Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, wnioskodawca) w piśmie z 1 lutego 2010 r. wniósł o zbadanie zgodności art. 12 i art. 12a ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy) oraz art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, emerytura wojskowa przysługuje żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, który w dniu zwolnienia z tej służby ma 15 lat służby wojskowej w Wojsku Polskim, z wyjątkiem żołnierza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) obliczonej z uwzględnieniem okresów służby wojskowej w Wojsku Polskim i okresów równorzędnych z tą służbą. Zaś na podstawie art. 12a tej ustawy do okresów służby wojskowej, od których uzależnione jest nabycie prawa do emerytury, zalicza się okres urlopu wychowawczego w wymiarze łącznym nie większym niż 3 lata.

Na podstawie art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy emerytura „policyjna” przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia ma 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej lub Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych.

Uzasadniając zarzut niezgodności zakwestionowanych regulacji z zasadą równego i sprawiedliwego traktowania w prawie do zabezpieczenia społecznego, Rzecznik podniósł, że świadczenia emerytalne przyznawane w ramach systemów zaopatrzenia emerytalnego – pod względem społecznym i ekonomicznym – pełnią takie same funkcje jak świadczenia emerytalne przyznawane pracownikom lub innym ubezpieczonym w obrębie systemu powszechnego. Potraktowanie zatem prawa emerytalnego, obejmującego wszystkie grupy społeczno-zawodowe, jako pewnej całości pozwala na ujawnienie występujących w systemach emerytalnych różnic w zakresie prawa do świadczeń, warunków ich nabycia, zasad ustalania ich wymiaru i innych elementów, a następnie kontroli i oceny skali istniejących odrębności pod kątem ich racjonalnego uzasadnienia. Dotyczy to w szczególności przesłanki wieku emerytalnego uprawniającego do emerytury.

W systemie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy i funkcjonariuszy mamy do czynienia ze szczególną regulacją ustawową, której cechą charakterystyczną jest uzależnienie nabycia uprawnień do emerytury nie od osiągnięcia wieku emerytalnego, lecz wyłącznie od długości okresu służby („wysługi lat”). Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie tzw. emerytury cząstkowej przez żołnierza lub funkcjonariusza, który w dniu zwolnienia z tej służby ma 15 lat służby, powoduje, że podmioty te nabywają faktyczne prawo do emerytury w wieku niższym, a często nawet znacznie niższym w stosunku do innych grup pracowniczych i pozapracowniczych, objętych podstawowym modelem systemu emerytalnego (ubezpieczonym urodzonym po 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po osiągnięciu wieku emerytalnego, wynoszącego co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn).

Kwestionowane regulacje prowadzą, w ocenie Rzecznika, do niesprawiedliwego zróżnicowania sytuacji obywateli w zakresie wieku emerytalnego uprawniającego do emerytury, a mianowicie żołnierzy i funkcjonariuszy, którzy nabywają prawo do emerytury z tytułu 15 lat służby bez względu na wiek, w stosunku do znaczącej części obywateli, podlegających powszechnemu systemowi ubezpieczeń, których prawo do emerytury jest uzależnione od osiągnięcia wieku 60 lub 65 lat. Zastosowane w systemach zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych kryterium wysługi lat nadaje emeryturze wojskowej i policyjnej charakter prawny emerytury „wcześniejszej” (emerytury „bez względu na wiek”).

Zdaniem Rzecznika nie ma przeszkód, aby z punktu widzenia przesłanki wieku emerytalnego jako podstawowego warunku nabycia prawa do emerytury, wszystkie osoby nabywające prawo do emerytury traktować jako podmioty podobne, niezależnie od przyjętej formy zabezpieczenia emerytalnego i przynależności do poszczególnych grup społeczno-zawodowych. Odnosi się to także do osób objętych powszechnym systemem emerytalnym i systemem zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy i funkcjonariuszy.

W szczególności nie stoi temu na przeszkodzie to, że w przepisach powszechnego systemu emerytalnego warunek nabycia prawa do emerytury powiązany jest z osiągnięciem określonego wieku, a w systemach zaopatrzenia emerytalnego ustawodawca wprowadza odmienną od regulacji „wiekowych” przesłankę wysługi lat. Trzeba podkreślić, że kryterium wysługi lat nie odrywa się całkowicie od przesłanki osiągnięcia określonego wieku emerytalnego, ponieważ dłuższy okres służby (wysługi) oznacza przyznanie prawa do emerytury w bardziej zaawansowanym wieku.

Przyjęcie takiego stanowiska uzasadnia, zdaniem Rzecznika, przede wszystkim zbliżony charakter potrzeb zaspokajanych przez powszechny i zaopatrzeniowy system emerytalny. W obu przypadkach chodzi o osoby, których głównym źródłem utrzymania jest dochód z tytułu zawodowego wykonywania pracy lub pełnienia zawodowej (służby), chociaż świadczonej na innej podstawie prawnej i w odmiennych warunkach, zaś świadczenia emerytalne przysługują z tytułu utraty zdolności do wykonywania (pełnienia) tej pracy (służby), związanej z wiekiem bądź wysługą lat. Uprawnienia do świadczeń mają więc oparcie w działalności zawodowej i niemożności jej kontynuowania, a nie w jakiejś ogólnie określonej „potrzebie”.

W ocenie Rzecznika, metoda finansowania z budżetu państwa świadczeń zaopatrzeniowych nie może obecnie stanowić przeszkody do oceny rozwiązań w zakresie wieku emerytalnego uprawniającego do emerytury w poszczególnych systemach emerytalnych. Budżet państwa w różnym zakresie uczestniczy w finansowaniu kosztów świadczeń emerytalnych z powszechnego systemu ubezpieczeń, z ubezpieczenia emerytalno-rentowego rolników, a także uposażeń sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku. Kwestia metody finansowania świadczeń (wyłącznie z budżetu państwa lub ze składki z dofinansowaniem z budżetu państwa) uniemożliwia porównywanie powszechnego systemu emerytalnego i zaopatrzeniowego systemu emerytalnego.

Zasada sprawiedliwości społecznej wiąże się z równością wobec prawa, solidarnością społeczną, zapewnieniem minimum bezpieczeństwa socjalnego, oraz z obowiązkiem zabezpieczenia podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli. Stosowanie zasady sprawiedliwości wymaga uwzględnienia szerokiego zakresu swobody pozostawionego ustawodawcy przy urzeczywistnianiu praw socjalnych.

Zdaniem Rzecznika zakwestionowane regulacje prawne prowadzą do niesprawiedliwego rozłożenia ciężaru reform systemu emerytalnego między poszczególne grupy świadczeniobiorców, ponieważ utrzymanie przez żołnierzy i funkcjonariuszy prawa do emerytury z tytułu tylko 15 lat służby bez względna wiek i na warunki służby umożliwia skorzystanie z prawa do emerytury w wieku najwyższej aktywności zawodowej. Skutkuje to obciążeniem systemu zaopatrzenia emerytalnego zwiększonymi kosztami finansowania, które muszą znajdować pokrycie w odpowiednio podwyższonych podatkach.

W konkluzji Rzecznik uznał, że zakwestionowane przepisy prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego przez to, że w zakresie warunków nabywania prawa do emerytury różnicują sytuację prawną osób ubiegających się o to świadczenie, prowadząc do nieuzasadnionego oraz niesprawiedliwego uprzywilejowania żołnierzy i funkcjonariuszy poprzez zachowanie ich uprawnień do wcześniejszej emerytury w porównaniu z osobami objętymi powszechnym systemem emerytalnym, wobec których zastosowano zasadę stopniowego eliminowania takiego uprawnienia.

W piśmie procesowym z 17 września 2010 r. Rzecznik, na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), cofnął swój wniosek.

W uzasadnieniu swego pisma Rzecznik stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu zarzutów podniesionych we wniosku z 1 lutego 2010 r., uważa je za nietrafne. Uznanie, że zakwestionowane przepisy prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady równości w prawie do zabezpieczenia społecznego przez to, że w zakresie warunków nabywania prawa do emerytury różnicują sytuację prawną osób uprawnionych do tego świadczenia, prowadząc do nieuzasadnionego oraz niesprawiedliwego uprzywilejowania żołnierzy i funkcjonariuszy poprzez zachowanie ich uprawnień do wcześniejszej emerytury w porównaniu z osobami objętymi powszechnym systemem emerytalnym, wobec których zastosowano zasadę stopniowego eliminowania takiego uprawnienia, wymagałoby skutecznego zakwestionowania konstytucyjności regulacji przewidującej odrębne systemy zaopatrzenia emerytalnego dla służb mundurowych. Tymczasem w świetle dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, zaaprobowanej w szczególności ostatnio w wyroku z 24 stycznia 2010 r. w sprawie zasad obliczania wysokości świadczeń emerytalnych (sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15), obowiązywanie odrębnych systemów zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy formacji mundurowych, korzystniejszych od powszechnego systemu ubezpieczenia emerytalnego obejmującego pozostałych obywateli (z wyjątkiem sędziów i prokuratorów), nie jest traktowane jako uprzywilejowanie stanowiące naruszenie zasad równości (art. 32 Konstytucji) i sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny traktuje odrębne systemy zaopatrzenia żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy jako dozwolone zróżnicowanie uprawnień, obiektywnie i racjonalnie uzasadnione szczególnym charakterem pełnionej przez nich służby dla ochrony bezpieczeństwa, suwerenności i integralności terytorialnej państwa oraz praw i wolności obywateli, związanej z (uciążliwą) zwiększoną dyspozycyjnością i nierzadko z bezpośrednim narażeniem własnego życia i zdrowia (por. w szczególności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z: 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35, 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3 oraz 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31).

Skoro konstytucyjnie dopuszczalne jest zróżnicowanie form zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji również rodzajów świadczeń i warunków nabywania do nich prawa, w tym także wieku emerytalnego, to postulat korekty dotychczasowego systemu poprzez jego racjonalizację powinien być skierowany do organów władzy ustawodawczej, a nie do Trybunału Konstytucyjnego, który powołany jest do badania hierarchicznej zgodności norm prawnych.

Okoliczności te uzasadniają, w ocenie Rzecznika, cofnięcie wniosku, ponieważ problem przedstawiony we wniosku z 1 lutego 2010 r., jest w istocie zbieżny z materią, którą Trybunał Konstytucyjny zajmował się we wspomnianych orzeczeniach. Z tych względów Rzecznik wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm., dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do wycofania wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. np. postanowienia TK z: 9 czerwca 2008 r., sygn. K 8/04, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 89; 15 lipca 2010 r., sygn. K 21/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 64 i powołane tam orzecznictwo). Mając na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny nie działa z urzędu (por. art. 66 ustawy o TK), cofnięcie wniosku przed rozprawą powoduje konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 112 oraz powołane wyżej postanowienia).

Kierując się powyższymi ustaleniami, należy stwierdzić, że Rzecznik skutecznie cofnął wniosek, zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.