieszczania w ustawach budżetowych klasycznych norm prawnych Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż działania takie stoją w sprzeczności z Konstytucją w sprawach, które były przedmiotem badania przez ten organ. W konkluzji biegły dochodzi do wniosku, że z przepisów art. 20 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 X 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 84, poz. 426, zwanej dalej Małą Konstytucją) oraz z art. 34 prawa budżetowego nie wynika jednoznacznie, iż w ustawie budżetowej nie można regulować innej materii poza dochodami i wydatkami państwa. Opowiada się za stanowiskiem, iż w przypadku dokonywania zmian w przepisach innych ustaw, powinna być w nich zawarta wyraźna derogacja poprzednio obowiązującej normy, jednakże za zbyt daleko idący uważa pogląd, że przepis derogacyjny stanowi warunek skuteczności zmian obowiązujących przepisów. Dla takiego poglądu nie znajduje dostatecznego uzasadnienia ani w przepisach obowiązującego prawa, ani w praktyce.

4. Na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego o uzupełnienie wniosku przez sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, a w szczególności przez wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego i przepisów konstytucyjnych, z którymi – zdaniem Wnioskodawcy – jest niezgodny kwestionowany akt normatywny, Sąd Apelacyjny, postanowieniem z dnia 27 czerwca 1994 r. sformułował pytanie w sposób podany w sentencji orzeczenia. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Apelacyjny uzupełniająco stwierdził, że wprawdzie pojęcie ustawy okołobudżetowej nie należy do języka prawnego, ale zdobywa ono sobie prawo obywatelstwa w języku prawniczym, “który zarejstrował i stara się w ten sposób opisać pewien schemat niekonstytucyjnego działania prawodawczego. Polega ono na tym, że spośród ogółu wydatków państwa w danym roku kalendarzowym wydziela się jakiś rodzaj wydatku, np. płace w sferze budżetowej i czyni go przedmiotem oddzielnej ustawy. Jednakże taki akt prawny będzie tylko formalnie ustawą “nie-budżetową”, gdyż ma budżetowy przedmiot regulacji i jest ustawie budżetowej instrumentalnie podporządkowany w tym sensie, że zmierza do zbilansowania budżetu albo do utrzymania jego deficytu na założonym poziomie. Tym sposobem można by teoretycznie wszystkie roczne wydatki i dochody państwa “rozparcelować” pomiędzy ustawy okołobudżetowe, a samą ustawę zredukować do jej obecnych załączników”.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego, art. 20 Małej Konstytucji stanowi wyraźnie, że ustawa budżetowa określa dochody oraz wydatki państwa na rok kalendarzowy, i to bez żadnego rozróżnienia, a więc w całości. Praktyka ustaw okołobudżetowych narusza więc konstytucyjną zasadę jedności ustawy budżetowej i zmierza do obejścia szczególnych rygorów, jakim Konstytucja poddała jej przedkładanie, uchwalanie i kontrolę wykonywania.

Praktyka swobodnego “obładowywania” ustawy budżetowej materią nie-budżetową, jak i swobodnego przenoszenia materii budżetowej do tzw. ustaw okołobudżetowych stanowi pogwałcenie konstytucyjnej zasady praworządności (art. 3 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych).

Zdaniem Sądu Apelacyjnego przyjęcie niekonstytucyjności powyższych praktyk oznaczałaby, że normą ustawy budżetowej lub tzw. okołobudżetowej nie można skutecznie zmienić, uchylić czy też zawiesić powszechnie obowiązującej normy nie-budżetowej.

Gdyby jednak, wywodzi dalej Wnioskodawca, zaaprobować tego rodzaju praktyki, to powstałoby pytanie, czy taka zmiana, uchylenie bądź zawieszenie wymaga “wyraźnego” derogowania jej mocy obowiązującej na odpowiedni okres, czy też kolizję pomiędzy normami budżetowymi (okołobudżetowymi) oraz nie-budżetowymi można usuwać w oparciu o “zwykłe” reguły kolizyjne. Jak można wnioskować z dalszych wywodów, zdaniem Wnioskodawcy należało posłużyć się regułą lex posterior derogat legi anteriori speciali. W tym wypadku Wnioskodawca nie konkretyzuje przepisów konstytucyjnych, z którymi kwestionowany akt normatywny miałby być niezgodny.

Wskazane w art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym pojęcie “kompetencji” do wydania aktu, należy odnosić również do wydania aktów ustawodawczych i uczynienia z niej skutecznego użytku uzależniać m. in. od wyraźnej derogacji obowiązującej ustawy lub jej poszczególnych przepisów. Zakładać należy, że uchybienie w tym względzie kwalifikuje Wnioskodawca jako naruszenie zasady państwa prawnego (art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych).

Wychodząc z założenia, że mechanizm bieżącego waloryzowania wynagrodzeń sędziów stanowi jedną z gwarancji niezawisłości, Wnioskodawca kwalifikuje zawieszenie tego mechanizmu jako naruszenie konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej (art. 62 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych).

Zawieszenie gwarancji płacowej bez równoczesnego uchylenia zakazu dodatkowego zarobkowania kwalifikuje Wnioskodawca jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli (art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych).

5. Ustosunkowując się do sformułowanego na nowo pytania prawnego Prokurator Generalny, uzupełniająco stwierdził, że skoro ustawowa gwarancja bieżącej waloryzacji wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych zawarta w art. 71 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych może być skutecznie zawieszona (uchylona) przez ustawę budżetową względnie przez funkcjonalnie podporządkowane jej ustawy tzw. ustawy okołobudżetowe – nawet bez wyraźnego jej derogowania w danym roku kalendarzowym – to tym samym przepisy objęte pytaniem prawnym, sprecyzowanym w pkt. I postanowienia Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, nie są niezgodne z wymienionymi w pytaniu przepisami konstytucyjnymi. Prokurator Generalny skłania się ku poglądowi, że “odejście od zasad określonych w art. 71 Prawa o ustroju sądów powszechnych, będące jednym z elementów programu oszczędnościowego dotykającego wiele grup pracowniczych, podejmowanego w celu uniknięcia gwałtowniejszego wzrostu deficytu budżetowego – nie narusza – jak się wydaje – zasady równości wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych”.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 1994 r. przedstawiciel Wnioskodawcy powołał się na stanowisko składu orzekającego Sądu Apelacyjnego, przedstawione w pytaniu prawnym. W ustnym wystąpieniu podkreślił związek kwestionowanych przepisów ustawowych z zasadą niezawisłości sędziowskiej. Zwrócił przy tym uwagę na szczególny charakter ustawy budżetowej i niedopuszczalność uchylania tą ustawą przepisów innych ustaw.

Przedstawiciel Sejmu przyznał, że kwestionowane przepisy ustawowe nie respektowały należycie odrębności ustawy budżetowej i dlatego trudno byłoby nie przyznać racji wielu argumentom Wnioskodawcy. Tych nieprawidłowości jednak nie można byłoby jednak uznać za niekonstytucyjne i dlatego podziela stanowisko Prokuratora Generalnego przedstawione na piśmie.

Prokurator Generalny podtrzymał swoje pisemne stanowisko, zgodnie z którym – mimo trafności wielu argumentów Wnioskodawcy – nie można byłoby dopatrzyć się niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów.

Biegły prof. Ryszard Mastalski, podtrzymując złożoną na piśmie opinię, wyraził zastrzeżenie co do posługiwania się pojęciem ustawy “okołobudżetowej”. W rzeczy samej wyraził pogląd, że naganna praktyka legislacyjna w tych sprawach nie jest równoznaczna z niekonstytucyjnością takiego postępowania. Ma wątpliwości czy można byłoby art. 20 Małej Konstytucji zawężać tylko do dochodów i wydatków państwa a ustawy, zwane nietrafnie “okołobudżetowe”, kwestionować jako niezgodne z konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Na wstępie koniecznym jest uściślenie przedmiotu i zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie, zarówno w odniesieniu do wzorca normatywnego, jak i przepisów z tym wzorcem porównywanych.

1. Sąd Apelacyjny wskazuje jako wzorzec normatywny przepisy art. 1, 3, 62 i 67 ust. 2, a także art. 24 ust. 2 oraz art. 27 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zastąpione po 7 grudnia 1992 r. przez art. 20-22 Małej Konstytucji. Zdaniem tego Sądu nie ma istotniejszego znaczenia fakt, że “systemowa odrębność ustawy budżetowej doczekała się pełniejszego odzwierciedlenia dopiero w art. 20-22 Małej Konstytucji, obowiązującej od 8 grudnia 1992 r. “. Wychodząc z tego założenia Wnioskodawca przedstawia swoje stanowisko co do “szczególnej pozycji ustawy budżetowej” i zastrzeżenia co do ustaw budżetowych na gruncie art. 20-22 Małej Konstytucji.

Z pytania prawnego wynika niewątpliwie, że kwestionowane w pytaniu prawnym przepisy ustawowe epizodyczne stanowione były pod rządem art. 24 i 27 Konstytucji RP. Bezsporne jest także, że pomiędzy art. 24 i 27 Konstytucji RP a – obowiązującymi od dnia 8 grudnia 1992 r. – przepisami art. 20-22 Małej Konstytucji występują zasadnicze różnice. O ile bowiem art. 20 MK określa zarówno formę (ustawa), jak i materię ustawy budżetowej (“dochody i wydatki państwa”), o tyle art. 24 ust. 2 Konstytucji RP ogranicza się jedynie do nałożenia na Sejm obowiązku corocznego uchwalenia budżetu. Z materiałów dotyczących postępowania legislacyjnego w sprawie Małej Konstytucji nie można odczytać motywów ustrojodawcy w tym względzie. Założyć jednak należy, że właśnie wątpliwości i zastrzeżenia podnoszone przez doktrynę w stosunku do art. 24 spowodowały przyjęcie w art. 20 Małej Konstytucji innej konstrukcji przepisu a w szczególności określenia w nim koniecznych składników ustawy budżetowej (dochody i wydatki).

Również przepisy art. 21 i 22 MK różnią się w stosunku do art. 27 Konstytucji RP. Zawierają one wyraźne stwierdzenie wyłączności Rady Ministrów do inicjowania postępowania legislacyjnego, określają dłuższe terminy zajęcia stanowiska przez Senat (20 a nie 7 dni), odsyłają do ustawowego określenia terminu oraz warunków, jakim powinien odpowiadać projekt budżetu; złożenie Sejmowi projektu odpowiadającego wymaganiom prawa budżetowego rozpoczyna bieg 3-miesięcznego terminu do uchwalenia ustawy budżetowej.

Powstaje w związku z tym pytanie, czy sama zmiana przepisów konstytucyjnych, w tym wypadku (jak to pisze Sąd Apelacyjny, zastąpienia art. 24 i 27 Konstytucji RP przepisami art. 20-22 Małej Konstytucji) powoduje zmianę wzorca normatywnego. Inaczej mówiąc, czy przepisy ustawowe, stanowione zgodnie z konstytucją obowiązującą w dacie ich stanowienia, mogą być uznane za niekonstytucyjne jedynie na skutek samej zmiany konstytucji. W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny wyraża pogląd, że ocena konstytucyjności, zawsze dokonywana na gruncie obowiązujących w dacie orzekania przepisów konstytucyjnych, uwzględniać jednak powinna podstawy i kryteria konstytucyjności obowiązujące w chwili stanowienia kontrolowanych przepisów, chyba że ustrojodawca w zmienionych przepisach konstytucyjnych zajął odmienne stanowisko. Dlatego w rozpatrywanej sprawie przepisy art. 24 i 27 Konstytucji RP (w brzmieniu obowiązującym w 1992 r.) stanowią konstytucyjny wzorzec (miernik) dla wyjaśnienia przedstawionych w pytaniu prawnym wątpliwości co do pojęcia i pozycji ustawy budżetowej oraz dopuszczalności swobodnego “obładowywania” ustawy budżetowej materią nie-budżetową, jak też i swobodnego “przenoszenia” materii budżetowej do tzw. ustaw okołobudżetowych.

2. Uściślenia wymaga także treść badanych norm. Wobec tego, że Sąd Apelacyjny posługuje się w pytaniu, określeniem “bieżącej” waloryzacji nie występującym w wykładanych przepisach, zachodzi potrzeba przypomnienia, kiedy i jak sformułował ustawodawca gwarancję waloryzacji wynagrodzeń sędziowskich. Powołany w pytaniu prawnym art. 71 p.o.u.s.p. w brzmieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. (Dz. U. Nr 31, poz. 137), pozostawiając na boku kwestię organu określającego zasady wynagrodzenia sędziów ( 1), ustalił następujący mechanizm waloryzacji wynagrodzeń: “Wynagrodzenie sędziów wzrasta w stopniu nie mniejszym niż przeciętne wynagrodzenie pracowników w jednostkach gospodarki uspołecznionej”. Ten mechanizm został zmieniony ustawą z dnia 20 grudnia 1989 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, o ustroju sądów wojskowych i Prawie o notariacie (Dz. U. z 1989 r., Nr 73, poz. 436). Zmodyfikowany art. 71 w 1, w zakresie relewantnym dla pytania prawnego, przyjął jako podstawę waloryzacji “wielokrotność przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej”. Konkretyzację zwrotu “przeciętne wynagrodzenie w sferze materialnej” przyniosła dopiero ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 1991 r., Nr 100, poz. 443), która w – dodanym do art. 71 p.o.u.s.p. – 2 określiła je jako “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej w gospodarce narodowej bez wypłat z zysku, ogłaszane co kwartał przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” w terminie do 7 dnia roboczego drugiego miesiąca każdego kwartału za kwartał poprzedni”. Ustawa ta weszła w życie z dniem ogłoszenia (art. 5 cyt. ustawy), tj. z dniem 6 listopada 1991 r.

W świetle przytoczonych przepisów użyte w pytaniu prawnym określenie: “bieżącej” waloryzacji, należy rozumieć jako pewien skrót myślowy. Mając na uwadze, że kwestionowane przepisy nigdy nie uchyliły ustalonej w 1 art. 71 p.o.u.s.p. zasady waloryzacji (wielokrotność wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej), zmieniały natomiast określoną w 2 tego przepisu podstawę i częstotliwość waloryzacji (nie co kwartalnie, lecz według pierwszego kwartału danego roku kalendarzowego), wyrażone w pytaniu prawnym wątpliwości odnieść należy do naruszonego – zdaniem Sądu Apelacyjnego niekonstytucyjnie – 2 art. 71 p.o.u.s.p. Rozumowanie to potwierdza powołany w postanowieniu Sądu Apelacyjnego z dnia 9 grudnia 1993 r. (s. 1-3) stan faktyczny spraw, na tle których zostało postawione pytanie prawne. Jak to już wyżej zaznaczono, przepis ten wszedł w życie z dniem 6 listopada 1991 r., od tej daty więc może być rozważane naruszenie przez późniejsze przepisy mechanizmu co kwartalnej waloryzacji.

3. Sąd Apelacyjny poddaje w pytaniu prawnym kontroli konstytucyjności przepisy:

a) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r.,

b) art. 16 pkt. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. i

c) art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. – a więc przepisy ustawowe epizodyczne, uchwalone w okresie od 28 września 1991 r. do 5 czerwca 1992 r.

W związku z tak określonym zakresem pytania prawnego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje:

ad a) Art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 15/91 w zakresie zgodności tego przepisu z art. 1, 3 ust. 1, art. 7, art. 67 ust. 2 i 68 Konstytucji RP. Orzeczeniem z dnia 29 stycznia 1992 r. K 15/91 Trybunał Konstytucyjny orzekł między innymi niezgodność wymienionego art. 4 ust. 1 z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie odnoszącym się do czasu przed dniem wejścia w życie, a także niezgodność z art. 1 i art. 3 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie odnoszącym się do czasu po wejściu w życie z powodu nieustanowienia odpowiedniego vacatio legis. W pozostałym zakresie nie dopatrzył się niekonstytucyjności wymienionych we wniosku przepisów. Orzekając niekonstytucyjność tego przepisu Trybunał Konstytucyjny dopatrzył się naruszenia zasad konstytucyjnych: niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych, zaufania obywateli do prawa a wreszcie zasady praworządności. Nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia zasady równości. Orzeczenie to w dniu 9 maja 1992 r. uznał Sejm za zasadne, jednakże – wbrew dyspozycji art. 7 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – zamiast dokonać zmian w akcie objętym orzeczeniem – posłużył się rezolucją, skierowaną do rządu. Efektem tej rezolucji (abstrahując od oceny ekwiwalentności) jest art. 30 ust. 1 pkt. 1c) ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz. U. Nr 44, poz. 202), przyznający osobom, które w okresie od dnia 1 lipca 1991 r. do dnia 31 grudnia 1991 r. zajmowały stanowiska sędziów i prokuratorów, prawo do otrzymania rekompensacyjnych świadectw udziałowych, podlegających wymianie na akcje funduszy, o których mowa w art. 8 tej ustawy.

Porównanie granic kognicji w sprawie sygn. akt K 15/91 z granicami pytania prawnego w sprawie rozpoznawanej obecnie, wskazuje na to, że art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach nie był badany jedynie z punktu widzenia zgodności z zasadą niezawisłości sędziowskiej, tj. z art. 62 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.

Wobec tego, że cyt. art. 4 ust. 1 był w przedstawionym zakresie przedmiotem kontroli konstytucyjności z punktu widzenia zgodności z art. 1, art. 3 ust. 2, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 68 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, wyłania się pytanie co do pojęcia tożsamości przedmiotu wniosku (pytania prawnego) i skutków procesowych w razie stwierdzenia takiej tożsamości.

Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że zakwestionowanie w pytaniu prawnym przepisu badanego w innej sprawie nie przesądza o tożsamości zakresu kontroli. Przedmiotowe granice kontroli wyznacza bowiem związek pomiędzy normą kontrolowaną a normatywnym wzorcem. Jeśli zatem art. 4 ust. 1 cyt. ustawy nie był uprzednio badany z punktu widzenia zgodności z art. 62 (zasadą niezawisłości sędziowskiej), to nie można przyjąć pełnej tożsamości zakresu kontroli. Dlatego przyjąć należy, że nie ma procesowych przeszkód do rozpoznania pytania prawnego co do zgodności art. 4 ust. 1 cyt. ustawy z zasadą niezawisłości sędziowskiej. Merytoryczna ocena, czy występuje zarzucana w pytaniu prawnym niekonstytucyjność, przedstawiona zostanie w dalszej części uzasadnienia.

Na marginesie rozważań co do granic pytania (wniosku) trzeba odróżnić sprawę kryteriów kontroli konstytucyjności. Sposób kontroli nie jest determinowany zakresem wniosku (pytania prawnego), lecz wyraźną dyspozycją art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem badanie zakwestionowanego aktu normatywnego odbywa się z punktu widzenia treści aktu, kompetencji organu i dochowania ustawowego trybu. Tego rodzaju badanie wymaga niekiedy uwzględnienie jako podstawy kontroli także norm ustawowych pominiętych we wniosku (por. OTK z 5 X 1988 r. sygn. akt U. 8/88).

Natomiast w razie stwierdzenia, że wniosek (pytanie prawne) pokrywa się ze sprawą wcześniej rozpoznaną (tożsamość zarówno normy kontrolowanej, jak i wzorca normatywnego), konieczne jest wyjaśnienie, czy ta okoliczność stanowi procesową przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu sprawy i jak ewentualnie zakwalifikować tego rodzaju przeszkodę.

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym w art. 22 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 cyt. przepisu, nadała orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego atrybut “ostateczności”. Pojęcie “ostateczności” orzeczeń nie zostało zdefiniowane w nauce prawa konstytucyjnego, natomiast w postanowieniu z dnia 26 X 1988 r. U 7/88 Trybunał Konstytucyjny zinterpretował tę ostateczność jako niezaskarżalność w toku postępowania, uznając, że konsekwencją prawną zasady ostateczności jest to, że orzeczenia “z chwilą ogłoszenia stają się prawomocne”. Pojęcie “ostateczności” decyzji, statuujące zasadę trwałości decyzji administracyjnej, właściwe jest postępowaniu administracyjnemu (art. 16 1 k.p.a.) a odnosi się do tych decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania. Niezaskarżalność orzeczeń (a więc prawomocność formalna) jako zasada w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest równoznaczna z prawomocnością materialną, rozumianą jako moc wiążąca tych orzeczeń. Ta moc nie została bowiem w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym jednolicie określona. Bezwzględna moc wiążąca została przyznana orzeczeniom dotyczącym aktów normatywnych poniżej ustawowych (art. 10), zaś ograniczona w stosunku do aktów ustawodawczych (art. 7). Szczególne znaczenie dla określenia mocy wiążącej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przypisać należy art. 31 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Dopuszcza on “uzdrowienie” innego postępowania (sądowego, administracyjnego itp.), zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym z zastosowaniem wadliwego przepisu, jedynie wtedy, gdy wadliwy przepis “w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, został zmieniony bądź uchylony w części lub w całości”. Nie wszystkie więc orzeczenia ostateczne, lecz tylko te, które zdolne są wywołać skutek prawny w postaci uchylenia lub zmiany zakwestionowanego przepisu, mają walor prawomocności materialnej.

W tym kontekście powstaje pytanie, jakie skutki prawne można przypisać orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. K. 15/92 w sprawie konstytucyjności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. Przypomnieć należy, że w dniu 9 maja 1992 r. Sejm uznał powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego za zasadne, natomiast wbrew art. 7 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zaniechał wprowadzenia odpowiednich zmian w zakwestionowanym akcie normatywnym. Sprawa konsekwencji prawnych nierozpatrzenia przez Sejm orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w ciągu sześciu miesięcy od dnia przedstawienia w sposób określony w ust. 3 art. 7 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie była jeszcze w dacie zajęcia przez Sejm stanowiska wiążąco zintepretowana. Uczynił to dopiero Trybunał Konstytucyjny w trybie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw w swej uchwale z dnia 20 października 1993 r. sygn. akt W. 6/93 wyjaśniając, że pojęcie “rozpatrzenia” w rozumieniu art. 7 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oznacza, że Sejm nie tylko bada prawno-konstytucyjne racje orzeczenia, którym kierował się Trybunał Konstytucyjny, ale także w przypadku uznania go za zasadne ma obowiązek podjąć kroki ustawodawcze niezbędne dla usunięcia niezgodności ustawy z Konstytucją. Zaniechanie Sejmu w tym zakresie może powodować uchylenie mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu (aktu) na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ogłoszonego przez Prezesa tego organu.

Gdyby owo zaniechanie miało miejsce po dacie powołanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego, nastąpiłyby konsekwencje w tej uchwale wskazane, tj. obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy obowiązującej w zakresie objętym omawianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 15/91. Takich jednak wniosków nie można byłoby wyciągnąć na gruncie stanu prawnego obowiązującego w 1992 r. W procesie usuwania niekonstytucyjności przepisu ze względu na brak bezpośrednio wiążącej mocy prawnej wspomnianego orzeczenia, nie nastąpiła nakazana art. 7 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym “odpowiednia zmiana w akcie objętym tym orzeczeniem”. Skoro orzeczenie nie mogło wywołać określonych w nim skutków prawnych, nie można mu przypisać waloru materialnej prawomocności. Z tego względu nie można byłoby przyjąć powagi rzeczy osądzonej, stanowiącej przeszkodę w badaniu konstytucyjności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r.

Powyższe ustalenie nie oznacza jednak, że uprzednie rozpoznanie sprawy konstytucyjności art. 4 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1992 z punktu widzenia tych samych zarzutów może być uznane za prawnie obojętne.

Rozważając tę kwestię zwrócić należy uwagę na art. 7 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zawierającym zakaz ponownego “postępowania” przed Trybunałem w sprawie, w której Sejm, uznając akt objęty orzeczeniem za zgodny z Konstytucją, oddalił orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. O ile w innych procedurach sądowych zakaz ne bis in idem jest instytucją zapewniającą stabilność sytuacji prawnej powstałej w wyniku rozstrzygnięcia sądowego, i w tym sensie wyrażającą istotę powagi rzeczy osądzonej, o tyle cyt. art. 7 ust. 3 chroni i stabilizuje sytuację powstałą w wyniku określonego rozstrzygnięcia sejmowego. Ta sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie, gdyż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie zostało przez Sejm oddalone.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasadę ne bis in idem w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym należy rozumieć z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania jako zasadę stabilizującą sytuację powstałą w wyniku orzeczenia ostatecznego jako formalnie prawomocnego. Jak to już wyżej zaznaczono, Sejm mimo uznania orzeczenia za zasadne, nie dokonał “odpowiednich zmian w akcie objętym tym orzeczeniem” i tym samym udaremnił “uzdrowienie” decyzji (orzeczeń) opartych na niekonstytucyjnym przepisie. Niedokonanie zmian przez Sejm nie pozbawiło jednak cechy ostateczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. K 15/91 co do niekonstytucyjności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. w zakresie w tym orzeczeniu określonym. Dopuszczenie możliwości powtórnego rozpoznania tworzyłoby stan niepewności prawnej i tym samym miałoby charakter destabilizujący. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że pytanie prawne co do zgodności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. z przepisami konstytucyjnymi art. 1, 3 i 67 ust. 2, a zatem w zakresie rozpoznanym w sprawie K 15/91, nie może być przedmiotem ponownego rozpatrzenia ze względu na istnienie ujemnej przesłanki procesowej tj. zakaz ne bis in idem.

Procesowa niedopuszczalność rozpoznania pytania prawnego we wskazanym zakresie narzuca potrzebę rozważenia formy w jakiej Trybunał Konstytucyjny władny jest podjąć tego rodzaju decyzję nie-merytoryczną (nie co do istoty sprawy).

Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym określają przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i Uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepisy postępowania przewidują następujące rozstrzygnięcia nie-merytoryczne (proceduralne):

1) pozostawienie wniosku bez biegu na podstawie:

- art. 28 Uchwały – w wypadku wniesienia wniosku po upływie terminów przewidzianych w art. 24 i 37 ustawy; od tego postanowienia nie przysługuje żaden środek odwoławczy;

- 45 ust. 2 Uchwały – w razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Trybunał w pełnym składzie po upływie miesiąca od dnia doręczenia orzeczenia; w tym wypadku również bez prawa do wniesienia środka odwoławczego;

2) nienadanie wnioskowi dalszego biegu, jeżeli wniosek nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów ustawy bądź też gdy jest oczywiście bezzasadny lub mylnie skierowany (art. 23 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym); od postanowienia w tym względzie przysługuje zażalenie; Trybunał Konstytucyjny może zażalenie w sprawie nienadania wnioskowi dalszego biegu pozostawić bez rozpoznania (art. 26 ust. 4 Uchwały);

3) umorzenie postępowania w wypadku utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny (art. 4 ust. 2 ustawy).

Dwa pierwsze rodzaje rozstrzygnięć dotyczą kontroli wstępnej. Negatywne rozstrzygnięcie udaremnia wszczęcie postępowania przed Trybunałem. Trzecia sytuacja natomiast wiąże się ze zdarzeniem, które powstało już po wszczęciu postępowania i które to zdarzenie (uchylenie akty normatywnego) czyni zbędnym merytoryczne rozstrzyganie sprawy (orzeczenie co do istoty).

W rozpatrywanej sprawie toczy się już postępowanie o zbadanie konstytucyjności wskazanych w pytaniu prawnym norm, wobec czego nie wydaje się możliwe podjęcie decyzji co do dalszego postępowania w formie przewidzianej w toku kontroli wstępnej. Przyjęcie zaś tego stanowiska każe zastanowić się nad celowością podejmowania decyzji nie-merytoryczncyh w innej formie. Podkreślić przy tym trzeba, że ze względu na pojawiające się w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości i rozbieżności (jak np. w sprawach: K 3/91, K 10/91 i U 12/92) konieczne jest zajęcie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii.

W świetle przedstawionych wątpliwości zachodzi potrzeba określenia formy, w jakiej Trybunał Konstytucyjny może podjąć decyzję w kwestiach nie-merytorycznych, po wszczęciu postępowania. W tym zaś względzie celowe jest zwrócenie uwagi na, podkreślone już w doktrynie, wzorowanie modelu tej procedury na przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Podobieństwo modelowe pozwala na posiłkowe korzystanie zarówno z pewnych reguł interpretacyjnych ustalonych w judykaturze postępowań cywilnych, jak również rozwiązań przyjętych w teorii prawa cywilnego. Pozwala także na przyjęcie poglądu, że przy usuwaniu luk nie powinno się wykluczyć korzystania z analogii, i to zarówno z ustawy, jak i z prawa. Dopuszczalność stosowania analogii jest zresztą w doktrynie zasadniczo niewątpliwa, nie licząc tych szczególnych sytuacji, w których rygoryzm uważa się za niezbędny, jak np. przy interpretowaniu przepisów części szczególnej kodeksu karnego czy przepisów proceduralnych stwarzających określone kompetencje organów państwa co do decydowania w sprawach dotyczących pozycji prawnej obywateli.

Wychodząc z założenia dopuszczalności usuwania luk w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w drodze analogii legis, odwołać się należy do art. 355 1 k.p.c. i na jego gruncie powstałej wykładni. Przepis ten stanowi podstawę umorzenia postępowania, jeżeli powód cofnął ze skutkiem prawnym pozew lub jeżeli wydanie wyroku stało się z innych przyczyn zbędne lub niedopuszczalne. Jak to z powołaniem się na orzecznictwo Sądu Najwyższego podkreślają komentatorzy, umorzenie postępowania w myśl art. 355 k.p.c. może mieć za przyczynę jedynie zdarzenia zaszłe następczo, tj. w toku postępowania. Gdy natomiast do wydania wyroku od samego początku nie było bezwzględnych przesłanek procesowych, pozew ulega odrzuceniu (art. 199, 1099), a w razie nieusunięcia jego braków formalnych – zwrotowi (art. 130). Postanowienie o umorzeniu postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (K. Piasecki w.: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J. Jodłowskiego i K. Piaseckiego, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1989, s. 578-581).

Na celowość posłużenia się instytucją umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej pytania prawnego wskazuje A. Kabat dowodząc, że gdyby merytoryczna kontrola wykazała brak przesłanek prawnych dla takiego pytania, dopuszczalne byłoby umorzenie postępowania (Instytucja pytań prawnych w Trybunale Konstytucyjnym, wyd. “Epoka”, Warszawa 1989, s. 240-241).

W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nakazujący umorzenie postępowania w wypadku utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia, uzasadnia równocześnie w drodze analogii legis dopuszczalność umorzenia postępowania także w innych wypadkach, w których zdarzenie następcze powoduje zbędność wydania orzeczenia lub niedopuszczalność dalszego postępowania.

Kierując się tymi przesłankami Trybunał Konstytucyjny, w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zbadania zgodności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej z przepisami art. 1, 3 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych ze względu na zaistnienie ujemnej przesłanki procesowej w postaci rozpoznania już raz przez Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K 15/91) sprawy konstytucyjności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r.

ad b) Również cyt. wyż. art. 16 o zasadach gospodarki finansowej w 1992 r. był przedmiotem kontroli konstytucyjności Trybunału Konstytucyjnego. W sprawie sygn. akt K 18/92. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16 (m. in.) ustawy o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r., w zakresie odnoszącym się do czasu przed dniem wejścia w życie, tj. przed dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, jest niezgodny z art. 1 i art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Natomiast w zakresie odnoszącym się do czasu po wejściu w życie ustawy nie dopatrzył się takiej niezgodności. Działając na podstawie tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Prezes Trybunału ogłosił w dniu 15 czerwca 1994 r. utratę mocy obowiązującej m. in. cyt. wyż. art. 16 w zakresie odnoszącym się do czasu przed ogłoszeniem tego przepisu w Dzienniku Ustaw (Dz. U. Nr 74, poz. 338).

W tych warunkach, skoro przepis ten utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, należało postępowanie w tej części umorzyć na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

ad c) Analiza konstytucyjności art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992 zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia, dlatego w tym miejscu jedynie zauważyć należy, że wprawdzie art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992 wszedł w życie z mocą wsteczną od dnia 1 kwietnia 1992 r. (art. 37 pkt. 1 cyt. ustawy), tym niemniej jednak zastąpił on – obowiązujący do tego czasu – art. 16 pkt. 2 ustawy o zasadach gospodarki finansowej w 1992 r. Ta retroaktywna zmiana spowodowała, że od dnia 1 kwietnia 1992 r. podstawę waloryzacji stanowił – z korzyścią dla zainteresowanych – pierwszy kwartał roku 1992, a nie jak dotychczas pierwszy kwartał 1991 r. Zasada niedziałania prawa wstecz spełnia funkcje gwarancyjne, chroniąc m. in. prawa nabyte. Nie może dlatego być rozumiana jako zakaz każdej, a więc i korzystnej, modyfikacji danego prawa podmiotowego obywateli (OTK z 30. XI. 1988 r. sygn. akt K 1/88). Z tego względu Trybunał Konstytucyjny, mimo dostrzeżenia retroaktywności cyt. art. 28, nie zakwalifikował jej jako niekonstytucyjnej.

2. Zdaniem Sądu Apelacyjnego “szczególna pozycja ustawy budżetowej”, nie kwestionowana w literaturze prawniczej również pod rządem Konstytucji z 1952 r., ogranicza przedmiot tej ustawy jedynie do dochodów i wydatków państwa. Z tego względu wyraża pogląd, że praktyka ustaw okołobudżetowych narusza konstytucyjną zasadę jedności ustawy budżetowej i zmierza do obejścia szczególnych rygorów, jakim Konstytucja poddała jej przedkładanie, uchwalanie i kontrolę wykonania. W praktyce swobodnego “obładowywania” ustawy budżetowej materią nie-budżetową, jak i swobodnego “przenoszenie” materii budżetowej do tzw. ustaw okołobudżetowych, upatruje równocześnie pogwałcenie konstytucyjnej praworządności (art. 3).

Jak to już wyżej stwierdził Trybunał Konstytucyjny, wyjaśnienie wątpliwości co do rozumienia budżetu państwa i materii budżetowej musi być w tej sprawie dokonane na gruncie art. 24 i 27 Konstytucji RP. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że przepisy konstytucyjne przed wejściem w życie Małej Konstytucji nie determinowały formy budżetu. Art. 19 ust. 2 Konstytucji PRL stanowił jedynie, że “Sejm uchwala corocznie budżet państwa”. Samo pojęcie “ustawy budżetowej” pojawiło się dopiero w art. 27 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 Konstytucji, po jej nowelizacji z 7 kwietnia 1989 r., obok cyt. przepisu dawnego art. 19 ust. 2 (art. 24 ust. 2) zobowiązującego Sejm do corocznego uchwalania budżetu państwa.

Pod rządem Konstytucji RP “budżet państwa” nie był więc pojęciem konstytucyjnie zdefiniowanym a jedynie wspomnianym. Również wypowiedzi nauki prawa finansowego nie dają podstaw do przyjęcia, że pod rządami art. 24 i 27 Konstytucji RP, a zatem przed dniem 8 grudnia 1992 r., zasada jedności ustawy budżetowej miała rangę konstytucyjną.

W nauce prawa finansowego odróżnia się pojęcia: “budżetu państwa” i “ustawy budżetowej”. Pod pojęciem “budżetu państwa” rozumie się plan finansowy obejmujący dochody i wydatki państwa, uchwalony przez parlament na okres roku kalendarzowego w formie ustawy. Budżet państwa jest integralną częścią ustawy budżetowej, jednakże w doktrynalnej charakterystyce tych dwu pojęć nie utożsamia się. Oprócz przepisów ściśle związanych z samym budżetem, zawierających np. globalne wielkości dochodów i wydatków państwa, w ustawach budżetowych zamieszcza się również przepisy dotyczące niektórych kwestii związanych z wykonywaniem budżetu w okresie roku budżetowego. J. Harasimowicz ujął to następująco: “Ustawa budżetowa jest to akt prawny wprowadzający budżet na dany rok i regulujący niektóre kwestie gospodarki budżetowej w zakresie wykonywania budżetu na tenże rok budżetowy. Są to bądź przepisy bardziej szczegółowe niż w ogólnych przepisach budżetowych, bądź wprowadzające wyjątki i odstępstwa od zasad ogólnych. Ustawy budżetowe mogą też zawierać postanowienia z zakresu prawa materialnego np. w dziedzinie opodatkowania, jak to miało miejsce w ustawie budżetowej na 1975 r. wprowadzającej jednorazowy podatek majątkowy (Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1988, s. 89).

Należy zauważyć, że w cytowanej wypowiedzi brak jest jakichkolwiek elementów ocennych a praktyka zamieszczania w ustawie budżetowej przepisów zawierających wyjątki i odstępstwa od zasad ogólnych czy też postanowień z zakresu prawa materialnego traktowana jest wręcz jako jeden z elementów pojęcia ustawy budżetowej.

Zjawisko tzw. “obładowywania” ustawy budżetowej przepisami dotyczącymi czy to zawieszenia mocy obowiązującej przepisów prawa budżetowego, czy też modyfikującymi konstrukcję i strukturę systemu dochodów państwa (np. zmian w zakresie wiązania poszczególnych podatków z budżetem czy wręcz wprowadzania zupełnie nowych podatków nie przewidzianych w odrębnych ustawach) ma w polskiej praktyce legislacyjnej charakter względnie trwały; pojawiało się z różnym nasileniem, w różnych okresach powojennej historii Polski. Mimo krytycznej oceny tego zjawiska, ze względu na nieograniczony zakres przedmiotowy ustawy, nie dostrzegano podstaw do zakwalifikowania go jako prawnie niedopuszczalnego (J. Jaśkiewicz, Ustawy budżetowe w PRL w: System instytucji prawno-finansowych PRL, t. II, Ossolineum 1982, s. 137-163).

W nowszej literaturze przedmiotu, poglądy doktryny są bardziej jednoznaczne. C. Kosikowski np. uważa, że “obowiązujące prawo budżetowe określa w sposób nie budzący wątpliwości zakres i treść ustawy budżetowej (art. 34 ust. 1 i 2). Dotyczy to zarówno jej części normatywnej, jak i części rachunkowej (...) Parlament nie powinien uchwalać w ramach ustawy budżetowej przepisów prawnych, które wykraczają poza wymogi, jakim ma odpowiadać ustawa budżetowa. Zjawiska “obładowywania” ustawy budżetowej nie sposób wyeliminować inaczej, jak właśnie przez zaskarżenie niezgodności ustawy budżetowej z przepisami prawa budżetowego formułującymi wymogi, którym powinna odpowiadać treść i forma ustawy budżetowej” (Glosa do orzeczenia TK z 22. 06. 1993 r., K. 1/93, “Państwo i Prawo” 1003 z. 10, s. 111-112). T. Kasiński z kolei, na podstawie art. 34 dochodzi do wniosku, że “ustawa budżetowa dotyczy jednego przedmiotu: rocznego planu finansowego dochodów i wydatków państwa, nie daje natomiast możliwości regulowania w niej odrębnych materii” (Ustawy w budżecie, “Rzeczpospolita” z 10. 08. 1993). T. Dębowska-Romanowska dowodzi natomiast, że: “z art. 34 prawa budżetowego, stanowiącego co zawiera ustawa budżetowa, wynika, iż budżet państwa jest najważniejszą, lecz nie jedyną obligatoryjną częścią ustawy budżetowej (...) (Charakter ustawy budżetowej: ile prawa, ile polityki, “Rzeczpospolita” z 30. 08. 1993 r.)

Również biegły prof. R. Mastalski, wychodząc z zasady przedmiotowej nieograniczoności parlamentu, we wcześniej przytoczonej opinii, dochodzi do wniosku, że zarówno z przepisów art. 20 Małej Konstytucji, jak i art. 34 Prawa budżetowego nie wynika jednoznacznie, iż w ustawie budżetowej nie można regulować innej materii poza dochodami i wydatkami państwa.

Problematyka budżetu państwa regulowana jest różnie w poszczególnych systemach prawnych. Z uwag prawnoporównaczych nie można byłoby zatem wyprowadzić wniosku o jakiejś typowości regulacji. Przykładowo jedynie wskazać można, że w Republice Federalnej Niemiec zakres ustawy budżetowej określony jest konstytucyjnie. Zgodnie z ust. 4 art. 110 Konstytucji (Ustawy Zasadniczej) ustawa budżetowa może zawierać tylko te przepisy, które odnoszą się do wpływów i wydatków Federacji oraz do okresu, na który została uchwalona. Do ustawy budżetowej nie mogą być wprowadzone przepisy nie dotyczące wpływów i wydatków Federacji lub jej administracji (art. 110 ust. 2). Zakaz “obładowywania” (Bepackungsverbot) odnosi się wprawdzie bezpośrednio do ustawy budżetowej, jednak w doktrynie przyjmuje się, że skoro ustawa budżetowa i budżet stanowią pewną całość, to zakaz ten rozciąga się także na budżet. Rozróżnia się przy tym zakaz rzeczowego i czasowego obładowywania. Zakaz rzeczowego obładowywania ma zapewnić, że ustawa budżetowa łącznie z budżetem obejmie tylko wpływy i wydatki Federacji a nie krajów związkowych lub gmin. Ograniczenie to nie jest jednak traktowane sztywno; poprzez ustawy budżetowe mogą być zmieniane np. ustawy podatkowe lub ustawy z innych dziedzin, jeżeli powodują wydatki Federacji (Maunz-Dürig, Grundgesetz-Kommentar, t. IV, Wyd. C. H. Beck, München 1993, t. 44 do art. 110).

W konkluzji przytoczonych uwag stwierdzić trzeba, że w polskim systemie źródeł prawa wszystkie ustawy mają tę samą rangę prawną i dlatego nie ma żadnych podstaw, aby ustawie budżetowej przypisywać szczególną pozycję. Wyższości jednych ustaw w stosunku do drugich nie można domniemywać, taka hierarchia musiałaby być wyraźnie konstytucyjnie określona.

Na gruncie art. 24 i 27 Konstytucji RP nie było także żadnych podstaw do wyróżnienia materii ustaw budżetowych, z czego z kolei wynika brak możliwości oceny konstytucyjności stosowanych w tym czasie praktyk zamieszczania w ustawie budżetowej przepisów nie-budżetowych i vice versa przepisów budżetowych w tzw. ustawach okołobudżetowych, a rozważania na temat procedury uchwalania ustaw budżetowych czyni bezprzedmiotowymi.

Podkreślić jednak należy z całym naciskiem, że to stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do okresu sprzed wejścia w życie Małej Konstytucji, gdy kontrola konstytucyjności dokonywana była z punktu widzenia cyt. art. 24 i 27 Konstytucji RP. Obecnie natomiast analiza treści art. 20-22 Małej Konstytucji daje podstawę do odmiennych wniosków. Dlatego Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że ustawodawca w swej dalszej działalności ustawodawczej uwzględni zmiany prawa konstytucyjnego w omawianym zakresie i uszanuje zakres ustawy budżetowej, wynikający z art. 20-22 MK.

3. Ustosunkowując się do pytania prawnego co do konstytucyjności zawieszenia waloryzacji wynagrodzeń powołanymi w pytaniu prawnym przepisami ustawowymi, bez wyraźnej derogacji (jak należy rozumieć w postaci klauzuli derogacyjnej) mocy obowiązującej art. 71 1 i 2 p.o.u.s.p., trzeba zwrócić uwagę na dwie kwestie: rozumienie derogacji i treść przepisów zawieszających.

Pojęcie “derogacji” rozumiane jest w doktrynie jako pozbawienie normy prawnej jej mocy obowiązującej przez inną normę bądź w sposób wyraźny za pomocą tzw. klauzuli derogacyjnej stwierdzającej uchylenie określonych przepisów, bądź w sposób dorozumiany przez wejście w życie nowych przepisów, odmienne regulujących dane stosunki społeczne (I. Bogucka, S. Bogucki, O derogacji i pojęciach pokrewnych, PiP 1992, z. 6, s. 80). Warunkiem jest jedynie, by normy nie były stanowione jednocześnie i norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej (K. Działocha, Wewnętrzna hierarchia norm konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w: Państwo, ustrój, konstytucja, Studia, Wyd. UMCS, Lublin 1991, s. 46; nadto: J. Nowak, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, PWN, Warszawa 1993, s. 154). Z. Ziembiński nawet odnosi tę regułę do założeń o racjonalności prakseologicznej “prawodawcy”, a mianowicie np. jeśli później ustanowił on normę (przepis) niezgodną z normą ustanowioną poprzednio, to widocznie “chciał” zmienić poprzedni akt stanowienia (w pracy: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, PWN, Warszawa 1994, s. 216). Autor ten dowodzi w innym miejscu: “ogólnikowe zastrzeżenie, że uchyla się wszelkie normy (przepisy) niezgodne z zawartymi w danej ustawie, jest w istocie zbędne, bo każdy prawnik taką regułę kolizyjną przyjmuje jako oczywistą, jeżeli nie powstają kwestie związane z hierarchiczną pozycją rozważanych norm” (j. w., s. 215).

Tak więc nie można byłoby braku wyraźnego uchylenia przez ustawodawcę norm wcześniejszych (klauzuli derogacyjnej), mimo zastrzeżeń z punktu widzenia poprawności techniki legislacyjnej kwalifikować jako braku niekonstytucyjnego, niezgodnego w szczególności z zasadą państwa prawnego (art. 1) i zasadą praworządności (art. 3), pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Małej Konstytucji przepisów konstytucyjnych).

W tej sprawie powstaje jednak inne pytanie: czy zakres wprowadzonych okresowo zmian nasuwał potrzebę derogacji. Jak to już wcześniej była mowa, dodany cyt. wyż. ustawą z dnia 16 X 1991 r. 2 art. 71 p.o.u.s.p. przyjął jako mechanizm waloryzacji przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej w gospodarce narodowej bez wypłat z zysku, ogłaszane co kwartał przez Prezesa GUS w “Monitorze Polskim” w terminie do 7 dnia roboczego każdego kwartału za kwartał poprzedni.

Przepisy późniejsze, odstępujące okresowo od tego mechanizmu, miały następujące brzmienie:

- “do ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i prokuratorów stosuje się przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej w pierwszym kwartale 1991 r. “ – art. 16 pkt. 2 cyt. wyż. ustawy z dnia 25 I 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r.

- W okresie od dnia 1 czerwca do dnia 31 grudnia 1992 r. do ustalania wyngarodzeń sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i prokuratorów oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe stosuje się przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej w gospodarce narodowej bez wypłat z zysku w pierwszym kwartale 1992 r. “ art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992.

Analiza wymienionych wyżej przepisów wskazuje na to, że ustawodawca dokonał w tym wypadku zmiany tylko jednego z (istotnych) elementów normy a mianowicie waloryzacji w skali roku przy przyjęciu za podstawę waloryzacji pierwszego kwartału danego roku kalendarzowego. W odróżnieniu od innych grup zawodowych, co do których ustawa o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. całkowicie zawiesiła waloryzację (art. 16 pkt. 1), w stosunku do sędziów zawieszenie miało ograniczony (nie pomniejszając rzeczywistych skutków) charakter. Niezależnie więc od teoretycznych rozważań na temat istoty i znaczenia derogacji oraz skutków prawnych w razie nieprawidłowego jej stosowania należy postawić w tej sprawie pytanie, czy w sytuacji ograniczenia zakresu stosowania przepisu (zmiany jednego z elementów normy) klauzula derogacyjna byłaby celowa. Nie wydaje się, aby można było uznać za właściwy zabieg legislacyjny uchylenie art. 71 2 p.o.u.s.p. po to, aby na czas ograniczony zmienić podstawę waloryzacji, zwłaszcza wtedy gdy – jak należy domniemywać z dalszego zachowania ustawodawcy – zmiana taka miała mieć charakter przejściowy. Kwestia poprawności techniki legislacyjnej nie może być utożsamiana z niekonstytucyjnością wyboru techniki niepoprawnej.

W konsekwencji powyższych rozważań Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Wnioskodawcy co do konieczności “wyraźnej” derogacji mocy obowiązującej art. 71 2 p.o.u.s.p. i oceny braku takiej derogacji jako niekonstytucyjnej.

4. Sąd Apelacyjny, zastanawiając się nad alternatywą niezakwestionowania konstytucyjności zarówno praktyki “obładowywania” ustaw budżetowych, jak i “przenoszenia” materii budżetowej do ustaw okołobudżetowych oraz braku wyraźnej derogacji, przedstawia swoje stanowisko co do usuwania sprzeczności w oparciu o “zwykłe” reguły kolizyjne. Z uzasadnienia obu postanowień Sądu Apelacyjnego wynika, że ma na uwadze reguły: lex primariae derogat legi subsidiariae oraz lex posterior generali non derogat legi anteriori speciali.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla przede wszystkim, że do jego kompetencji należy jedynie kontrola hierarchicznej zgodności norm (tzw. pionowa kontrola). W procesie badania konstytucyjności i legalności Trybunał posługuje się powszechnie stosowanymi regułami wykładni i usuwania sprzeczności norm, nie jest natomiast uprawniony do abstrakcyjnego wartościowania tych reguł. Rzeczą orzekającego sądu jest bowiem wybór takich metod i reguł wykładni, które uzna za właściwe dla należytego wyjaśnienia intencji i woli ustawodawcy. Dlatego należy wyraźnie zaznaczyć, że uwagi Trybunału Konstytucyjnego, nawiązujące do poruszonych w pytaniu prawnym reguł wykładni, mogą mieć jedynie znaczenie w takim zakresie, w jakim można by je w konkretnym wypadku łączyć z zarzucaną niekonstytucyjnością.

Z tym zastrzeżeniem należy stwierdzić: jeżeli przez moc prawną aktu normatywnego rozumieć siłę derogującą tego aktu tzn. możliwość zmiany przez niego innych aktów oraz odporność na zmianę przez inne akty, to moc prawna norm ustawowych oznacza, że mogą zmieniać, uchylać lub zawieszać każdą normę prawną, same natomiast mogą być zmieniane, uchylane lub zawieszane przez inną normę ustawową ( por. S. Rozmaryn, Ustawa w PRL, Warszawa 1964, s. 114). W polskim systemie prawnym nie występują ustawy organiczne, stąd też brak podstaw do różnicowania mocy prawnej nawet tak doniosłej ustawy, jaką jest Prawo o ustroju sądów powszechnych i twierdzenia, że jej moc jest wyższa niż moc ustaw okołobudżetowych. W efekcie moc prawna normy zawartej w art. 71 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych z 20. 06. 1985 r. oraz norm zawartych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. czy też art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25.01.1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. jest taka sama, co oznacza, iż później wydane normy rozpatrywanych ustaw okołobudżetowych mogły zmienić, uchylić bądź zawiesić normę zawartą w prawie o ustroju sądów powszechnych.

Sąd Apelacyjny wyraża nadto pogląd, iż norma gwarantująca waloryzację wynagrodzeń (art. 71 p.o.u.s.p.) jest normą o węższym zakresie zastosowania w stosunku do wysłowionych w przepisach objętych pytaniem prawnym i w konsekwencji należałoby w takim wypadku posłużyć się regułą lex posterior generalis non derogat legi anteriori.

W nauce i praktyce orzeczniczej przeciwstawianie lex generalis i lex specialis oparte jest wprawdzie istotnie na kryterium węższego (lex specialis) stosowania normy, jednakże w konkretnej sprawie można mieć wątpliwości, czy Wnioskodawcy chodziło o taką relację. Jak się wydaje, tezę o węższym zakresie zastosowania normy zawartej w art. 71 1 i 2 p.o.u.s.p. Sąd Apelacyjny oparł na tym, że powołane w pytaniu prawnym przepisy (art. 16 pkt. 2 ustawy o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. oraz art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992) odnoszą się do szerszego kręgu adresatów, nie tylko sędziów sądów powszechnych, ale także sędziów Sądu Najwyższego, prokuratorów oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Zakres adresatów normy nie jest jednak jedynym kryterium przeciwstawiania lex generalis i lex specialis. W teorii prawa przyjmuje się, że dla takiego przeciwstawienia nie wystarczy, aby zakres adresatów normy specjalnej był podrzędny w stosunku do normy generalnej, ale również zakres warunków zastosowania tej normy był podrzędny lub przynajmniej równoważny warunkom zastosowania normy generalnej (por. J. Wróblewski, Lex generalis a lex specialis, Zeszyty Naukowe UŁ, Nauki humanistyczno-społeczne, ser. I, 28/1963, s. 5-7). W rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć wystapienia wspomnianych warunków. Warunki zastosowania norm wynikających z ustawy budżetowej, jak również ustaw okołobudżetowych, są wyraźnie podrzędne w stosunku do warunków reguły ustanowionej na czas nieoznaczony a określającej generalnie sposób waloryzacji wynagrodzeń sędziów. Normy te mają ograniczony czasowo zakres obowiązywania a ich treść sprowadza się zasadniczo do modyfikacji reguły zawartej w 2 art. 71 p.o.u.s.p. oraz identycznej treści reguł zawartych w ustawie o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, a także ustawie o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Dlatego też uzasadnioną jest teza przeciwna do prezentowanej przez Wnioskodawcę, a mianowicie, że to właśnie te reguły są lex generalis, zawierają bowiem zasadę, od której czasowo ustanowiono wyjątek w ustawie budżetowej i wymienionej ustawie okołobudżetowej. Szerszy zakres adresatów wynikał jedynie z rygorów techniki legislacyjnej. Brak jest również innych przesłanek (jak np. znamiennych dla omawianego przeciwstawienia norm różnic powinnego zachowania się), które by potwierdzały tezę Wnioskodawcy, że norma wyrażona w art. 71 p.o.u.s.p. jest lex specialis w stosunku do przepisów wspomnianych ustaw: budżetowej wzgl. okołobudżetowych.

5. Sąd Apelacyjny w zawieszeniu mechanizmu waloryzacji upatruje naruszenia konstytucyjnej zasady sędziowskiej niezawisłości (art. 62).

Trybunał Konstytucyjny podchodzi z cała powagą do tych wszystkich sytuacji, które mogą stanowić zagrożenie dla sędziowskiej niezawisłości. Niezawisłość sędziowska jest bowiem współcześnie uniwersalnym składnikiem i warunkiem państwa prawnego. U jej podstaw leży prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. W sensie bezpośrednim oznacza wyłączenie jakiejkolwiek zewnętrznej ingerencji w proces sędziowskiego orzekania a podjęte rozstrzygnięcia poddaje kontroli jedynie w formie i na zasadach wyraźnie określonych w ustawodawstwie. Na tę niezawisłość wywierają jednak wpływ także i inne czynniki. Niewątpliwe znaczenie w procesie stosowania prawa ma założenie, że prawo zostało ustanowione z uwzględnieniem zasad i procedur demokratycznego państwa prawnego. Jest szczególnie niekorzystnym zjawiskiem, gdy postanowienia ustawy dotyczące sędziów nie odpowiadają tym wymaganiom. Nie można także zignorować uwagi Wnioskodawcy, że praktyka czasowego zawieszania mechanizmu waloryzacji wynagrodzeń odbiega od gwarancyjnej funkcji tego mechanizmu. Materialna niezależność sędziego była zawsze w doktrynie traktowana jako istotny element wspomagający gwarancję niezawisłości. Doceniając znaczenie tych wszystkich czynników, nie można byłoby jednak wyprowadzić prostej zależności pomiędzy zasadą niezawisłości a statusem materialnym sędziów. Odnosząc się zatem z całym krytycyzmem do omawianej praktyki legislacyjnej niekorzystnego modyfikowania mechanizmu okresowej waloryzacji, nie można byłoby jednak – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – utożsamiać tego krytycyzmu z praktyką naruszającą zasadę sędziowskiej niezawisłości. Z tego właśnie względu Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niezgodności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. oraz art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992 z zasadą niezawisłości sędziowskiej, wyrażoną w art. 62 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, przyjmujący za podstawę waloryzacji wynagrodzenia z pierwszego kwartału 1991 r., wszedł w życie w dniu 4 października 1991 r. Nie mógł on więc godzić w zasadę niezawisłości sędziowskiej przez naruszenie – wprowadzonego w 2 art. 71 p.o.u.s.p., z mocą obowiązującą od dnia 6 listopada 1991 r. – mechanizmu co kwartalnej waloryzacji wynagrodzeń sędziowskich.

6. Nie można także podzielić poglądu Wnioskodawcy, że zawieszenie gwarancji płacowej bez równoczesnego uchylenia zakazu dodatkowego zarobkowania może być zakwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli (art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych). W świetle poglądu utrwalonego już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wobec prawa (równości w prawie) polega na tym, że wszystkie podmioty (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) mają być traktowane równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. (U 7/87; w tym samym duchu: K 3/89, K 6/89, K 5/91, K 15/91).

Wychodząc z tak zdefiniowanej zasady równości, nie można byłoby zawieszenia waloryzacji wynagrodzenia sędziów ocenić jako dyskryminującego tę grupę. Wystarczy wskazać, że ustawa o zasadach gospodarki finansowej w 1992 r. wprowadziła w art. 16 pkt. 2) zmieniony wskaźnik waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów, ale równocześnie w pkt. 1) tego przepisu, w stosunku do wielu innych grup pracowników sfery budżetowej w ogóle zawiesiła waloryzację. Sam mechanizm waloryzacji, jak i jego zawieszenie dotyczy podmiotów tej samej kategorii, nie zawiera takich treści, które można byłoby uznać za faworyzujące jednych lub dyskryminujące innych z tej grupy.

Tej nierówności nie można byłoby upatrywać w zakazie dodatkowego zarobkowania. Względna niepołączalność (incompatibilitas) stanowiska sędziego z innym zatrudnieniem podyktowana jest względem na zapewnienie niezależności sędziego, wyłączenie stosunku podległości lub takiej zależności, która mogłaby wywierać wpływ na niezawisłość orzekania.

Z tych też powodów Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że okresowe zawieszenie gwarancji płacowej, bez równoczesnego uchylenia zakazu dodatkowego zarobkowania, narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 67 ust. 2).

W konkluzji stwierdzić należy, że kontrola konstytucyjności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r., w zakresie w jakim przepis ten mógł być poddany merytorycznej ocenie oraz art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992, dokonana z punktu widzenia przepisów i zasad konstytucyjnych wskazanych w pytaniu prawnym, nie dała podstaw do uznania tych przepisów za niekonstytucyjne i dlatego Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w pkt. I sentencji.

1. Prezes Trybunału Konstytucyjnego, w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt K 18/92, w dniu 15 czerwca 1994 r., ogłosił utratę mocy obowiązującej art. 16 ustawy o zasadach gospodarki finansowej w 1992 r. w zakresie odnoszącym się do czasu przed dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (Dz. U. Nr 74, poz. 338)

W tych warunkach, skoro przepis ten utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, należało postępowanie w tej części umorzyć na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

2. Trybunał Konstytucyjny, opierając się na art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, i stosując omówioną wcześniej analogię legis, umorzył także postępowanie w zakresie dotyczącym zbadania zgodności z konstytucją art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r., w zakresie w jakim kontrola ta została dokonana w sprawie sygn. akt K 15/91, ze względu na ujemną przesłankę procesową.

Trybunał Konstytucyjny odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie II (alternatywne) sformułowane w postanowieniu Sądu Apelacyjnego z dnia 27 czerwca 1994 r. sygn. akt II APr 112/93 jako nie odpowiadające warunkom określonym w art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przedmiotem pytania prawnego kierowanego do Trybunału Konstytucyjnego może być jedynie zgodność aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym. Treść w. w. pytania dotyczy wyjaśnienia stanu prawnego, jaki powstałby po uznaniu zasadności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, bez dokonania określonych zmian w akcie objętym tym orzeczeniem bądź uchylenia go w części lub w całości. Zmierza więc do wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Skoro Wnioskodawca (abstrahując od faktu, że wykładni takiej dokonał Trybunał Konstytucyjny w swej uchwale z dnia 20 października 1993 r. W 6/93) nie jest legitymowany do stawiania wniosków w tym zakresie (art. 13 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), należało postanowić jak na wstępie.