W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 1 lutego 2010 r. skarżący zarzucił niezgodność § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej: p.b.) i z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Zarzuty pod adresem § 12 ust. 1 rozporządzenia mają dwojaki charakter. Po pierwsze, skarżący wskazuje, że materia zwarta w kwestionowanym przepisie odnosi się do konstytucyjnego prawa własności i jego ograniczeń i dlatego treść tej regulacji nie może być zawarta w akcie podustawowym. Wynika to bezspornie z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, że ograniczenia konstytucyjnych wolności lub praw mogą być ustanawiane wyłącznie w formie ustawy.

Po drugie skarżący niezgodność z Konstytucją upatruje także w przekroczeniu zakresu treściowego upoważnienia do wydania rozporządzenia. Upoważnienie to – zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. – nie zezwala na „wkraczanie w sferę prawa własności w rozporządzeniu wykonawczym”.

Skarżący podniósł także, że kwestia bliskości budynków w stosunku do nieruchomości sąsiedniej jest materią zaliczaną do prawa sąsiedzkiego (cywilnego) nie zaś budowlanego. Dotyczy bowiem sporów o charakterze prywatnoprawnym.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim decyzją z 31 stycznia 2007 r. (nr 54/07) nakazał – między innymi – skarżącemu rozbiórkę ganka wejściowego i balkonu nad gankiem nieprzewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 września 2007 r. (nr 1680/07) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2063/07) oddalił skargę. Także skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem NSA z 2 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1328/08).

Zarządzeniem sędziego TK z 26 lutego 2010 r. skarżący został wezwany – między innymi – do wskazania konstytucyjnych wolności lub praw naruszonych przez przepisy stanowiące podstawę ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej oraz wyjaśnienie, w jaki sposób § 12 ust. 1 rozporządzenia narusza te wolności lub prawa. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie skarżący powtórzył argumentację zawartą w skardze konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Ocena formalna skargi konstytucyjnej może prima facie prowadzić do wniosku o niedopuszczalności tego środka ochrony wolności lub praw. Skarżący koncentruje się bowiem na rozważaniach o wzajemnych relacjach między ustawą a rozporządzeniem wykonawczym, a więc na problematyce systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i jego hierarchicznej budowy. Z utrwalonej już linii orzeczniczej wynika, że art. 92 ust. 1 Konstytucji, normujący konstytucyjne zasady wydawania aktów wykonawczych do ustawy, nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, ochrony których skarżący mógłby domagać się w skardze konstytucyjnej. Jest on unormowaniem skierowanym do niektórych organów władzy publicznej, wyznaczającym standardy tworzenia rozporządzeń wykonawczych. Nie wprowadza tym samym konkretnej wolności czy konkretnego prawa. Dla dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie wystarczy wskazanie, że doszło do naruszenia przepisu Konstytucji, trzeba też wskazać, że chodzi o przepis wyrażający prawo podmiotowe skarżącego (por. postanowienia TK z: 6 listopada 2001 r., Ts 142/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 110; 16 lipca 2007 r., Ts 68/07, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 159). W uzasadnieniu skargi istnieją jednak pewne wywody wiążące zarzuty naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji z prawem własności, które wymagały dalszej analizy.

Nie ulega wątpliwości, że skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Dla możliwości jej merytorycznego rozpoznania niezbędne jest spełnienie przez skarżącego szeregu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 46 oraz art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – jest związany granicami skargi, co oznacza, że to sam skarżący wyznacza nie tylko przedmiot zaskarżenia, ale również konstytucyjne wzorce niezbędne do badania konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Istniejące uchybienia formalne skargi nie mogą być przy tym usuwane przez Trybunał działający ex officio.

Wstępna kontrola złożonej skargi konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że nie może być jej nadany dalszy bieg. Zgodnie z art. 46 ustawy o TK przedmiotem skargi można uczynić jedynie taki przepis ustawy, który stanowiąc podstawę ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej, zawiera w treści wadę skutkującą naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Jak wskazano w postanowieniu TK z 13 października 2004 r.: „jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które wykazują specyficzną i złożoną kwalifikację normatywną. Po pierwsze, winny one stanowić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw. Po drugie, formułując zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, skarżący winien wykazać, że to właśnie w treści kwestionowanych przepisów upatrywać należy źródła takiego naruszenia. Zasadniczo więc, występując ze skargą konstytucyjną skarżący winien uprawdopodobnić, że przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją warunkowane jest usunięciem z systemu prawnego normy, która doprowadziła do niedozwolonej ingerencji w jego status konstytucyjny” (Ts 55/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 299). Po trzecie, zarzuty skargi nie mogą być oczywiście bezzasadne.

W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu braku związku treściowego między ustawą – Prawo budowlane a rozporządzeniem. Podstawowe znaczenie dla oceny podnoszonych w skardze wątpliwości ma art. 7 ust. 1 i 2 p.b. Pierwszy z ustępów stanowi: „Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: (1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5, (2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych”. Z jego treści wypływają dwa wnioski istotne dla rozpatrywanej skargi. Otóż przepisami technicznymi są (między innymi) unormowania regulujące warunki techniczne dotyczące usytuowania obiektów budowlanych. Po drugie, przepisy te muszą uwzględniać wymagania odnoszące się do obiektów budowlanych wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi, które należy projektować i budować, uwzględniając – jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b. – odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności w zakresie sytuowania budynków mają wyraźną podstawę ustawową. Ustawodawca zwykły expressis verbis nałożył te ograniczenia na wszystkie podmioty projektujące i budujące obiekty budowlane. Ponadto należy również zauważyć, że art. 7 ust. 1 pkt 2 p.b., zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia, odsyłając do art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b., który z kolei odsyła do art. 5 p.b., przekazuje do uregulowania w akcie podustawowym zagadnienie sytuowania obiektów budowlanych. Zakwestionowany § 12 ust. 1 rozporządzenia doprecyzowuje tę kwestię, pozostaje więc w bezpośrednim związku treściowym z przepisami Prawa budowlanego.

Korelacja ta przesądza o nietrafności drugiego z zarzutów skargi – dotyczącego niezgodności § 12 ust. 1 rozporządzenia z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro – jak wskazano powyżej – ustawodawca wyraźnie przewidział ograniczenia prawa własności w art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b., to za oczywiście bezzasadne należy uznać twierdzenie o wkraczaniu rozporządzenia w materię zastrzeżoną dla ustawy.

Trybunał Konstytucyjny za nietrafne uznał wywody skargi mające wykazać, że problematyka usytuowania budynków w sposób uwzględniający odległość do nieruchomości sąsiednich należy do prawa sąsiedzkiego. Przez prawo sąsiedzkie rozumie się tradycyjnie zespół tych przepisów prawa cywilnego, które regulują problematykę treści i wykonywania własności nieruchomości w stosunkach sąsiedzkich. Zadaniem prawa sąsiedzkiego jest zapobieganie konfliktom rodzącym się na tle sąsiedztwa nieruchomości. Ustawodawca usiłuje też metodą „złotego środka” godzić sprzeczne – w ich indywidualnym wymiarze – interesy poszczególnych właścicieli. Przepisy prawa sąsiedzkiego nakładają więc na sąsiadów we wzajemnym interesie szereg obowiązków i ograniczeń (por. T. Dybowski, Ochrona własności w polskim prawie cywilnym. Rei vindicatio – actio negatoria, Warszawa 1969, s. 64-65; J.St. Piątowski, [w:] System prawa cywilnego, red. W. Czachórski, t. II, Prawo własności inne prawa rzeczowe, red. tomu J. Ignatowicz, Ossolineum 1977, s. 116-117; W.J. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 51-52).

Normą art. 144 k.c. objęto „działania właściciela zakłócające korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Chodzi tu o aktywne zachowanie właściciela (działanie), które jest podejmowane w ramach wykonywania jego prawa, równocześnie oddziałujące na sferę cudzego (sąsiedniego) prawa własności” (zob. E. Gniewek, Komentarz do art. 144 kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001). Działania, o których powyżej, mogą przybrać postać immisji pośrednich i bezpośrednich, zawsze jednak odnoszą się do skutków działań podejmowanych na nieruchomości, wywołujących negatywne odczucia u właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Nie ulega wątpliwości, że położenie budynku na nieruchomości może warunkować sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a nawet mieć na niego negatywny wpływ. Trybunał Konstytucyjny dostrzega zależności między usytuowaniem nieruchomości a prawem sąsiedzkim. Jednakże przepisy zarówno Prawa budowlanego, jak i Kodeksu cywilnego mają charakter komplementarny. W obu aktach prawnych bowiem regulowana jest materia prawidłowej lokalizacji budynków. Nietrafne jest zatem twierdzenie skarżącego, w którym zakwalifikował on zagadnienie usytuowania budynków jedynie do materii prawa cywilnego materialnego. W tym kontekście na uwagę zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Rz 236/08,), w którym sąd stwierdził: „Organ rozpatrując sprawę dotyczącą likwidowania następstw istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, mając na uwadze, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 p.b. musi zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, dlatego powinien ją rozważyć w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 k.c. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny” (LEX nr 533190).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 ustawy o TK – odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.