1. Grupa posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że przepisy
zawarte w art. 25 ust. 3 i 4, art. 30, art. 37 i art. 55 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora
(Dz.U. z 1996 r. Nr 73, poz. 350 i Nr 137, poz. 638) są niezgodne z konstytucją, gdyż sytuację prawną parlamentarzystów obciążonych
jednakowymi obowiązkami różnicują w sferze ich uprawnień do uposażenia (miesięcznego i dodatkowego) oraz odpraw: parlamentarnej
i pośmiertnej.
Odmienne traktowanie parlamentarzystów w sferze ich uprawnień przy jednakowym obciążeniu ustawowymi obowiązkami narusza zasadę
równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
Zróżnicowanie statusu prawnego posłów i senatorów pozostaje także w sprzeczności z regulacją zawartą w rozdziale 2 Ustawy
Konstytucyjnej “Sejm i Senat”, nie jest też znane ustawodawstwom innych państw demokratycznych.
Na potwierdzenie zasadności swoich racji wnioskodawca przytacza orzeczenie TK (P. 7/92, OTK 1993 r. cz. II, s. 270), zgodnie z którym “jeżeli mamy do czynienia z takim samym traktowaniem adresatów posiadających
taką samą istotną cechę wspólną, to nie ma wątpliwości w kwestii zgodności takich norm z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych,
powstają one dopiero wtedy, gdy ustawodawca różnicuje sytuację prawną adresatów”. Kwestionowaną regulacją zróżnicowano sytuację
prawną adresatów, których istotną cechą wspólną jest indeks jednakowych obowiązków prawnych.
Wnioskodawca zarzuca ponadto niekonstytucyjność ustanowionego w przepisie art. 55 ustawy vacatio legis, w odniesieniu do zakazu łączenia mandatu posła lub senatora z wykonywaniem pracy w ramach stosunku pracy, o którym mowa
w art. 30 ust. 1 ustawy. Wprowadzenie w życie przepisów dotyczących uposażenia poselskiego i senatorskiego w toku trwającej
kadencji, podczas gdy zakaz sformułowany w art. 30 ust. 1 ustawy ma obowiązywać dopiero w kolejnej kadencji, stanowi wyraz
niekonsekwencji ustawodawcy i z uwagi na skutki, jakie rodzi to w praktyce, narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego,
wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Zakwestionowana regulacja narusza zasadę państwa prawnego także dlatego, że “posłom i senatorom pozostającym dotychczas w
stosunku pracy z Kancelarią Sejmu, odbiera te wszystkie świadczenia w czasie trwania kadencji”.
2. Prokurator Generalny stwierdza, że przepisy art. 25 ust. 3 i 4, art. 37 i art. 39 oraz art. 30 i art. 55 ustawy z dnia
9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. Nr 73, poz. 350; zm.: Nr 137, poz. 638) nie są niezgodne z art.
67 ust. 2 i art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy i nie są również niezgodne z przepisami rozdziału 2 powołanej
Ustawy Konstytucyjnej.
Jakkolwiek wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność szeregu przepisów zaskarżonej ustawy to meritum sprawy tkwi w ocenie zgodności
art. 25 ust. 3 ustawy z normami konstytucyjnymi. Przepis ten nie narusza zasady równości polegającej na tym, że “wszystkie
podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według
jednakowej miary, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, co oznacza także sprawiedliwie” (orzeczenie TK, sygn. K. 7/92 z 1993 r. cz. I, s. 83). Nie oznacza to jednak obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdej z tych osób
i w każdej sytuacji. Fakt sprawowania mandatu posła lub senatora odróżnia w sposób istotny tę grupę obywateli od innych grup
społecznych, co uzasadnia nadanie tym osobom specjalnego statusu, nie wykluczając zróżnicowania w prawie wewnątrz tej grupy,
o ile przemawiają za tym obiektywnie uzasadnione podstawy. W granicach swoich dyskrecjonalnych uprawnień ustawodawca mógł
ustalić zasady wynagradzania parlamentarzystów w sposób, jaki uznał za najbardziej skuteczny dla osiągnięcia zamierzonego
celu; zapewnienia maksymalnej sprawności i profesjonalności parlamentu. Modyfikacja statusu posła i senatora zmierza do wykreowania
zawodowej grupy parlamentarzystów poprzez rezygnację z równoczesnego wykonywania innej pracy zawodowej w czasie kadencji.
Służą temu odpowiednie bodźce materialne, które mają korzystnie zrekompensować utracone zarobki uzyskiwane z dotychczasowej
pracy poza parlamentem.
Z punktu widzenia tego celu, cechą istotną jest więc nie sam fakt sprawowania mandatu, ale sprawowanie go przy zaniechaniu
wykonywania dotychczasowej pracy zawodowej, na czas kadencji. Utworzeniu zawodowej kadry parlamentarzystów przeszkadzałoby
więc przyznanie uposażenia także tym, którzy nie rezygnują z wykonywania pracy zawodowej w okresie sprawowania mandatu.
Parlamentarzyści w istocie sami przesądzają o zakresie swych uprawnień do uposażenia. Zróżnicowanie sytuacji posłów i senatorów
ze względu na kryterium zawodowego sprawowania mandatu lub łączenia tego faktu z dotychczasowym zatrudnieniem jest rezultatem
ich swobodnego wyboru. Wyrazem równego traktowania posłów i senatorów są diety parlamentarne, wypłacane wszystkim parlamentarzystom
w jednakowej wysokości.
Chybiony jest także zarzut naruszenia zaskarżoną regulacją ustawową przepisów rozdziału 2 Ustawy Konstytucyjnej, które nie
odnoszą się do kwestii wynagradzania parlamentarzystów w czasie sprawowania mandatu posła lub senatora, pozostawiając regulację
tej materii ustawodawstwu zwykłemu.
Vacatio legis ustanowione w art. 55 dla art. 30 ustawy odnosi się w jednakowej mierze do wszystkich parlamentarzystów, których łączy stosunek
pracy z instytucjami wymienionymi w art. 30 ust. 1 ustawy, bez względu na rodzaj objętych zakazem instytucji, w której wykonują
pracę. Rozwiązanie to jest optymalne, gdyż ustanowiony zakaz wpływając istotnie na życiową sytuację parlamentarzysty, nie
był mu znany w momencie kandydowania do Sejmu lub Senatu. Sytuacja prawna posłów i senatorów zatrudnionych w Kancelarii Sejmu,
nie ulega w trakcie aktualnej kadencji pejoratywnej zmianie, gdyż nie zostali oni objęci zakazem wprowadzonym przepisem art.
30 ust. 1. Zmiana statusu parlamentarzysty może być natomiast konsekwencją rezygnacji z dotychczasowej pracy na korzyść nabycia
prawa do uposażenia, jako wynagrodzenia z tytułu zawodowego sprawowania mandatu parlamentarzysty.
Sytuacja wynikająca z zastosowania art. 25 ust. 4 ustawy nie w każdym przypadku musi prowadzić do zmiany obecnej sytuacji
posła lub senatora zatrudnionego w Kancelarii Sejmu.
Nie można uznać zaskarżonych przepisów za niezgodne z art. 67 ust. 2 i art. 1 przepisów konstytucyjnych, bowiem nie różnicują
sytuacji posłów i senatorów w sposób wskazany przez wnioskodawcę.
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.
1. Problematyka kwestionowanej ustawy dotyczy m.in. istotnej materii konstytucyjnej – zasady incompatibilitatis, tzn. niepołączalności mandatu parlamentarnego z określonymi funkcjami i stanowiskami państwowymi oraz zakazu podejmowania
bądź wykonywania określonych rodzajów działalności. Obowiązujące unormowanie tej zasady zawarte jest w dwoch przepisach Ustawy
Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.: w art. 2 ust. 1, statuującym m.in. w stosunku do posłów i senatorów zakaz prowadzenia
działalności nie dającej się pogodzić ze sprawowaniem mandatu, w zakresie i pod rygorami określonymi w ustawie (niepołączalność
materialna), oraz w art. 8, wprowadzającym zakaz łączenia mandatu parlamentarnego z ośmioma enumeratywnie wymienionymi funkcjami
i stanowiskami (niepołączalność formalna).
Komentatorzy wskazanych przepisów słusznie dostrzegają, iż są one wyrazem ważnej dla państw demokratycznych idei sprawowania
funkcji państwowych jako spełniania swoistej służby społecznej, dającej przede wszystkim satysfakcję moralną i obywatelską,
a nie traktowanej jako źródło znaczących korzyści osobistych, w tym materialnych. Pełnienie nobilitującej służby rzutować
musi na wszystkie sfery życia danej osoby (poza sferą ściśle osobistą): jej zachowanie powinno licować ze sprawowaną funkcją
publiczną, co dotyczy przede wszystkim podejmowania zajęć zarobkowych, przynoszących dochód. Zakaz wynikający z art. 2 ust.
1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. stanowi gwarancję praworządności, zapobiegającą nadużywaniu stanowisk publicznych
do osiągania korzyści osobistych lub politycznych (por. komentarz P. Sarneckiego do art. 2 [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1995, s. 2 i 5).
Według podobnego poglądu, celem instytucji normujących zasady niepołączalności mandatu parlamentarnego z określonymi funkcjami
i rodzajami działalności jest stworzenie gwarancji niezależności parlamentarzystów w wykonywaniu mandatu, eliminowanie zjawisk
korupcyjnych i sytuacji konfliktu interesów, a więc także – ochrona zasady podziału władz. Szczegółowe uregulowania niepołączalności
(ustawowe) podlegają ocenie z punktu widzenia realizacji tych ogólnych zasad i wartości konstytucyjnych (komentarz do art.
8 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., op.cit., s. 1-2).
Określenie granic zakazu sformułowanego w art. 2 ust. 1 powołanej Ustawy Konstytucyjnej czyli konsekwencji ich przekroczenia,
zgodnie z zapowiedzią konstytucyjną tego przepisu odesłane zostało do unormowania ustawowego. Jedną z tych ustaw, normujących
przedmiotowe zagadnienie, jest ustawa z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez
osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 56, poz. 274). Trybunał Konstytucyjny ustalając powszechnie obowiązującą wykładnię
jej przepisów (uchwała z 13 kwietnia 1994 r., W. 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s.188-195), kierował się ogólną regułą interpretacyjną, zakazującą rozszerzającej interpretacji przepisów
ograniczających prawa i wolności obywatela, ale zezwalającą na takie ograniczenia na podstawie innych norm, zasad i wartości
konstytucyjnych.
Trybunał stwierdził zarazem, że zasadnicze znaczenie należy przypisać charakterowi mandatu przedstawicielskiego jako dobrowolnej
służbie publicznej, polegającej m.in. na przyjęciu przez mandatariusza dodatkowych obowiązków, od których wolni są pozostali
obywatele, czego normatywnym wyrazem jest także zasada sformułowana w art. 2 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października
1992 r. Celem tego przepisu jest zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać
w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać
zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 21, s. 190- 191).
Powyższa argumentacja Trybunału zachowuje w pełni aktualność i przydatność przy rozpoznawaniu konstytucyjności przepisów ustawy
o wykonywaniu mandatu posła i senatora, stanowiącej w swej części wykonanie zapowiedzi konstytucyjnej art. 2 ust. 1 powołanej
Ustawy Konstytucyjnej.
2. Przed przystąpieniem do analizy zarzutów rozpoznawanych w niniejszym postępowaniu Trybunał ustalił, iż kwestionowane przepisy
zawarte są w nowej ustawowej regulacji statusu prawnego oraz praw i obowiązków posła i senatora. Unormowanie zawarte w ustawie
z dnia 9 maja 1996 r. zastąpiło poprzednią regulację ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów
(tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 18, poz. 79), która nie była dostosowana do stanu prawnego przyjętego w Ustawie Konstytucyjnej
z 17 października 1992 r.
Podstawowe założenia i cele nowej regulacji można zrekonstruować już na podstawie analizy przebiegu procesu legislacyjnego,
poczynając od uzasadnienia inicjatywy ustawodawczej w tej mierze, poprzez debaty parlamentarne w ramach poszczególnych czytań
na forum Sejmu i w pracach właściwych komisji.
Projekt ustawy (Druk sejmowy nr 778) akcentował konieczność uwzględnienia zmian ustrojowych, jakie nastąpiły w wyniku uchwalenia Ustawy Konstytucyjnej z 17 października
1992 r., poprzez ustawowe określenie wszystkich praw i obowiązków parlamentarzystów oraz przyjmował najważniejsze w kontekście
niniejszej sprawy założenie, iż status posła i senatora, wzorem innych państw, powinien zbliżać się do modelu zawodowego parlamentarzysty,
którego źródłem utrzymania jest uposażenie wypłacane w parlamencie.
To ostatnie założenie opierało się na stosowaniu w stosunku do członków parlamentu przepisów powszechnie obowiązujących (np.
w zakresie trybu ustalania emerytur i rent), jednak z uwzględnieniem specyfiki obowiązków wynikających z charakteru mandatu.
Wnioskodawcy ustawy podkreślali, iż według nowej regulacji posłowie i senatorowie mający zamiar łączyć wykonywanie mandatu
parlamentarnego z aktywnością zawodową nie korzystaliby z wielu uprawnień przysługujących parlamentarzystom zawodowym, w tym
ze szczególnej ochrony stosunku pracy, wynagrodzenia w zakładzie pracy za okres zwolnień w związku z wykonywaniem mandatu,
oraz refundacji pracodawcy innych wypłat związanych z faktem zatrudnienia parlamentarzysty. Projektowano też: szczególną niepołączalność
mandatu z zatrudnieniem w ramach stosunku pracy w określonych instytucjach, wykraczającą poza zasadę incompatibilitatis przyjętą w art. 8 Ustawy Konstytucyjnej, skutkującą udzielaniem parlamentarzyście z urzędu urlopu bezpłatnego; kontrolę nad
dodatkowymi dochodami i racjonalizację określenia sfery aktywności gospodarczej członków parlamentu.
W toku pierwszego czytania projektu ustawy, przedstawiając w imieniu wnioskodawców jego uzasadnienie, podkreślono m.in., iż
zasadniczym celem nowej regulacji jest skłonienie posłów do przechodzenia na tzw. zawodowstwo parlamentarne (vide: Sprawozdanie stenograficzne z 50 posiedzenia Sejmu RP 25 maja 1995 r., s. 198).
W dyskusji poselskiej założenie to znalazło aprobatę, wyrażającą się w stwierdzeniach, że poseł i senator powinien koncentrować
się na działalności w parlamencie (op.cit., s. 201, i s. 203).
W toku prac komisji sejmowych nad projektem ustawy akcentowano, iż obowiązkiem posła jest praca w Sejmie, a nie w jakimkolwiek
innym zakładzie. Uzasadniano konieczność wprowadzenia nowych zasad uposażenia parlamentarnego dopiero od następnej kadencji
izb, oraz przyjmowano, że dieta parlamentarzysty przestanie być ekwiwalentem uposażenia, a stanie się rzeczywistym zwrotem
kosztów ponoszonych przez posłów i senatorów (Biuletyn Kancelarii Sejmu Nr 2121/II kadencji, z posiedzenia komisji 30 listopada 1995 r., s. 8, 10 i 20).
W trakcie drugiego czytania projektu ustawy, jako ideę przewodnią tej regulacji wskazano stworzenie warunków ustawowych dla
istnienia zawodowych parlamentarzystów. Wśród zgłoszonych propozycji poprawek podkreślenia wymaga zwłaszcza przyjęcie reguły,
według której posłowi lub senatorowi, który nie wystąpił z wnioskiem o urlop bezpłatny (w dotychczasowym miejscu pracy) albo
prowadzi działalność gospodarczą, lub nie zawiesił prawa do emerytury bądź renty – nie przysługuje uposażenie unormowane w
ustawie, chyba że w wyjątkowych przypadkach Prezydium odpowiedniej izby postanowi inaczej (vide: Sprawozdanie stenograficzne z 75 posiedzenia Sejmu RP 14 marca 1996 r., s. 154).
właśnie takie unormowanie przedstawiły Komisje: Regulaminowa i Spraw Poselskich oraz Ustawodawcza w swym dodatkowym sprawozdaniu
o projekcie ustawy (Druk sejmowy nr 1461 B) i takie rozwiązanie zostało przyjęte w art. 25 ust. 3 i 4 ustawy, po odrzuceniu
propozycji Senatu, dotyczącej pewnej jego modyfikacji (vide: Diariusz Sejmowy z 79 posiedzenia Sejmu RP 9 maja 1996 r., s. 7).
3. Przepisy kwestionowane przez wnioskodawcę, zawarte są głównie w rozdziale 5 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. “Warunki wykonywania
mandatu” i dotyczą prawie wyłącznie uprawnień socjalnych parlamentarzystów oraz jednego przepisu przejściowego ustawy.
Pierwszym i podstawowym uprawnieniem tego rodzaju jest uposażenie poselskie lub senatorskie, przysługujące w okresie sprawowania
mandatu poczynając od pierwszego posiedzenia izby, wypłacane w okresach miesięcznych (art. 25 ust. 1), odpowiadające wysokości
wynagrodzenia podsekretarza stanu, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów (ust. 2).
Wnioskodawca kwestionuje unormowanie art. 25 ust. 3, zgodnie z którym wskazane uposażenie nie przysługuje posłowi lub senatorowi,
który pozostając w stosunku pracy nie korzysta z przewidzianego w art. 29 ust. 1 bezpłatnego urlopu (udzielanego na jego wniosek
na okres sprawowania mandatu oraz 3 miesięcy po jego wygaśnięciu), albo prowadzi działalność gospodarczą samodzielnie lub
wspólnie z innymi osobami, albo nie zawiesił prawa do emerytury lub renty. Za niezgodny z konstytucją uważają również art.
25 ust. 4, który stanowi wyjątek od reguły określonej w ust. 3, a mianowicie, iż w uzasadnionych przypadkach Prezydium Sejmu
lub Prezydium Senatu może podjąć decyzję o przyznaniu, na wniosek posła lub senatora o którym mowa w ust. 3, uposażenia w
całości lub w części.
Kwestionowane są też unormowania art. 37 i 39 ustawy, regulujące inne materialne uprawnienia parlamentarzystów, wyraźnie związane
z omówionym uposażeniem. Art. 37 ust. 1 przyznaje im uposażenie dodatkowe, wypłacane na koniec roku w wysokości średniego
uposażenia otrzymanego w danym roku, które to uposażenie podlega składce na ubezpieczenie społeczne (ust. 2). Z kolei, zgodnie
z art. 39 ust. 1, posłowi i senatorowi w związku z zakończeniem kadencji przysługuje odprawa parlamentarna w wysokości trzech
uposażeń (wyłączona jednak w wypadku wyboru na następną kadencję), a według ust. 2 w razie śmierci posła lub senatora w czasie
wykonywania mandatu lub w ciągu 3 miesięcy po jego wygaśnięciu, przysługuje odprawa pośmiertna na zasadach i w wysokości określonych
dla pracowników w kodeksie pracy.
Kolejny przepis objęty wnioskiem to art. 30 ust. 1 stanowiący, iż w okresie wykonywania mandatu posłowie i senatorowie nie
mogą wykonywać pracy na podstawie stosunku pracy: w Kancelarii Sejmu, w Kancelarii Senatu, w Kancelarii Prezydenta RP, w Biurze
Trybunału Konstytucyjnego, w Najwyższej Izbie Kontroli, w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, w Biurze Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji, w Krajowym Biurze Wyborczym, w Państwowej Inspekcji Pracy, w administracji rządowej i samorządu terytorialnego
– z wyjątkiem stosunku pracy z wyboru – a także wykonywać pracy w charakterze sędziego i prokuratora, pracownika administracyjnego
sądu i prokuratury i nie mogą pełnić zawodowej służby wojskowej. W stosunku do takich parlamentarzystów ma odpowiednie zastosowanie
art. 29 ust. 1 ustawy z tym, że urlop bezpłatny jest im udzielany z urzędu (ust. 2 art. 30).
Ostatni spośród kwestionowanych przepisów – art. 55 przewiduje, że do posłów i senatorów kadencji, w czasie której niniejsza
ustawa weszła w życie, przepis art. 30 nie ma zastosowania.
4. Wniosek grupy posłów na Sejm, będący przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego, kwestionuje w pierwszej kolejności
art. 25 ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, który stwierdza, że posłowi lub senatorowi, który nie korzysta
z urlopu bezpłatnego, albo prowadzi działalność gospodarczą samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami, albo nie zawiesił
prawa do emerytury lub renty, uposażenie nie przysługuje.
Wnioskodawca twierdzi, iż kwestionowane przez nich przepisy ustawy są niezgodne z Konstytucją, bowiem Konstytucja w rozdziale
2 (ściślej: wnioskodawcy chodzi zapewne o Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.) nie daje podstaw dla różnicowania
praw parlamentarzystów. Zdaniem wnioskodawcy “niezrozumiałe jest, dlaczego ustawa różnicuje sytuację prawną posłów i senatorów
jeżeli chodzi o ich uprawnienia do wypłaty uposażeń i innych świadczeń związanych z wykonywaniem mandatu”. Skoro ich ustawowe
obowiązki są jednakowe, to tym samym obowiązkom powinny odpowiadać te same prawa.
Powyższy pogląd nie jest trafny, a powołanie się w tej mierze przez Wnioskodawców na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego
z 13 lipca 1993 r. w sprawie o sygn. P. 7/92, pomija pełny kontekst wypowiedzi Trybunału. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził,
że zgodnie z brzmieniem art. 67 ust. 2 przepisy konstytucyjne utrzymane w mocy i ustaloną w orzecznictwie TK wykładnią, zasadę
równości należy rozumieć w taki sposób, że równych należy traktować równo, a nierównych – nierówno. Ustalenie, czy zasada
ta jest przestrzegana przez ustawodawcę wymaga określenia kręgu adresatów do których odnosi się norma postępowania i opisania
elementów ich sytuacji faktycznej, które są prawnie relewantne. Takie określenie pozwala na stwierdzenie, kto jest równy,
bądź nierówny względem innych (OTK w 1993 r., cz. II, poz. 27, s. 270).
Bezpośrednio po cytowanym przez wnioskodawcę zdaniu, nt. równego traktowania oraz powstawania wątpliwości, gdy ustawodawca
różnicuje sytuację prawną adresatów – Trybunał stwierdził: “Aby ustalić, czy zróżnicowanie jest zgodne z konstytucją należy
poddać analizie kryterium (kryteria) w oparciu o które dokonano zróżnicowania. Innymi słowy trzeba stwierdzić, czy wprowadzone
kryterium zróżnicowania jest merytorycznie usprawiedliwione, ostatecznie – czy jest sprawiedliwe” (tamże).
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym postępowaniu w pełni podziela powyżej przytoczoną metodę oceny kryteriów różnicowania
sytuacji prawnej. Wskazane reguły nie nakazują bynajmniej bezwzględnie identycznego traktowania osób należących do kategorii
posłów i senatorów, gdyż sam fakt wykonywania mandatu nie jest cechą relatywną z punktu widzenia założeń analizowanego unormowania
ustawowego, dotyczącego zasad otrzymywania uposażenia parlamentarnego.
Wnioskodawca nie dostrzega, że fakt piastowania mandatu parlamentarnego może mieć niewątpliwie relewantny charakter dla odrębnego
potraktowania ich względem ogółu obywateli, m.in. w zakresie prawa do pracy, czy podejmowania zajęć zarobkowych i taką właśnie
regulację stanowi analizowana ustawa (por. uzasadnienie orzeczenia TK z 23 kwietnia 1996 r., K. 29/95, OTK ZU Nr 2/1996, poz. 10, s. 109).
Natomiast nie oznacza to nakazu jednakowego potraktowania sytuacji wszystkich parlamentarzystów, bo sytuacja ta może być różnicowana,
o ile tylko nastąpi to w oparciu o racjonalnie ustalone kryteria. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 3 września
1996 r., K. 10/96 (OTK ZU nr 3/1996, s. 281): “Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować
podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach. Argumenty te muszą mieć: po pierwsze – charakter relewantny, a więc pozostawać
w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji
tego celu i treści...; po drugie – charakter proporcjonalny, a więc waga interesu któremu ma służyć różnicowanie sytuacji
adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania
podmiotów podobnych; po trzecie – argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami
konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych”.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że zakwestionowane unormowania czynią zadość wskazanym wyżej kryteriom. Była już mowa
o tym, że unormowania te znajdują oparcie w zasadach wynikających z art. 2 i art. 8 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października
1992 r. Jeżeli zaś chodzi o racjonalność przyjętych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej parlamentarzystów, to w badanym
unormowaniu ustawodawca uznał za cechę relewantną preferencję posła i senatora dla sprawowanego przez nich mandatu, w znaczeniu
traktowania mandatu jako pierwszorzędnego pola aktywności zawodowej, przy jednoczesnej czasowej rezygnacji z uprzedniej działalności
zawodowej w postaci zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej, bądź zawieszenia pobierania świadczeń z ubezpieczenia
społecznego w postaci emerytury lub renty. Preferencja taka, zdaniem ustawodawcy zasługuje na konsekwencję w postaci zapewnienia
parlamentarzyście godziwego, relatywnie wysokiego, atrakcyjnego uposażenia parlamentarnego. O ile jednak zainteresowana osoba
nie przyjmuje (nie wybiera) statusu parlamentarzysty zawodowego, z jakichkolwiek powodów nie chcąc ograniczyć poprzedniego
sposobu zarobkowania – ustawodawca zakłada, iż nie ma dostatecznych racji dla premiowania takiego wyboru, poprzez przyznanie
uposażenia parlamentarnego.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że takie ujęcie, stymulujące ograniczenie przez posłów i senatorów ich pozaparlamentarnej aktywności
zawodowej i gospodarczej, jest adekwatne do chronionego w ten sposób interesu publicznego, wyrażającego się w dążeniu do zapewnienia
materialnej niezależności przedstawicieli, piastujących mandat parlamentarny. Należy podkreślić, iż wskazane zamierzenie ustawodawcy
znalazło konkretny wyraz w określeniu uposażenia parlamentarnego na względnie wysokim poziomie. W ten właśnie sposób wyrażone
zostało, podkreślane w toku drogi ustawodawczej, dążenie ustawodawcy do profesjonalizacji mandatu parlamentarnego.
Omówiona reguła, polegająca na traktowaniu uposażenia parlamentarnego jako zasadniczego źródła dochodów posła i senatora,
doznaje wyjątku w postaci określonej w art. 25 ust. 4 ustawy, który stanowi dostateczną gwarancję uwzględnienia szczególnych
sytuacji życiowych w indywidualnych przypadkach i dopuszcza przyznanie uposażenia parlamentarnego obok innych, zewnętrznych
źródeł dochodów osiąganych przez posła i senatora. Można bowiem założyć z dużym prawdopodobieństwem, iż w niektórych indywidualnych
przypadkach, bezwzględne unormowanie wykluczające dopuszczalność łączenia wykonywania mandatu z uprzednią działalnością zawodową
zmuszałoby zainteresowanego posła czy senatora do dokonania wyboru pomiędzy mandatem a zatrudnieniem – na rzecz rezygnacji
z mandatu. Pozostawienie takich konkretnych przypadków do indywidualnej oceny wewnętrznego organu kierowniczego danej izby,
tj. Prezydium Sejmu lub Senatu, stanowi dostateczne zapewnienie właściwego wyważenia kolizji interesu jednostkowego i publicznego.
Ustawodawca przewidział jednocześnie równe uprawnienia posłów i senatorów do innych (niż uposażenie) świadczeń socjalnych,
takich jak: korzystanie z funduszy świadczeń socjalnych (art. 41), nieopodatkowana i wyłączona spod egzekucji dieta parlamentarna
w wysokości 30% miesięcznego uposażenia parlamentarnego, przysługująca na pokrycie wydatków związanych z wykonywaniem mandatu
na terenie kraju bez względu na ich faktyczną wysokość (art. 42 ust. 1 i 2), prawo do bezpłatnego przejazdu środkami publicznego
transportu zbiorowego, w tym lotniczego i publicznej komunikacji miejskiej (art. 43 ust. 1).
Ze wskazanych względów, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarzut niekonstytucyjności art. 25 ust. 3 i 4 jest bezzasadny:
unormowanie to nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości obywateli wobec prawa i z zasadą państwa prawnego (art. 67 ust.
2 i art. 1 przepisów konstytucyjnych). Niesprawiedliwym byłoby natomiast odmienne unormowanie, według którego regułą byłoby
przysługiwanie posłom uposażenia, bez względu na ich sytuację materialno–zawodową, a wyjątkiem od tej reguły – możliwość dyskrecjonalnego
pozbawiania tego uprawnienia przez właściwe Prezydium. Unormowania przyjęte w art. 25 ust. 3 i 4 nie kolidują też z żadnym
szczegółowym przepisem rozdziału 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Takie ujęcie przez wnioskodawcę w uzasadnieniu
wniosku zarzutu niekonstytucyjności jest przede wszystkim zbyt ogólnikowe, bo nie wskazuje żadnego konkretnego przepisu konstytucyjnego
mającego stanowić podstawę kontroli. Toteż Trybunał Konstytucyjny ogranicza się do stwierdzenia, że żaden z przepisów zawartych
w rozdziale 2 nie formułuje jakichkolwiek dyrektyw w zakresie ustawowego określania zasad wynagradzania parlamentarzystów,
żaden z tych przepisów nie zawiera nawet wyraźnego nakazu przyznania przez ustawodawcę takiego wynagrodzenia parlamentarzystom.
Ponieważ kwestionowane art. 37 ust. 1 i 39 ust. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. integralnie wiążą się z unormowaniem jej art. 25,
ocena bezzasadności zarzutu w tej części jest analogiczna, jak wyrażona wyżej. Na marginesie tylko należy podnieść, że Wnioskodawcy
zapewne przez przeoczenie kwestionują unormowanie art. 37 i art. 39 w całości, gdyż ani ust. 2 art. 37 dotyczący objęcia składką
na ubezpieczenie społeczne dodatkowego uposażenia (odpowiednika tzw. “trzynastej pensji”), ani ust. 2 art. 39 dotyczący odprawy
pośmiertnej na ogólnych zasadach pracowniczych – nie normują istoty zagadnienia, tzn. nie wiążą się bezpośrednio z zagadnieniem
uposażenia parlamentarnego.
5. Zarzut niekonstytucyjności art. 30 i art. 55 ustawy opiera się na niewłaściwym rozumieniu tych przepisów przez wnioskodawcę.
Wbrew jego twierdzeniu, żaden przepis ustawy nie odbiera posłom i senatorom “pozostającym dotychczas w stosunku pracy z Kancelarią
Sejmu” ich uprawnień, czy świadczeń “w czasie trwania kadencji Sejmu i Senatu”. Nie zachodzi też tego rodzaju nierówność,
czy brak konsekwencji, polegający na odroczeniu wejścia w życie zakazu “łączenia funkcji posła z pracą w niektórych (tylko)
instytucjach, np. Kancelarii Prezydenta”.
Bliższa analiza art. 30 ust. 1 ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż określony w nim zakaz wykonywania pracy przez
posłów i senatorów w okresie wykonywania mandatu – dotyczy na równych, identycznych zasadach wszystkich instytucji i rodzajów
zatrudnienia, wymienionych w tym przepisie. Ustawa nakazuje we wszystkich tych wypadkach obligatoryjne urlopowanie parlamentarzysty
od pracy we wskazanych instytucjach i zawodach na czas wykonywania mandatu, przedłużony o dalsze 3 miesiące, według zasad
określonych w art. 29 ust. 1.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego postanowienia art. 30 (i zawartego w nim odwołania do art. 29) ustawy o wykonywaniu mandatu
posła i senatora, nie naruszają zasady równości praw. Wszyscy posłowie i senatorowie traktowani są w tych przepisach równo.
W szczególności rozwinięta w art. 30 ustawy zasada niepołączalności mandatu parlamentarnego z określonymi funkcjami i stanowiskami
państwowymi oraz zakazu podejmowania bądź wykonywania określonych rodzajów działalności – mająca swoje umocowanie w art. 2
ust. 1 i art. 8 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. – nie pozostaje w kolizji z konstytucyjnymi zasadami równości
wobec prawa i demokratycznego państwa prawnego.
Jednolicie unormowane też zostało szczególne vacatio legis art. 30 ustawy, mianowicie według wyraźnego brzmienia art. 55 ustawy, art. 30 nie ma zastosowania do posłów i senatorów kadencji,
w czasie której ustawa ta weszła w życie, czyli obecnej kadencji parlamentu, jako że zgodnie z art. 57 ustawy weszła ona w
życie (w zasadniczej części) z dniem 1 lipca 1996 r.
Z powyższego wynika, iż unormowanie art. 30 w związku z art. 55 ustawy nie narusza żadnych uprawnień nabytych przez osoby
sprawujące obecnie mandat parlamentarny, ani nie kreuje nierówności prawnej, ze względu na rodzaj stosunku pracy, w jakim
posłowie i senatorowie dotychczas pozostawali. Unormowanie to nie jest więc sprzeczne z art. 1 i 67 ust. 2 utrzymanych w mocy
przepisów konstytucyjnych.
Trybunał, dokonując powyższej oceny, wziął pod uwagę swe wcześniejsze stanowisko, sformułowane w sprawie dotyczącej unormowania
mandatu radnego – członka rady gminy (orzeczenie z 23 kwietnia 1996 r., K. 29/95), zgodnie z którym wobec specyficznego sposobu nabycia mandatu przedstawicielskiego w drodze wyborów, jego piastowania nie
można utożsamiać ze słusznie nabytym prawem podmiotowym, odnoszącym się do całego okresu kadencji. Prawo do zajmowania urzędu,
stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi “prawa nabytego” w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa
cywilnego, administracyjnego czy ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów, odnoszących
się do innych sfer. W konsekwencji, swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w sytuację prawną radnego w okresie kadencji jest znacznie
większa, bo wynika ona z publiczno–prawnego charakteru samej funkcji radnego (OTK ZU nr 2/1996, s. 110).
6. Trybunał Konstytucyjny nie rozpatrywał wykraczającej poza wniosek, a mogącej być ewentualnie przedmiotem ustalenia powszechnie
obowiązującej wykładni ustawy, sprawy klasyfikacji gospodarstw rolnych z punktu widzenia art. 2 ust. 1 w związku z art. 10
pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zmianami). Jest to odrębny problem,
który wprawdzie może rzutować na zakres stosowania zakwestionowanych przepisów, jednak jego rozwiązanie zależy od oceny faktów
przez organy stosujące prawo, m.in. w trybie art. 25 ust. 3 i 4 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.