W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 6 kwietnia 2009 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18b ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej u.t.d.) z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji. Ponadto skarżący zarzuca, że art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. (błędnie oznaczony przez skarżącego jako art. 92 ust. 1 pkt 1 i 4) w związku z lp. 2.2 załącznika do tej ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Niezgodność art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18b ust. 2 pkt 2 i 3 u.t.d., formułujących zakaz wysiadania pasażerów na przystankach niewskazanych w rozkładzie jazdy, ma polegać - zdaniem skarżącego - na zbyt daleko idącej reglamentacji administracyjnej, wymagającej posiadania zezwolenia na zatrzymywanie się na danych przystankach, co stanowi nieuzasadnione istnieniem ważnego interesu publicznego pogwałcenie zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej określonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji.

Niezgodność powyższych przepisów z art. 2 Konstytucji wyrażać się ma w naruszeniu zasad przyzwoitej legislacji poprzez nieunormowanie warunków wysadzania pasażerów na ich żądanie na innych niż wskazane w rozkładzie jazdy przystankach.

Skarżący zarzuca, że art. 92 ust. 1 i 4 w związku z lp. 2.2 załącznika do u.t.d. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji z uwagi na naruszenie „zasady proporcjonalności sankcji administracyjnej”.

Skarga konstytucyjna została sporządzona w oparciu o następujący stan faktyczny.

Skarżący prowadzi przewóz regularny osób na linii Lublin – Warszawa. Dnia 8 lutego 2007 r. w Warszawie skontrolowano należący do skarżącego autobus. Wykazano, że kierowca nie jest wyposażony w odpowiednie dokumenty oraz że zatrzymywał się na przystankach niewskazanych w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia.

Decyzją z 12 kwietnia 2007 r. (nr WITD.DI.0152.022/35/07), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł za pierwsze z powyższych wykroczeń oraz 3000 zł za drugie. Skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który decyzją z 19 czerwca 2007 r. (nr BPO-5-1105-WA7/2007/3491-11) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na skutek wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1533/07) uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł i oddalono skargę w zakresie, w jakim dotyczyła wysadzania pasażerów na innych niż wskazane w rozkładzie jazdy przystankach.

Od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione zostały dwie skargi kasacyjne: Stanisława O. i Głównego Inspektora Transportu Drogowego. NSA wyrokiem z 2 grudnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 496/08) oddalił obie skargi.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony konstytucyjnych praw lub wolności i musi w związku z tym odpowiadać wymogom określonym w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Skarga konstytucyjna przysługuje w sytuacji naruszenia zagwarantowanych w Konstytucji praw bądź wolności przez wydanie ostatecznego orzeczenia lub decyzji w sprawie skarżącego, przy czym źródłem naruszenia ma być przepis prawny stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarżący musi wykazać związek pomiędzy daną normą prawną, a doznanym uszczerbkiem. Na skarżącym ciąży również obowiązek precyzyjnego uzasadnienia wnoszonej skargi. Szczególnej doniosłości nabiera on w kontekście wyrażonej w art. 66 ustawy o TK zasady skargowości, wiążącej Trybunał Konstytucyjny zakresem skargi. Kolejnym wymogiem przewidzianym w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK jest konieczność wskazania naruszonych praw podmiotowych o randze konstytucyjnej oraz wskazanie sposobu tego naruszenia. Skarżący jest więc zobowiązany dokonać porównania dwóch norm – kwestionowanej (w tym przypadku ustawowej) oraz konstytucyjnej, wskazać istniejący między nimi adekwatny związek treściowy, a następnie uprawdopodobnić, że z uwagi na wadę tkwiąca w przepisie, doszło do niezgodnego z Konstytucją ukształtowania sfery jego praw i obowiązków. Niespełnienie jednego z powyższych warunków skutkuje odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Niezgodność z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym ma, w ocenie skarżącego, trojaki charakter.

Po pierwsze, art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18b ust. 2 pkt 2 i 3 u.t.d. naruszają z art. 2 Konstytucji, a ściślej zasadę przyzwoitej legislacji, gdyż „ich treść pomija zasady wysadzania pasażerów na ich żądanie, na przystankach inne niż określone w rozkładzie jazdy”. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przypomnieć, że art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK wymaga wskazania w treści skargi konstytucyjnej „jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone”. Nie można uznać, że spełnienie tego wymogu następuje w sytuacji uczynienia podstawą skargi art. 2 Konstytucji. Zasady przyzwoitej legislacji bowiem nie są źródłem praw podmiotowych; stanowią jedynie dyrektywy adresowane do ustawodawcy, dotyczące standardów tworzenia regulacji prawnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że art. 2 Konstytucji może stanowić samoistną podstawę skargi konstytucyjnej pod warunkiem odniesienia reguł z niego płynących do innej regulacji konstytucyjnej będącej źródłem praw podmiotowych (zob. wyrok TK z 12 grudnia 2001 r., SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258; postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; postanowienie TK z 14 grudnia 2001 r., SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124). Skarga powyższych wymogów nie spełnia. Trybunał Konstytucyjny podkreśla także, że przedmiotem powyższego zarzutu jest brak regulacji. Skarżący niekonstytucyjność przepisu uzasadnia nieistnieniem w treści szeregu – niezbędnych z jego punktu widzenia – elementów. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji tak skonstruowana skarga jest niedopuszczalna, ponieważ może być ona skierowana jedynie przeciwko istniejącemu fragmentowi aktu normatywnego.

Z podobnych względów również drugi zarzut skargi nie może zostać merytorycznie rozpoznany. Skarżący uznał, że art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z lp. 2.2 załącznika do u.t.d. narusza „zasadę proporcjonalności sankcji administracyjnej”. Skarga nie zawiera jednak – pomimo nakazu płynącego z art. 47 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o TK – uzasadnienia tej tezy.

Skarga – jako oczywiście bezzasadna – jest niedopuszczalna również w zakresie, w jakim zarzucono niezgodność art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18b ust. 2 pkt 2 i 3 u.t.d. z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej uwarunkowane zostało dwoma przesłankami: formalną – norma reglamentacyjna musi wynikać z aktu prawnego rangi ustawowej oraz materialną – konieczne jest istnienie interesu publicznego uzasadniającego ograniczenie swobody wykonywania działalności gospodarczej (C. Kosikowski, Wolność działalności gospodarczej i jej ograniczenia w praktyce stosowania Konstytucji RP, [w:] Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania Konstytucji, C. Kosikowski red., Warszawa 2005, s. 37 i nast.). Także Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę, że „pełna swoboda działalności gospodarczej we wszelkich dziedzinach zagrażać by mogła nie tylko bezpieczeństwu państwa i obywateli, ale także porządkowi publicznemu” i dlatego „samo ograniczenie zasady wolności gospodarczej w postaci wymagania uzyskania koncesji czy zezwolenia na jej prowadzenie może być zatem uznane za konstytucyjnie dopuszczalne, o ile wprowadzone zostało z uwagi na ważny interes publiczny” (zob. wyrok z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02, OTK ZU nr 9/A2003, poz. 103). W tym samym wyroku wskazano, że „dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej rozpatrywać też należy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych, a w szczególności bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób”. Należy przy tym podkreślić, że katalog dopuszczalnych ograniczeń wypływający z klauzuli ważnego interesu publicznego z art. 22 Konstytucji jest szerszy niż w przypadku zakresu możliwych restrykcji z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyroki TK z: 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29). Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę, że rynek usług transportowych jest szczególnie uregulowaną i rygorystycznie traktowaną dziedziną gospodarki (wyrok TK z 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30).

Zdaniem skarżącego, zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji wynika z braku „argumentów przemawiających za ograniczeniem swobody działalności, poprzez zakaz wysadzania pasażerów autobusów, na ich żądanie, na przystankach niewyznaczonych w rozkładzie jazdy”. W opinii Trybunału Konstytucyjnego jest to twierdzenie oczywiście bezzasadne, nie uwzględnia ono specyfiki rynku usług transportowych w zakresie przewozu osób, który musi opierać się, między innymi, na zasadach uczciwej konkurencji i nie może w żadnej mierze prowadzić do zakłóceń w funkcjonowaniu innych podmiotów świadczących tego rodzaju usługi, a tym bardziej nie może powodować utrudnień w ruchu drogowym. Dopuszczenie, jak oczekuje tego skarżący, względem podmiotów świadczących usługi przewozu osób możliwości wykorzystywania wszystkich znajdujących się na danej trasie przejazdu przystanków, mogłoby spowodować znaczne zmniejszenie ich przepustowości, co skutkowałoby chaosem komunikacyjnym, a w konsekwencji opóźnieniami w ruchu komunikacji tak międzymiastowej, jak i miejskiej. Ograniczenia przewidziane w art. 18b ust. 1 i 2 u.t.d. służą także dwóm dalszym wartościom konstytucyjnym – zapobiegają nieuczciwej konkurencji między przewoźnikami polegającej na wzajemnym pozbawianiu się pasażeró LISTNUM w, a po wtóre umożliwiają podróżującym zaplanowanie przejazdu. Regulacja w zakresie korzystania z przystanków porządkuje rynek usług transportowych.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla również, że ustawodawca stwarza przewoźnikom szanse reagowania na potrzeby pasażerów. Jeśli bowiem przyznana danemu przewoźnikowi sieć przystanków nie odpowiada oczekiwaniom osób korzystających z jego usług, ustawa o transporcie drogowym przewiduje możliwość wystąpienia o zmianę zezwolenia i określenia dodatkowych przystanków w rozkładzie jazdy. Nie można natomiast zaaprobować sytuacji, w której przedsiębiorca występuje o zezwolenie na prowadzenie działalności, uczestniczy w ustaleniu warunków jej prowadzenia, by następnie kwestionować celowość tych warunków i samowolnie od nich odstępować.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla znaczenie rozróżnienia dwóch sytuacji związanych z wysadzaniem pasażerów na przystankach niewskazanych w rozkładzie jazdy – pierwszej, kiedy z przyczyn obiektywnych następuje wysadzenie pasażera oraz drugiej, w której dzieje się to na jego życzenie niepoparte szczególną koniecznością. Tylko w pierwszym przypadku, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie skarżącego, zgodnie zresztą z aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 688/07), nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, ponieważ wysadzenie pasażera z powodów obiektywnych nie wchodzi w zakres wykonywania przewozu regularnego osób i tym samym nie stanowi podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę,, że skarżący nie kwestionuje zasadności i celowości instytucji zezwolenia na prowadzenie usług transportowych, uznając de facto potrzebę szczególnego uregulowania i ograniczenia rynku tych usług.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze nie może zostać nadany dalszy bieg.