W skardze konstytucyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego – Piotra M., zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Zaskarżonemu przepisowi k.p.a. skarżący zarzucił, że w zakresie, w jakim „nie przewiduje obowiązku działania organów administracji publicznej w granicach prawa”, jest niezgodny z art. 7 Konstytucji.

Skargę konstytucyjną wniósł skarżący w związku z następującą sprawą. Decyzją z dnia 2 stycznia 2008 r. (nr GD.GP.7437-9/05) Starosta Kamieniogórski orzekł o dokonaniu zmian klasyfikacji gruntów położonych w gminie Kamienna Góra, a stanowiących własność skarżącego. W wyniku odwołania skarżącego decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 6 marca 2008 r. (nr GD.7714-1/08). Skargę skarżącego od decyzji organu II instancji oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 285/08). W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd administracyjny wskazał, że istotą sporu między skarżącym a organem administracji publicznej było stwierdzenie podstawy prawnej do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany kwalifikacji gruntów i wydania decyzji w tym zakresie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawą taką były przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.; dalej: p.g.k.). Skarga kasacyjna skarżącego od wskazanego wyżej orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 1486/08). W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał w całości stanowisko sądu I instancji co do dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przekwalifikowania gruntów rolnych na podstawie przepisów p.g.k.

Uzasadniając szczegółowo zarzut niezgodności z Konstytucją, skarżący podkreślił, że „konstrukcja art. 6 k.p.a. dopuszcza możliwość poszukiwania przez organy administracji publicznej jedynie podstawy prawnej swojego działania bez konieczności podjęcia kroków dla ustalenia jakiego środka i w jakiej formie należy użyć dla realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu”. W wyniku powyższego dochodzi do samodzielnego de facto określania przez organ administracji metod, środków i sposobów swoich działań, co w efekcie prowadzi do orzeczenia o obowiązkach i prawach jednostki poza granicami przewidzianymi przez ustawodawcę. W sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną, art. 6 k.p.a. pozwolił Staroście Kamiennogórskiemu na przypisanie sobie kompetencji do wydania indywidualnej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawie własności skarżącego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone ma prawo wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Jej przedmiotem uczynić może przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie w sprawie, w związku z którą kierowana jest skarga konstytucyjna. Precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony, ustawodawca nałożył na skarżącego obowiązek wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez przepis stanowiący przedmiot skargi konstytucyjnej (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polegać przy tym musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) przepisu Konstytucji, który ma stanowić wzorzec kontroli unormowań kwestionowanych w skardze, ale przede wszystkim na dokładnym określeniu, jakiej treści prawa podmiotowe przysługujące skarżącemu zostały przez te unormowania naruszone. Określeniu temu towarzyszyć winno przytoczenie argumentów potwierdzających stawiane przez skarżącego zarzuty. Warunkiem bowiem skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest orzeczenie przez organ administracji publicznej o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego, na podstawie zaskarżonego przepisu, w sprawie, w związku z którą skarga jest wnoszona (art. 79 ust. 1 Konstytucji). W tym kontekście należy jednak zauważyć, że to nie płaszczyzna stosowania prawa, ale jego stanowienia jest przedmiotem kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Innymi słowy, skarga konstytucyjna nie może być wykorzystywana jako środek prawny kierowany przeciwko aktom zastosowania kwestionowanych przepisów.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymogów. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżący nie wskazał, jakiej treści prawa podmiotowe, znajdujące podstawę w przepisach Konstytucji, zostały naruszone przez art. 6 k.p.a. Wymogu takiego wskazania w żadnym razie nie spełniło odwołanie się przez skarżącego do art. 7 Konstytucji i wyrażonej w tym przepisie zasady legalizmu (praworządności). Zasada ta ma charakter przedmiotowy (ustrojowy), jest adresowana do organów władzy publicznej i jako taka nie jest samodzielnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony dochodzić można za pomocą skargi konstytucyjnej. Tym samym ograniczenie się w skardze konstytucyjnej wyłącznie do zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu k.p.a. z art. 7 Konstytucji musi skutkować stwierdzeniem niedopełnienia obowiązku wskazania podstawy wniesionej skargi.

Konsekwencją powyższego musi być również stwierdzenie nieprawidłowego uzasadnienia wniesionej skargi konstytucyjnej. Nie dostarcza ono żadnych argumentów potwierdzających i wyjaśniających sposób naruszenia przez art. 6 k.p.a. konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Zauważyć przy tym należy, że skarga konstytucyjna zmierza w istocie do zanegowania sposobu, w jaki organy administracji publicznej zinterpretowały i zastosowały wobec skarżącego nie tyle art. 6 k.p.a., ile przede wszystkim przepisy u.g.k. Taki sposób uzasadnienia formułowanych przez skarżącego zarzutów w żadnym razie nie może być uznany za prawidłowe wykonanie opisanego wyżej obowiązku, wynikającego z ustawy o TK.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.