W skardze konstytucyjnej z 26 stycznia 2010 r. skarżąca zakwestionowała zgodność art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: u.t.d.) z art. 2, art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 Konstytucji.

Pod adresem zakwestionowanych przepisów skarżąca sformułowała szereg zarzutów. I tak, treść zaskarżonych regulacji prowadzi do naruszenia swobody działalności gospodarczej, gdyż nie istnieje – zdaniem skarżącej – interes publiczny, który uzasadniałby wprowadzenie w odniesieniu do przedsiębiorców wykonujących tzw. przewozy okazjonalne zakazów wynikających z art. 18 ust. 5 u.t.d. Skarżąca podkreśla, że interes publiczny, który mógłby uzasadniać wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej nie może być utożsamiany z interesem określonej grupy przedsiębiorców. Naruszenie zasady proporcjonalności ograniczeń wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) wynika także z nadmiernej (a przez to nieadekwatnej) wysokości kary administracyjnej przewidzianej za naruszenie zakazów wynikających z art. 18 ust. 5 u.t.d.

W skardze wskazano również, że art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza zasadę równości przedsiębiorców-przewoźników wymusza bowiem „prowadzenie przez skarżących prowadzenie (…) działalności gospodarczej w warunkach oczywistego braku równości (…) w porównaniu nie tylko z innymi przewoźnikami, ale ogółem przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą”.

W dalszej kolejności skarżący dostrzegają niezgodność art. 18 ust. 5 u.t.d. z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny.

Decyzją z 8 stycznia 2007 r. (nr KRP-SP-W-208/07/5820/06/XXX/IS) Komendant Rejonowy Policji w Warszawie nałożył na skarżącą karę pieniężną za dopuszczenie się naruszeń obowiązków nałożonych na podmioty prowadzące działalność w zakresie transportu drogowego. W wyniku wniesienia odwołania Komendant Stołeczny Policji decyzją z 31 lipca 2007 r. (nr RDc-6872/07) utrzymał w części w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarga na decyzję administracyjną KSP została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2022/07). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r. (sygn. akt II GSK 1106/08) oddalił skargę kasacyjną.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi przez wskazanie: (1) konstytucyjnych wolności lub praw naruszonych przez ostateczne orzeczenie organu władzy publicznej oraz (2) sposobu ich naruszenia. W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywające do uzupełnienia braków formalnych skargi powtórzono argumentację zawartą w skardze konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone oraz uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi zaś muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z skarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, trzon skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. Zarzuty skargi nie mogą być przy tym oczywiście bezzasadne.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia.

Przystępując do oceny pierwszego z zarzutów skargi, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w ustawie o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Pierwszy z wymienionych rodzajów przewozów zdefiniowany został na zasadzie negacji. Terminem tym określa się każdy przewóz osób, który nie spełnia wymogów przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego, ani przewozu wahadłowego. Co prawda w orzecznictwie NSA zwraca się uwagę na wątpliwości, jakie wiążą się z definicją przewozu okazjonalnego (zob. wyrok NSA z 20 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1361/06, LEX nr 384423), to jednak, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego trudno uznać, że przewóz regularny i transport drogowy taksówką są jednorodne. Przewóz okazjonalny jest jednym z rodzajów transportu krajowego (art. 4 pkt 1 u.t.d.) i wymaga uzyskania licencji na zasadach ogólnych (art. 5 ust. 1 u.t.d.). Od przewozu okazjonalnego ustawodawca odróżnił wykonywanie transportu drogowego taksówką, którą zgodnie z art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), jest pojazd samochodowy odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu za ustaloną na podstawie taksometru opłatą. Wykonywanie tego rodzaju transportu wymaga licencji na (odrębnych od reguł ogólnych) zasadach określonych w art. 6 ust. 1 u.t.d. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Nie ulega więc wątpliwości, że do przewozów okazjonalnych nie można zaliczyć przewozów wykonywanych taksówką.

Odrębności między omawianymi rodzajami usług znalazły odzwierciedlenie w zaskarżonym art. 18 ust. 5 u.t.d., zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: (1) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, (2) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, oraz (3) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ratio legis wprowadzenia omawianych zakazów było „wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji” (R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 106).

Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej uwarunkowane zostało dwoma przesłankami: formalną – norma reglamentacyjna musi wynikać z aktu prawnego rangi ustawowej oraz materialną – konieczne jest istnienie interesu publicznego uzasadniającego ograniczenie swobody wykonywania działalności gospodarczej (C. Kosikowski, Wolność działalności gospodarczej i jej ograniczenia w praktyce stosowania Konstytucji RP, [w:] Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania Konstytucji, C. Kosikowski red., Warszawa 2005, s. 37 i nast.). Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie zwracał również uwagę, że „pełna swoboda działalności gospodarczej we wszelkich dziedzinach zagrażać by mogła nie tylko bezpieczeństwu państwa i obywateli, ale także porządkowi publicznemu” i dlatego „samo ograniczenie zasady wolności gospodarczej w postaci wymagania uzyskania koncesji czy zezwolenia na jej prowadzenie może być zatem uznane za konstytucyjnie dopuszczalne, o ile wprowadzone zostało z uwagi na ważny interes publiczny” (zob. wyrok z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103). W tym samym wyroku wskazano, że „dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej rozpatrywać też należy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych, a w szczególności bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób”. Należy przy tym podkreślić, że katalog dopuszczalnych ograniczeń wypływający z klauzuli ważnego interesu publicznego z art. 22 Konstytucji jest szerszy niż w przypadku zakresu możliwych restrykcji z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyroki TK z: 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29). Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę, że rynek usług transportowych jest szczególnie uregulowaną i rygorystycznie traktowaną dziedziną gospodarki (zob. wyrok TK z 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30).

Zdaniem skarżącej, zarzut naruszenia art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika z nieistnienia interesu publicznego „który należałoby uznać za tak ważny dla przewozów okazjonalnych (…), aby zdolny był on uzasadnić wprowadzenie rzeczonych zakazów”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest to twierdzenie oczywiście bezzasadne, gdyż nie uwzględnia specyfiki rynku usług transportowych w zakresie przewozu osób, który musi opierać się, między innymi, na zasadach uczciwej konkurencji, bezpieczeństwa pasażerów i nie może w żadnej mierze prowadzić do zakłóceń w funkcjonowaniu innych podmiotów świadczących tego rodzaju usługi.

Zakwestionowany przepis ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a „w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką” (R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 106). Wniosek powyższy znalazł potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 538/07, LEX nr 355075). Wprowadzone zakazy zapobiegają również obchodzeniu prawa w zakresie obowiązku uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego niezbędna jest weryfikacja podmiotów świadczących tego rodzaju usługi (w szczególności w kontekście szkoleń i egzaminów w zakresie transportu drogowego taksówką) i ich pojazdów w celu zapewnienia bezpieczeństwa klientów korzystających z tych usług. Nie ulega więc wątpliwości, że istnieje ważny interes publiczny uzasadniający wprowadzenie zakazów przewidzianych w kwestionowanym przepisie, co oznacza, że skarga w zakresie, w jakim zarzuca niezgodność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji jest oczywiście bezzasadna.

W dalszej części skargi podniesiono, że art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Naruszenie to przejawiać się ma w tym, że ustawodawca „w sposób protekcjonistyczny potraktował tylko jedną z postaci przewozów okazjonalnych, tj. przewozy wykonywane taksówką”.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że w świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału z zasady równości wyrażonej w Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy je różniące (por. wyroki TK z: 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 11 września 2007 r., P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97). Ewentualne ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie zasadności kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów (por. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 17 stycznia 2001 r., K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 23 listopada 2004 r., P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108). Zgodnie z powyższymi wymogami skarżąca wskazała grupę podmiotów wyposażonych w cechę istotną, wśród których ustawodawca dopuścił się dyskryminacji lub uprzywilejowania – to jest przedsiębiorców wykonujących przewóz okazjonalny. Nie można więc uznać, że skarżąca nie podjęła próby wskazania sposobu naruszenia jej konstytucyjnych wolności lub praw, jednakże ocena tak sformułowanych zarzutów musi być jednoznacznie negatywna. Na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym stawianie znaku równości między przewozami okazjonalnymi a przewozami wykonywanymi taksówką nie znajduje uzasadnienia. Wynika to co najmniej z trzech powodów. Po pierwsze, każdy z tych rodzajów usług wymaga odrębnej licencji. Po drugie, odmienne są warunki jej uzyskania. W szczególności ustawodawca wprowadza surowsze wymogi dla osób ubiegających się o wykonywanie transportu drogowego taksówką. Po trzecie wreszcie ustawodawca expressis verbis rozgranicza obie grupy przewoźników stanowiąc, że „licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką” (art. 12 ust. 1b u.t.d.). Różnice istniejące między wskazanymi podmiotami uniemożliwiają utożsamianie ich sytuacji prawnej. Niewłaściwe wskazanie cechy prawnie relewantnej oznacza, że skarżąca nie określiła sposobu naruszenia ich konstytucyjnych wolności lub praw (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Na marginesie należy również zauważyć, że rozróżnienie przedsiębiorców na tych wykonujących przewóz okazjonalny oraz tych, którzy wykonują transport drogowy taksówką znajduje uzasadnienie w przytaczanych powyżej wartościach konstytucyjnych – bezpieczeństwie klientów-pasażerów, wysokiej jakości świadczonych usług oraz zapewnieniu zasad uczciwej konkurencji.

W ostatniej części skargi podniesiono zarzut niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z zasadami prawidłowej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji. Także w tej części skarga nie może zostać merytorycznie rozpoznana. Po pierwsze, sformułowanie tezy o niejasności przepisu powinno było zostać zilustrowane przykładami choćby uprawdopodabniającymi to założenie. Skarga stosownych wywodów nie zawiera. Nadto, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że z istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych nie podobna wyprowadzić wniosku, że sądy orzekające na podstawie kwestionowanej normy mają problemy w procesie jej stosowania. Poza tym całkowitą aktualność zachowuje wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zawarta w wyroku z 9 października 2006 r., stwierdzająca: „Nieprawidłowa legislacja może zadecydować o uznaniu naruszenia art. 2 Konstytucji tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy nieprawidłowości techniki legislacyjnej prowadzą do negatywnych skutków materialnoprawnych, zwłaszcza – godzą w interesy adresatów norm prawnych, czy też – ze względu na niedającą się usunąć dwuznaczność przepisów – mogą spowodować zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów. Zasada prawidłowej legislacji wiąże się bowiem ściśle z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok z 5 maja 2004 r., sygn. P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39). Skarżąca nie uprawdopodobniła, że taki stan zagrożenia istnieje.

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.