1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) postanowieniem z 3 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 143/04,
przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o zgodność art. 160 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju
sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych albo u.s.p.) w zakresie, w jakim
upoważnia rady gmin do wyłącznego wyboru ławników, z art. 10, art. 173 i art. 186 ust. 1 Konstytucji oraz art. 161, art. 162,
art. 163 § 2 i art. 164 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych w zakresie, w jakim określają kompetencje rady gminy do wyłącznego
wyboru ławników, z art. 10, art. 173 i art. 186 ust. 1 Konstytucji.
1.1. Pytanie prawne zostało sformułowane w związku z toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (właściwym
zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych
i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawą ze skargi Wojewody
Mazowieckiego na uchwałę nr 120/IV/2003 Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z 27 października 2003 r. w sprawie wyboru ławników
do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa na kadencję 2004-2007. Jakkolwiek Wojewoda Mazowiecki zarzucił wymienionej uchwale
naruszenie art. 161 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych, a nie wskazanych w petitum pytania prawnego art. 160 oraz art. 161, art. 162, art. 163 § 2 i art. 164 § 1 tej ustawy, to jednak pytanie prawne jest
dopuszczalne, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, chociaż rozstrzyga w granicach danej sprawy, to jednak nie jest związany
zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
1.2. Zdaniem sądu pytającego, art. 160 u.s.p., który przewiduje wyłączną właściwość rad gmin do obsadzania stanowisk ławników,
reprezentujących wraz z sędziami odrębną władzę sądowniczą, nasuwa dwojakiego rodzaju wątpliwości. Po pierwsze, czy wskazana
regulacja nie narusza – wyrażonej w art. 10 i w odniesieniu do władzy sądowniczej podkreślonej w art. 173 Konstytucji – zasady
podziału władz. Po drugie, czy przyjęte rozwiązanie nie ogranicza wynikających z art. 186 ust. 1 Konstytucji kompetencji Krajowej
Rady Sądownictwa (dalej: KRS) do czuwania nad niezależnością sądów.
1.3. Odwołując się do poglądów przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego i administracyjnego oraz aktów prawa międzynarodowego
(art. 2 ust. 1 Światowej Deklaracji Samorządu Terytorialnego i art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego), Wojewódzki
Sąd Administracyjny przedstawił rozważania dotyczące charakteru prawnego samorządu terytorialnego. W konkluzji sąd zajął stanowisko,
że rozpatrując zasadę podziału władz należy mieć na względzie stosunek samorządu terytorialnego do pozostałych władz, a na
tle analizowanego zagadnienia – w szczególności do władzy sądowniczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał także wyrażane w literaturze przedmiotu oraz dotychczasowym orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego poglądy dotyczące zasady podziału władz, w tym zwłaszcza znaczenia wymogu rozdzielenia władz w odniesieniu
do władzy sądowniczej. Na tym tle fakt przyznania organom samorządu terytorialnego wyłącznych kompetencji w zakresie wyboru
ławników, stanowiących istotny element osobowy sądu, może w ocenie WSA budzić wątpliwości. W konsekwencji organy samorządu
terytorialnego decydują bowiem w istotny sposób o obsadzie składów orzekających, co może – z uwagi na stosowne przepisy organizacyjne
i procesowe, w tym możliwość przegłosowania sędziów zawodowych – stawiać pod znakiem zapytania niezależność władzy sądowniczej.
1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wynikająca z art. 182 Konstytucji zasada udziału obywateli w wymiarze sprawiedliwości
nie przesądza określonych rozwiązań organizacyjnych, a także nie wyłącza stosowania art. 10, art. 173 i art. 186 ust. 1 Konstytucji.
Wręcz przeciwnie, zasada trójpodziału władzy ma znaczenie decydujące i należy na nią patrzeć jako na element składowy państwa
prawnego, kryterium i gwarancję demokratyczności ustroju, zasadę przez którą należy prowadzić wykładnię pozostałych postanowień
Konstytucji.
Zdaniem WSA art. 160 prawa o ustroju sądów powszechnych wywołuje wątpliwości szczególnie z punktu widzenia zgodności z art.
173 Konstytucji, w świetle którego sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Sąd nie wskazał żadnych
dodatkowych argumentów mających potwierdzić trafność tego zarzutu, poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, że art. 173 stanowi
jedynie uszczegółowienie art. 10 Konstytucji w odniesieniu do sądów.
Dyrektywę w zakresie tworzenia organów wymiaru sprawiedliwości stanowić mogą – w opinii WSA – przepisy dotyczące powoływania
sędziów, które poprzez ustalenie proporcji wpływu innych władz na kreowanie składu osobowego pozwalają zachować niezależność
władzy sądowniczej. Proporcje te, obecnie zachwiane wskutek obowiązywania rozwiązań przewidujących w tym zakresie wyłączne
kompetencje rad gmin, należałoby zachować także przy wyborze ławników.
1.5. Artykuł 160 prawa o ustroju sądów powszechnych wzbudził wątpliwości WSA także pod względem zgodności z art. 186 ust.
Konstytucji, który stanowi, że Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezawisłości sądów. Kwestionowany art. 160 u.s.p.
pozbawia KRS jakiegokolwiek wpływu na dobór ławników, ograniczając w ten sposób znacznie możliwości obrony niezależności sądownictwa
w kształtowaniu jego składu osobowego.
1.6. Objęcie zakresem pytania prawnego dodatkowej kwestii konstytucyjności art. 161, art. 162, art. 163 § 2 i art. 164 § 1
u.s.p. jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadnione tym, że gdyby nawet w obowiązującym prawie o ustroju
sądów powszechnych nie było art. 160, to wykładnia systemowa pozostałych, wymienionych wyżej przepisów uniemożliwiałaby kwestionowanie
prawa rad gmin do wyłącznego wyboru ławników.
2. Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa, w odpowiedzi na prośbę Trybunału Konstytucyjnego, przedstawił stanowisko Krajowej
Rady Sądownictwa z 16 listopada 2004 r., w myśl którego nie ma powodu do uznania, że art. 160 u.s.p. (a w konsekwencji także
art. 161, art. 162, art. 163 § 2 i art. 164 § 1 u.s.p.) jest niezgodny z art. 10, art. 173 i art. 186 ust. 1 Konstytucji.
2.1. W ocenie KRS przepisy Konstytucji nie pozwalają na przyjęcie (będącego podstawą zarzutu niezgodności art. 160 u.s.p.
z art. 10 i art. 173 Konstytucji) założenia, że samorząd terytorialny jest częścią władzy wykonawczej. Samorząd terytorialny
jest tą częścią struktury państwa, która nie jest objęta treścią art. 10 Konstytucji i próby jego zaszeregowania do jednej
z władz, o których mowa we wspomnianym przepisie Konstytucji, nie mają żadnych podstaw. Krajowa Rada Sądownictwa zwróciła
nadto uwagę, że decyzje o wyborze ławników podejmuje wyłoniony w drodze wyborów powszechnych, równych i bezpośrednich organ
stanowiący gminy, nie zaś jej organ wykonawczy. Rada gminy ze względu na sposób kreacji i zadania samorządu terytorialnego
jest organem przedstawicielskim i w tym znaczeniu, obok Sejmu i Senatu, ważnym elementem demokracji przedstawicielskiej ze
wszystkimi konsekwencjami dla legitymizacji decyzji podejmowanych przez te organy.
2.2. Krajowa Rada Sądownictwa wskazała, że dla wyniku rozważań nad kwestią zgodności art. 160 u.s.p. z art. 186 ust. 1 Konstytucji
istotne znaczenie ma art. 182 Konstytucji, który stanowi, że „Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości określa
ustawa”. Z przepisu tego wynika, że obywatele mają prawo brać udział w sprawowaniu sprawiedliwości oraz możliwość w zasadzie
dowolnego – oczywiście z uwzględnieniem innych zasad konstytucyjnych – ukształtowania tego udziału w ustawie. Jednak najważniejszym
w ocenie KRS wnioskiem, który wynika z porównania treści art. 182 z pozostałymi przepisami rozdziału VIII Konstytucji, jest
ten, że ławnicy nie są sędziami w rozumieniu Konstytucji.
Konkludując Krajowa Rada Sądownictwa wskazała, że: 1) konstytucyjna zasada niezawisłości sędziów nie „rozciąga się” na ławników;
2) trudno uznać, że sam udział ławników w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości jest naruszeniem zasady niezawisłości sędziowskiej,
skoro art. 182 Konstytucji na to zezwala; 3) nie można też znaleźć argumentów na rzecz tezy, że brak udziału KRS w procesie
powoływania ławników narusza zasadę niezależności (odrębności) sądów, co jednak nie oznacza, że model udziału obywateli w
sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości rozwinięty w prawie o ustroju sądów powszechnych jest modelem optymalnym czy ostatecznym.
2.3. Ponieważ rozstrzygnięcie kwestii zgodności z Konstytucją art. 160 u.s.p. przesądza odpowiedź na pytanie dotyczące art.
161, art. 162, art. 163 § 2 oraz art. 164 § 1 tej ustawy (które stanowią przepisy „organicznie związane z art. 160 u.s.p.
w ten sposób, że opisują «techniczną» stronę realizacji kompetencji rady gminy do wyboru ławników sądowych”), Krajowa Rada
Sądownictwa ograniczyła swoje stanowisko do wypowiedzi w sprawie zgodności z Konstytucją art. 160 u.s.p.
3. Prokurator Generalny, pismem z 12 stycznia 2005 r., w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie, przedstawił następujące stanowisko: przepisy art. 160 prawa o ustroju sądów powszechnych są zgodne z art. 186 ust.
1 i nie są niezgodne z art. 10 i art. 173 Konstytucji, natomiast postępowanie w zakresie dotyczącym zgodności art. 161, art.
162, art. 163 § 2 i art. 164 § 1 u.s.p. z art. 10, art. 173 i art. 186 ust. 1 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art.
39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa
o Trybunale Konstytucyjnym) z powodu niedopuszczalności orzekania.
3.1. Zdaniem Prokuratora Generalnego nie można zgodzić się z twierdzeniem WSA, że kompetencja rad gmin do wyboru ławników
jest ingerencją władzy wykonawczej we władzę sądowniczą.
Wyliczający piastunów władzy wykonawczej, art. 10 Konstytucji nie ma wprawdzie charakteru wyczerpującego, jednakże nie można
uznać, że rady gmin stanowią organy władzy wykonawczej. Są one bowiem organami podstawowych jednostek samorządu terytorialnego,
a zasada podziału władzy, w tradycyjnym ujęciu, dotyczy relacji między centralnymi organami państwa. Powołanie do życia samorządu
terytorialnego oznacza oparcie organizacji władz lokalnych na zasadzie ich odrębności i (względnej) niezależności od organów
rządowych. Ogólną podstawę w tym zakresie daje art. 15 ust. 1 Konstytucji, nakazując by ustrój terytorialny RP zapewniał decentralizację
władzy publicznej. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu tej władzy, ale przysługujące mu w ramach ustaw zadania
publiczne wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie zaś w imieniu państwa (art. 16 ust. 2 Konstytucji).
Podział władzy publicznej odzwierciedla trzy główne funkcje państwa i implikuje utworzenie dla wykonywania każdej z tych funkcji
odrębnych organów, wyposażonych we własne kompetencje. Zasada podziału władzy, podporządkowana idei równowagi między tymi
władzami, nie ma odniesienia do relacji między podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego a władzą sądowniczą, które
działają na różnych płaszczyznach (państwo i gmina). Wykluczona jest zatem możliwość nadmiernej koncentracji władzy publicznej
sprawowanej przez gminy, przed którą chronić ma konstytucyjna zasada trójpodziału władzy.
W konkluzji Prokurator Generalny stwierdził, że niezależnie od doktrynalnego określenia charakteru jednostek samorządu terytorialnego
(czy są częścią władzy wykonawczej z uwagi na wykonywane zadania publiczne, czy też stanowią czwartą kategorię organów władzy
publicznej) uznać należy, że wskazane przez sąd jako wzorce kontroli art. 10 i art. 173 Konstytucji, są nieadekwatne.
3.2. Zagwarantowany w art. 182 Konstytucji udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości służyć ma w założeniu realizacji
w orzecznictwie społecznego poczucia sprawiedliwości, ale ważny jest również z tego powodu, że zapobiega nadmiernej hermetyzacji
środowiska sędziowskiego i uchylaniu się przez nie od kontroli społecznej. Osiągnięcie tych celów wymaga zapewnienia szerokiej
reprezentacji obywateli uczestniczących w rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw sądowych, co łączy się z koniecznością odpowiedniego
ukształtowania procedury wyboru ławników. Art. 182 Konstytucji nie zawiera w tym względzie żadnych wymogów ani wytycznych,
odsyłając całość regulacji do ustawy. Uwzględniając jednak sformułowaną w preambule Konstytucji zasadę pomocniczości, która
odnosi się do samorządu terytorialnego i powiązana jest z umacnianiem uprawnień obywateli i ich wspólnot, należy uznać, że
właśnie ta zasada stanowi wskazówkę dla ustawodawcy, by zadanie publiczne, jakim jest wybór ławników, przypisać wyłanianym
przez wspólnotę samorządową radom gmin – jednostkom najbliższym obywatelom.
Z tych względów Prokurator Generalny uznał, że realizacja gwarancji udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości
w sposób określony w art. 160 u.s.p. znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie pomocniczości.
3.3. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzut pominięcia udziału KRS w procedurze wyboru ławników (niezgodność art. 160 u.s.p.
z art. 186 ust. 1 Konstytucji) dotyczy niezwerbalizowanej treści kontrolowanego przepisu. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego Prokurator Generalny ustalił jednak, że przedmiotem pytania prawnego nie jest zaniechanie legislacyjne, lecz
regulacja (w ocenie WSA) niepełna.
3.4. Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Z żadnego przepisu Konstytucji nie
wynika natomiast wymóg realizacji gwarancji uczestnictwa obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (art. 182 Konstytucji)
przy udziale KRS. Nie da się go również wywieść z konstytucyjnie określonych celów KRS. Przyznanie ławnikom przez prawo o
ustroju sądów powszechnych atrybutu niezawisłości w zakresie orzekania (art. 169 § 1), nie oznacza zrównania ich pozycji z
sędziami zawodowymi, ani obowiązku ustawodawcy uregulowania procedury ich wyboru w sposób porównywalny do powoływania sędziów.
Kryteria wyboru ławników, czas trwania ich kadencji, podstawy wygaśnięcia mandatu i odwołania ławnika, a także możliwość niepowołania
ławnika do pełnienia obowiązków w czasie trwania kadencji określa u.s.p. Realizacja przez KRS konstytucyjnie określonych celów
(art. 186 ust. 1) następuje przez: 1) opiniowanie projektowanych w tym przedmiocie rozwiązań normatywnych (art. 2 ust. 2 pkt
4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, Dz. U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.; dalej: ustawa o KRS), bądź
2) kierowanie do Trybunału Konstytucyjnego wniosków w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim
dotyczą niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 2 Konstytucji). KRS nie jest więc, zdaniem Prokuratora
Generalnego, pozbawiona możliwości wykonywania swych konstytucyjnie określonych zadań, chociaż przepisy nie przewidują jej
uczestnictwa w procedurze wyboru ławników.
Prokurator Generalny zwrócił ponadto uwagę, że czynne uczestnictwo liczącej 25 osób KRS w wyborach ławników przez rady gmin,
których jest w Polsce 2 489, nastręczałoby w praktyce istotne trudności.
Podsumowując Prokurator Generalny stwierdził, że konstytucyjnie określone cele działania Krajowej Rady Sądownictwa nie obligowały
ustawodawcy zwykłego do czynnego włączenia tego organu w procedurę wyboru ławników. Stanowiąc zakwestionowany przepis, prawodawca
działał w zakresie przysługującej mu swobody legislacyjnej i tym samym art. 160 u.s.p. jest zgodny z art. 186 ust. 1 Konstytucji.
3.5. W odniesieniu do zarzutów dotyczących konstytucyjności art. 161, art. 162, art. 163 § 2 i art. 164 § 1 u.s.p., Prokurator
Generalny wyraził pogląd, że wykraczają one poza granice dopuszczalności pytania prawnego.
Sąd inicjujący postępowanie przed Trybunałem w niniejszej sprawie nie wyraził odrębnych zastrzeżeń dotyczących treści normatywnej
wymienionych wyżej przepisów. Upatrując niekonstytucyjności w wyłącznym uprawnieniu rad gmin do wyboru ławników, WSA przeniósł
jedynie te wątpliwości na pozostałe wskazane w pytaniu prawnym przepisy, uznając, że w przypadku uznania niekonstytucyjności
art. 160 prawa o ustroju sądów powszechnych, także one powinny ulec zmianie.
Wobec tego, że przedmiotem wątpliwości sądu jest zarzut niepełnej regulacji (art. 160 u.s.p. pomija uczestnictwo KRS w wyborach
ławników), nie można, zdaniem Prokuratora Generalnego, uznać, że zakwestionowanie pozostałych przepisów pozostaje w funkcjonalnym
związku z poszukiwaniem przez sąd normy stanowiącej postawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Nawet bowiem przy założeniu,
że Trybunał uznałby niekonstytucyjność art. 160 u.s.p., to jego sanowanie wymagałoby działań legislacyjnych zarówno w odniesieniu
do tego, jak i innych, wiążących się z nim przepisów prawa o ustroju sądów powszechnych, w zależności od przyjętego przez
ustawodawcę rozwiązania.
4. W imieniu Sejmu, w piśmie z 30 lipca 2005 r., stanowisko w sprawie pytania prawnego WSA zajął Marszałek Sejmu, stwierdzając,
że przedstawione przez sąd wątpliwości należy uznać za niezasadne.
4.1. Konstytucyjna zasada podziału władz zakłada istnienie równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Warunkiem
zachowania tej równowagi jest m.in. zawarty w normach ustrojowych mechanizm wzajemnego hamowania władz, które nie działają
w oderwaniu i autonomii od pozostałych.
Przykładem takiego wpływu władzy wykonawczej na sądowniczą jest choćby powoływanie przez Prezydenta RP na wniosek KRS sędziów
sądów powszechnych i administracyjnych, a przez Ministra Sprawiedliwości – asesorów sądowych.
Wybór ławników przez rady gmin wydaje się – zdaniem Marszałka Sejmu – w pełni uzasadniony. Rolą ławników jest reprezentowanie
społeczeństwa w wymiarze sprawiedliwości i jego społeczna kontrola. Samorząd lokalny stanowi wspólnotę mieszkańców określonych
jednostek podziału terytorialnego państwa. Rady gmin wybierają na ławników obywateli zgłoszonych przez różne podmioty i w
ten sposób uzyskuje się reprezentację społeczeństwa w sądzie. To rozwiązanie dobrze realizuje cel jaki ma spełniać ta grupa
społeczna. Trudno byłoby natomiast odnaleźć sens w takiej formule wyłaniania ławników, w której wyboru dokonywałyby organy
administracji publicznej czy organy sądowe.
4.2. Zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji, Krajowa Rada Sądownictwa ma stać na straży niezależności sądów i niezawisłości
sędziów. Z żadnego przepisu Konstytucji nie wynika wymóg realizacji art. 182 (gwarantującego udział obywateli w sprawowaniu
wymiaru sprawiedliwości) przy udziale KRS. Ławnicy stanowią oddzielną grupę osobową w sądach powszechnych, do której stosuje
się art. 178 Konstytucji, gdyż – zgodnie z art. 169 § 1 u.s.p., w zakresie orzekania ławnicy są niezawiśli i podlegają tylko
Konstytucji oraz ustawom. Jednak przyznanie ławnikom atrybutu niezawisłości w zakresie orzekania nie oznacza zrównania ich
pozycji z sędziami zawodowymi i – co za tym idzie – powstania obowiązku po stronie ustawodawcy uregulowania procedury ich
wyboru w sposób porównywalny (z punktu widzenia udziału KRS) do powoływania sędziów.
4.3. W ocenie Marszałka Sejmu zakwestionowanie przez WSA art. 161, art. 162, art. 163 § 2 i art. 164 § 1 u.s.p. wykracza poza
granice dopuszczalności pytania prawnego, gdyż brak jest związku pomiędzy odpowiedzią na nie a rozstrzygnięciem konkretnej
sprawy rozpatrywanej przez sąd.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przepisy objęte pytaniem prawnym – dopuszczalny przedmiot kontroli.
1.1. Na wstępie należy rozstrzygnąć kwestię o charakterze formalnym związaną z zakresem pytania prawnego, którym Wojewódzki
Sąd Administracyjny (dalej: WSA) zainicjował niniejszą sprawę.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji, przesłanką skutecznego zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie
kontroli konkretnej jest związek pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a sprawą zawisłą przed sądem. Od odpowiedzi na pytanie
ma bowiem zależeć rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem występującym do Trybunału Konstytucyjnego. Skład
orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału, iż zależność, o której
mowa w art. 193 Konstytucji, ma charakter szerszy i mniej skonkretyzowany, niż wymagania dotyczące skargi konstytucyjnej sformułowane
w art. 79 Konstytucji. W tym ostatnim wypadku nakazane jest bowiem wskazanie aktu normatywnego „na podstawie którego” orzeczono
ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach konstytucyjnych. Sąd zadający Trybunałowi pytanie o konstytucyjność może
natomiast jako przedmiot wątpliwości wskazać każdy przepis, którego wykorzystanie rozważa lub zamierza rozważyć w procesie
interpretacji i stosowania prawa, a więc przy poszukiwaniu normy jednostkowego rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie „wpływu” jest
bowiem szersze, niż pojęcie „podstawy” rozstrzygnięcia (por. wyrok z: 1 lipca 2003 r., P 31/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 58;
16 listopada 2004 r., P 19/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 106).
1.2. Sprawa, w związku z którą skierowane zostało do Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywane pytanie prawne, wszczęta została
skargą Wojewody Mazowieckiego na uchwałę o wyborze ławników. Skarżący zarzuca radzie miejskiej naruszenie (ze względu na to,
że dokonała wyboru osób zgłoszonych przez partię polityczną) art. 162 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju
sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych bądź u.s.p.), który nie wzbudził
tego rodzaju wątpliwości konstytucyjnych WSA. Wziąwszy jednak pod uwagę, że chociaż sądy administracyjne rozstrzygają w granicach
danej sprawy, to jednak nie są związane zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skarg, należy uznać, że występujący
z pytaniem prawnym sąd mógł – o ile rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy zależałoby od odpowiedzi Trybunału – zakwestionować
także inne niż wskazane przez Wojewodę Mazowieckiego przepisy. Jest ewidentne, chociaż uzasadnienie pytania prawnego bezpośrednio
nie wskazuje tej zależności, że w przypadku ewentualnego stwierdzenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 160 u.s.p.,
także uchwała podjęta na jego podstawie dotknięta byłaby wadą przesądzającą wynik postępowania sądowo-administracyjnego. Nie
ulega więc wątpliwości, iż od odpowiedzi na pytanie prawne w części dotyczącej art. 160 prawa o ustroju sądów powszechnych
zależy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem.
1.3. Tego wymaganego przez Konstytucję związku brak jest natomiast w odniesieniu do pozostałych, wymienionych jako przedmiot
kontroli, przepisów, tj. art. 161, art. 162, art. 163 § 2 i art. 164 § 1 u.s.p. Podkreślić przy tym trzeba, że WSA nie formułuje
względem nich żadnych odrębnych zarzutów, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż nawet w razie wyeliminowania z obrotu prawnego
art. 160 u.s.p., wykładnia systemowa pozostałych wymienionych w petitum pytania prawnego przepisów pozwalałaby na dalsze korzystanie przez rady gmin z prawa do wyłącznego wyboru ławników. Trybunał
Konstytucyjny uważa jednak (nie przesądzając wszakże rozstrzygnięcia co do meritum w niniejszej sprawie), że już samo stwierdzenie niekonstytucyjności art. 160 u.s.p. byłoby wystarczającą przesłanką rozstrzygnięcia przez WSA sprawy
uchwały zaskarżonej przez Wojewodę Mazowieckiego. Co więcej, taki wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowiłby równocześnie
bodziec dla prawodawcy do znowelizowania prawa o ustroju sądów powszechnych w taki sposób i w takiej skali, aby wszystkie
zawarte w nim regulacje odpowiadały modelowi wyłaniania ławników zrekonstruowanemu w drodze interpretacji Konstytucji.
1.4. W świetle powyższego nie można uznać, że od odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność przepisów art. 161, art. 162, art.
163 § 2 i art. 164 § 1 u.s.p. zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie prawne w tym zakresie nie spełnia
zatem przesłanki funkcjonalnej i zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym,
dotyczące go postępowanie podlega umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.
2. Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.
2.1. Zgodnie z art. 182 Konstytucji: „Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości określa ustawa”. Występujące
w tym przepisie pojęcie „wymiaru sprawiedliwości” nie jest prawnie zdefiniowane, dotychczas nie zostało również precyzyjnie
określone ani w orzecznictwie ani w doktrynie. Ponieważ dominuje znaczenie przedmiotowe, dlatego można powiedzieć, że udział
obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oznacza partycypację czynnika społecznego w rozstrzyganiu sporów poprzez stosowanie
norm prawnych do konkretnych przypadków (sytuacji).
Trzeba zaznaczyć, że Konstytucja nie określa ani formy, ani zakresu tego udziału. Trafny jest pogląd, że z treści art. 182
wynika, iż nie jest możliwe ani całkowite wyłączenie obywateli ze sprawowania tej funkcji (wymiaru sprawiedliwości), ani takie
jej zawężenie, by udział ten przybrał zakres jedynie symboliczny. Rozumienie art. 182 Konstytucji jako normy upoważniająco-odsyłającej
oznacza kompetencję dla ustawodawcy zwykłego do wprowadzenia udziału czynnika obywatelskiego w wymiarze sprawiedliwości. Treść
tego przepisu wyraża intencje ustrojodawcy odejścia od rozwiązań zawartych w poprzednim stanie prawno-konstytucyjnym. Art.
49 (w pierwotnym brzmieniu) Konstytucji z 22 lipca 1952 r., zgodnie z którym: „Rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw w sądach
odbywa się z udziałem ławników ludowych, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie”, ustanawiał zasadę szerokiej partycypacji
czynnika obywatelskiego w wymiarze sprawiedliwości. Treść obecnie obowiązującej regulacji nie daje podstaw do tego, by wywodzić
z niej nakaz przyjęcia rozwiązań ustawowych czyniących ten udział powszechnym, czy preferowanym (L. Garlicki, komentarz do art. 182, uwaga 3, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, op. cit., s. 1-2). Z punktu widzenia zakresu udziału czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oznacza to, że udział
ten może być ograniczony do niektórych spraw; wyłącza to jednak możliwość takiej regulacji, by w sprawach danej kategorii
wymiar sprawiedliwości należał wyłącznie do czynnika społecznego.
2.2. Prawo o ustroju sądów powszechnych utrzymuje tradycyjną w Polsce instytucję ławników, aczkolwiek nie ma przeszkód prawnych,
by w przyszłości z woli ustawodawcy została ona zastąpiona np. instytucją sędziów przysięgłych. Zakres uczestnictwa obywateli
w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości ogólnie określa art. 4 u.s.p., zgodnie z którym ławnicy biorą udział w rozpoznawaniu
spraw przed sądami pierwszej instancji, chyba że ustawy stanowią inaczej (§ 1), zaś przy rozstrzyganiu spraw ławnicy mają
prawa równe z sędziami (§ 2). Regulacja ta uzasadnia pogląd, że jakkolwiek pełnienie obowiązków przez ławników nie ma charakteru
zawodowego, to należy stosować wobec nich wymóg bezstronności i niezawisłości. Z tego punktu widzenia doniosłe znaczenia ma
art. 169 § 1 u.s.p., który wskazuje, że w zakresie orzekania ławnicy są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.
Korzystając z tych samych praw co sędziowie zawodowi, ławnicy nie mają jednak (co z kolei przesądza art. 169 § 2 u.s.p.) możliwości
przewodniczenia na rozprawach i naradach, ani też wykonywać czynności sędziów poza rozprawą, chyba że ustawy stanowią inaczej.
Jednak ze względu na to, że ławnicy mają w organie kolegialnym, w skład którego wchodzą, liczebną przewagę nad czynnikiem
profesjonalnym (a głos przewodniczącego ma taką samą wagę jak głos pozostałych członków składu orzekającego), w przypadku
niemożliwości uzgodnienia poglądów mogą oni rozstrzygnąć sprawę wbrew stanowisku sędziego zawodowego. Jeśli jednak rozbieżności
wystąpiłyby między ławnikami, każdy z nich – podobnie jak sędzia zawodowy – ma możliwość złożenia zdania odrębnego (votum separatum).
Nawet ta powierzchownie zarysowana charakterystyka modelu ustrojowego instytucji ławnika nasuwa wniosek, że skoro ławnik uczestniczy
w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu pewnych kategorii spraw na zasadach identycznych jak sędzia, to procedura wyboru obywateli
uczestniczących w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości nie jest obojętna z punktu widzenia zasady niezależności i odrębności
sądów, a przez to również – z uwagi na związki treściowe pomiędzy art. 10 i 173 Konstytucji (o czym niżej) – zasady podziału
władz.
2.3. Ciągle wzrastająca liczba i stopień skomplikowania przepisów regulujących określone obszary działalności ludzkiej, a
także skomplikowane techniki ich wykładni (m.in. w zgodzie z prawem Unii Europejskiej) powodują, że udział osób niemających
profesjonalnego przygotowania do wykonywania funkcji wymierzania sprawiedliwości może dziś budzić pewne wątpliwości. Nie jest
ich pozbawiony nawet sam prawodawca, czemu daje wyraz uchwalona ostatnio ustawa z 1 sierpnia 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo
o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1413), która z jednej strony ograniczyła udział
ławników w wielu rodzajach spraw sądowych, z drugiej natomiast – ustanowiła wyższe wymogi dotyczące kwalifikacji kandydatów
na ławników (zob. uzasadnienie rządowego projektu ww. ustawy, druk sejmowy nr 3797).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednak, że ani warunki, jakie spełniać muszą kandydaci na ławników (art. 158 i art. 159 u.s.p.),
ani nawet wspomniane formy i znaczenie ich udziału w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, ze względu na treść zarzutów sformułowanych
w pytaniu prawnym, nie stanowią przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie.
3. Zasada podziału władz jako wzorzec kontroli przepisu regulującego kompetencje organów samorządu terytorialnego.
3.1. Jednym z wymienionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wzorców kontroli art. 160 u.s.p. jest art. 10 Konstytucji.
Przepis ten, stanowiąc wyraz zasady podziału władz, wskazuje w ust. 1 podstawę przedmiotowego rozgraniczenia władz, a w ust.
2 podmiotowego, wymieniając organy konstytucyjne, którym powierzone jest wykonywanie władzy ustawodawczej (Sejm i Senat),
władzy wykonawczej (Prezydent RP i Rada Ministrów) oraz władzy sądowniczej (sądy i trybunały). Zdaniem występującego z pytaniem
prawnym sądu, chociaż Konstytucja w art. 10 ust. 2 ogranicza pole możliwych konfliktów między organami państwa mającymi status
naczelnych, to jednak z uwagi na to, że pojęcie władzy wykonawczej jest dużo szersze i obejmuje większy krąg podmiotów, w
rozważaniach na temat zasady podziału władz należy uwzględnić również samorząd terytorialny.
Ustosunkowując się do sformułowanych w pytaniu prawnym poglądów, zarówno Prokurator Generalny, jak i Krajowa Rada Sądownictwa
wyrazili przekonanie, iż art. 10 Konstytucji nie odnosi się bezpośrednio ani do ustroju władz lokalnych, ani ich relacji z
centralnymi organami państwa, stąd w niniejszej sprawie nie stanowi on (a w konsekwencji także statuujący zasadę niezależności
i odrębności sądów art. 173 Konstytucji) adekwatnego wzorca kontroli.
Wobec tych wątpliwości, przystąpienie do merytorycznej oceny zakwestionowanego przepisu musi zostać poprzedzone rozstrzygnięciem
przez Trybunał, czy zasada podziału władz może być punktem odniesienia dla badania konstytucyjności regulującego kompetencje
organów samorządu terytorialnego art. 160 u.s.p.
3.2. Samorząd terytorialny klasyfikowany jest w literaturze przedmiotu jako element (segment) władzy wykonawczej. Podstawą
takiej klasyfikacji są: a) przedmiot działania samorządu (sprawy stanowiące zakres działania samorządu należą do dziedziny
władzy wykonawczej); b) stosowane środki działania (są to środki administracyjne, a nie ustawodawcze, czy sądowe); c) fakt,
że samorząd nie działa suwerennie, lecz tylko na podstawie ustaw i w ramach przez nie wytyczonych, a zgodność jego działania
z prawem podlega nadzorowi organów państwowych oraz d) systematyka konstytucji, w której dotyczące go przepisy są usytuowane
bezpośrednio po przepisach określających zasady i zakres działania naczelnego organu wykonawczego – Rady Ministrów .
3.3. Uznanie samorządu terytorialnego za część władzy wykonawczej nie przesądza samoistnie tego, czy zakres przypisanych mu
w ustawodawstwie zadań i kompetencji (a także sposób ich wykonywania) może być oceniany przez pryzmat art. 10 Konstytucji.
3.4. Próba określenia pozycji samorządu terytorialnego względem lub w ramach konstytucyjnego systemu podziału władz podejmowana
była już we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Jak dotąd problem ten nie został jednak definitywnie rozstrzygnięty.
W sprawie K. 4/95 (orzeczenie z 23 października 1995 r., OTK ZU nr 2/1995, poz. 11) Trybunał stwierdził, że z konstytucyjnie
zagwarantowanego udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, polegającego na wykonywaniu w ramach ustaw istotnej
części zadań publicznych, wynika związek tego samorządu z wyróżnionym w konstytucji segmentem władzy wykonawczej. Jednak związek
ten Trybunał ocenił tylko jako pośredni, stwierdzając, że zasada podziału władz, nakazując rozdział władzy państwowej pomiędzy
władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, nie odnosi się wprost do samorządu terytorialnego. Stąd w konkluzji rozważań
Trybunał wyraził pogląd, iż „de lege lata konstytucja nie stwarza żadnych podstaw dla tworzenia konstrukcji odrębnej «władzy samorządowej», ani nie nakazuje, aby zadania
i kompetencje organów samorządu terytorialnego musiały być klasyfikowane według reguł «trójpodziału» władz”. W rezultacie,
dla rozpatrywanego w tamtej sprawie problemu, konstytucyjna zasada podziału władz – jako odnosząca się do systemu naczelnych
organów państwowych – uznana została za irrelewantną, a tym samym stwierdzenie niezgodności pomiędzy zakwestionowanym przepisem
a tą zasadą było niemożliwe.
Odmienne stanowisko wobec omawianej kwestii zajął Trybunał Konstytucyjny w sprawie K. 7/99 (wyrok z 11 stycznia 2000 r., OTK
ZU nr 1/2000, poz. 2), a więc już pod rządami Konstytucji z 1997 r. Przypominając, że podział władzy ma aspekt zarówno organizacyjny
(podmiotowy), funkcjonalny (przedmiotowy), jak i personalny (incompatibilitas), Trybunał stwierdził, że „konieczne jest określenie pozycji organów władzy samorządowej na tle wskazanego trójpodziału.
Mieszkańcy określonego terytorium stanowią samorządową wspólnotę lokalną gminy i powiatu, a także wspólnotę regionalną województwa.
Istotą samorządu terytorialnego jest to, że pewne dziedziny spraw, wydzielonych z zakresu władzy państwa, powierza się tym
wspólnotom do samodzielnego rozwiązywania. Zadania, które przypadają organom samorządu stanowią część zadań administracji
publicznej i są realizowane przez organy samorządowe podporządkowane wspólnocie i reprezentujące jej interesy (…). W konsekwencji
dochodzi do stworzenia dualistycznego modelu administracji, cechującego współczesne ustroje demokratyczne (…). Trzeba podkreślić,
że obecnie w Polsce organy władzy samorządowej wykonują znaczną część zadań, które wcześniej (do 27 maja 1990 r.) realizowane
były w całości przez agendy administracji rządowej hierarchicznie podporządkowane Radzie Ministrów, Premierowi albo poszczególnym
ministrom. Wszystko to uzasadnia wniosek, że w trójpodziale władz organy samorządu terytorialnego reprezentują postać władzy
wykonawczej”.
3.5. Trybunał Konstytucyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i podtrzymuje punkt widzenia przedstawiony
w drugim z wymienionych orzeczeń (K 7/99). Dopuszczalność kontroli przepisu normującego kompetencje organów samorządu terytorialnego
pod względem zgodności z wyrażoną w art. 10 Konstytucji zasadą podziału władzy ma w niniejszej sprawie szczególne uzasadnienie.
Zgodnie z art. 160 § 2 u.s.p., gminy przygotowują wybory ławników jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Zadania
zlecane jednostkom samorządu terytorialnego są na gruncie art. 166 Konstytucji rodzajem zadań publicznych innych niż służące
zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (te bowiem określane są mianem zadań własnych), które przekazywane są w trybie
oraz wykonywane w sposób określony w ustawie. Podział zadań samorządu terytorialnego na własne i zlecone, nie jest nową i
oryginalną koncepcją polskiego ustrojodawcy, aczkolwiek wydaje się, że obecnie uzasadnienie i znaczenie tego rozróżnienia
maleje. Podkreślany jest odmienny rygor prawny zadań własnych i zadań zleconych, a zróżnicowanie znajduje wyraz zwłaszcza
w: a) sposobie określania zadań zleconych, których zakres wyznaczać mogą tylko ustawy i jedynie wtedy, gdy wynika to z uzasadnionych
potrzeb państwa (art. 166 ust. 2 Konstytucji); b) sposobie finansowania zadań zleconych (jednostka samorządu terytorialnego
musi otrzymać środki finansowe niezbędne dla realizacji zadań zleconych) oraz c) określeniu środków nadzoru oraz weryfikacji
aktów i decyzji administracyjnych podjętych w realizacji tych zadań (np. art. 17 k.p.a.) (L. Garlicki (Polskie prawo konstytucyjne, op. cit., s. 328, nazywając je pozasamorządowymi).
Trzeba jednak podkreślić, że podejmowane przez przedstawicieli nauki prawa (tak administracyjnego, jak i konstytucyjnego)
próby skonstruowania kryteriów pozwalających na zaliczanie poszczególnych zadań do jednej albo drugiej z kategorii nie przynoszą
jednoznacznych i satysfakcjonujących wyników. Wynika to m.in. z faktu, że w ostatnich latach również prawne konsekwencje związane
z podziałem zadań samorządu terytorialnego na własne i zlecone w dużym stopniu uległy ujednoliceniu. Dzisiejsze znaczenie
tego dualizmu przejawia się więc przede wszystkim w możliwości wyznaczania na jego podstawie zakresu i form ingerencji nadzorczej
państwa w sferę działalności samorządu terytorialnego.
Rozbieżność kryteriów klasyfikacji potwierdza raczej tezę, że istnienie wyraźnych różnic pomiędzy zadaniami własnymi a zleconymi
samorządu terytorialnego nie jest oczywiste. Nie zmienia to jednak wartości zasadniczego ustalenia, iż de lege lata gminy wykonują zadania obydwu wymienionych kategorii, co sprawia, że również samym gminom przypisuje się dwoisty charakter
– wspólnoty samorządowej oraz jednostki wykonawczej administracji rządowej (zob. J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 178).
Przygotowanie wyboru ławników, ze względu na treść art. 160 § 2 u.s.p., nominalnie uznać trzeba za zadanie zlecone z zakresu
administracji rządowej. Zastosowanie wobec tego zadania materialnych kryteriów oceny prowadzi do podobnych, acz – o czym przekonują
wcześniejsze uwagi – mających jedynie umowny status konkluzji. Wybór obywateli uczestniczących w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości
jest wszak zadaniem o ogólnopaństwowym, a nie lokalnym znaczeniu, nie służy bowiem zaspakajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej.
Właśnie ten ogólnopaństwowy wymiar omawianego przedsięwzięcia, chociaż realizowanego w sposób zdekoncentrowany (rozproszony),
skłania Trybunał do rozważenia zgodności przepisów regulujących jego przebieg z zasadą podziału władzy.
3.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny wzorcami kontroli w niniejszej sprawie uczynił m.in. zasadę niezależności i odrębności
sądów. Zasada ta wynika z art. 10 Konstytucji, wyrażającego zasadę podziału i równowagi władz, a jednocześnie została proklamowana
expressis verbis w szczegółowym przepisie konstytucyjnym – art. 173. Niezależność sądów zakłada przede wszystkim oddzielenie organizacyjne
i funkcjonalne sądownictwa od organów innych władz, tak aby zapewnić sądom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw
i orzekania.
Warto przypomnieć, że w sprawie K 12/03 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 173 Konstytucji nie znosi, ani w żadnym
stopniu nie modyfikuje podstawowej zasady ustrojowej RP podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej
(wyrok z 18 lutego 2004 r., OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8).
Wziąwszy powyższe pod uwagę, a ponadto uwzględniwszy, iż w rozpatrywanym tu pytaniu prawnym przedstawiona została w zasadzie
jednorodna argumentacja mająca uzasadniać niezgodność art. 160 u.s.p. z art. 10 i art. 173 Konstytucji, Trybunał stwierdza,
że nie istnieje potrzeba przeprowadzenia dodatkowych rozważań na temat dopuszczalności kontroli zakwestionowanego przez WSA
przepisu z zasadą odrębności i niezależności sądów.
3.7. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że udział organów samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej
uzasadnia w niektórych przypadkach odnoszenie do ich działalności zasad uregulowanych w art. 10 oraz art. 173 Konstytucji.
Nie jest to jednak generalna prawidłowość, gdyż kontroli w tym zakresie potencjalnie mogą podlegać jedynie pewne obszary aktywności
samorządu terytorialnego – ze względu na charakter i znaczenie wykonywanych w ich granicach zadań. Wybór ławników, choć przypisany
radom gmin, jest przedsięwzięciem, którego rezultaty wywierają skutek w sferze personalno-organizacyjnej organów państwowych
(sądów). Ocena, czy ten rodzaj ingerencji w podmiotową sferę władzy sądowniczej nie jest nadmierny, wymaga zatem zdaniem Trybunału
uwzględnienia dyrektyw wywodzonych z konstytucyjnej zasady podziału władzy oraz odrębności i niezależności sądów.
4. Zgodność art. 160 prawa o ustroju sądów powszechnych z art. 10 oraz art. 173 Konstytucji RP.
4.1. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada podziału władzy zakłada, że system organów państwowych
powinien zawierać wewnętrzne mechanizmy zapobiegające koncentracji i nadużyciom władzy państwowej, gwarantujące jej sprawowanie
zgodnie z wolą Narodu i przy poszanowaniu wolności i praw jednostki. Wymóg „rozdzielenia” władz oznacza m.in., że każdej z
trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z tych władz powinna
zachowywać pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty. Ustawodawca zaś – kształtując kompetencje poszczególnych
organów państwowych – nie może naruszyć owego „istotnego zakresu” danej władzy.
Zasada podziału władzy zakłada szczególny sposób określenia stosunków między władzą sądowniczą a pozostałymi władzami. W stosunkach
między władzą ustawodawczą a wykonawczą możliwe są różne formy wzajemnych oddziaływań i współpracy, dopuszcza się również
istnienie obszaru, w którym kompetencje organów należących do obu władz „przecinają się” lub „nakładają”. Natomiast relacje
między władzą sądowniczą a pozostałymi muszą opierać się na zasadzie „separacji”. Koniecznym elementem zasady podziału władzy
są niezależność sądów i niezawisłość sędziów (por. m.in. wyrok z 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41).
Charakterystykę pozycji władzy sądowniczej warto uzupełnić o ustalenia dokonane przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 12/03.
Trybunał stwierdził, że: „art. 173 Konstytucji, w którym mowa o sądach i trybunałach, jako władzy odrębnej i niezależnej od
innych władz, nie znosi podstawowej zasady ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej podziału i równowagi władzy ustawodawczej,
wykonawczej i sądowniczej, ani też w żadnym stopniu jej nie modyfikuje. Należy także mieć na uwadze, że rozdzielone władze
nie są tym samym niezależnymi od siebie elementami ustroju państwa. Stanowią one w istocie rzeczy jedną konstrukcję, w ramach
której obowiązane są współdziałać w celu zapewnienia rzetelności i sprawności instytucji publicznych (zasada współdziałania
określona w preambule Konstytucji). Innymi słowy, odrębność i niezależność sądów nie może prowadzić do zniesienia mechanizmu
koniecznej równowagi pomiędzy wszystkimi tymi władzami. Każda z nich powinna dysponować natomiast takimi instrumentami, które
pozwalają jej powstrzymywać, hamować działania pozostałych (…). Zasada ta, wyrażana także znaną formułą checks and balance, jest jedną z najstarszych zasad ustrojowych i zarazem jedną z najistotniejszych i najlepiej sprawdzonych w praktyce reguł
demokracji. (…) Jest w tym kontekście poza sporem, że mechanizm hamowania i równowagi, zakładający możliwość ingerencji w
zakres władzy sądowniczej nie może dotykać niezawisłości sędziowskiej w zakresie sprawowania urzędu, a jakiekolwiek wkraczanie
w działanie i organizację władzy sądowniczej, w sferze nie objętej bezwzględną zasadą niezawisłości, może być dokonywane jedynie
wyjątkowo i posiadać dostateczne uzasadnienie merytoryczne” (wyrok z 18 lutego 2004 r., OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8).
Należy stwierdzić, że odrębność władzy sądowniczej przejawia się w jej szczególnych kompetencjach, polegających na sprawowaniu
wymiaru sprawiedliwości. Sam jednak podział władz nie eliminuje wszelkich powiązań między władzami. Sędziów powołuje Prezydent
RP, jako organ władzy wykonawczej, a Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór administracyjny nad sądami powszechnymi. Podstawy
działalności sądów stanowią akty parlamentu, a więc władzy ustawodawczej. Wskazane powiązania nie mogą naruszać odrębności
władzy sądowniczej, co oznacza, że pozostałym władzom nie można powierzać wymiaru sprawiedliwości (tak m.in.: wyrok z 19 lipca
2005 r., K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81).
Wiąże się z tym wymagająca rozstrzygnięcia wątpliwość, czy wybór ławników, którzy obok sędziów zawodowych tworzą osobowy substrat
sądów, jest w ramach podziału władz dopuszczalnym powiązaniem między władzą wykonawczą a sądowniczą. Wyrażone w pytaniu prawnym
zastrzeżenia wobec obowiązującej w tym zakresie procedury dowodzą istnienia obawy, że powierzenie przez ustawodawcę wyboru
obywateli uczestniczących w wymiarze sprawiedliwości radom gmin prowadzi do ich nadmiernej ingerencji w organizacyjną (podmiotową)
sferę niezależności i odrębności sądów.
4.2. Przystępując do oceny zgodności art. 160 u.s.p. z zasadą podziału władzy należy zauważyć, że jakkolwiek przepis ten wybór
ławników przypisuje wyłącznie (co w pytaniu prawnym akcentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny) radom gmin, to jednak inny przepis
tej ustawy formułuje bogaty katalog podmiotów uprawnionych do przedstawiania kandydatów na ławników. Zgodnie z art. 162 §
1 uprawnienie to posiadają: prezesi sądów, stowarzyszenia, organizacje związkowe, organizacje pracodawców oraz inne organizacje
zarejestrowane na podstawie przepisów prawa, z wyłączeniem partii politycznych, oraz co najmniej dwudziestu pięciu obywateli
mających czynne prawo wyborcze, zamieszkujących stale na danym terenie. W świetle cytowanej regulacji brak jest podstaw dla
przyjęcia, że władza sądownicza całkowicie pozbawiona jest udziału w procedurze wyboru ławników, jej przedstawiciele (prezesi
sądów rejonowych i okręgowych) mają bowiem zagwarantowaną prawnie możliwość wysuwania kandydatów na ławników, spośród których
rady gmin następnie dokonują wyboru. Oczywiście grono kandydatów obejmuje nie tylko osoby proponowane ze strony władzy sądowniczej,
a co więcej art. 162 § 2 u.s.p. przesądza, że prezesi sądów nie mogą zgłaszać kandydatów na ławników do orzekania w sprawach
z zakresu prawa pracy (czynić to mogą jedynie związki zawodowe oraz organizacje prawodawców). Jednak przedstawiona tu wstępna
faza wyboru ławników nie może zostać pominięta przy ocenie intensywności i znaczenia ingerencji samorządu terytorialnego w
obszar – w tym przypadku organizacyjny (personalny) – władzy sądowniczej.
4.3. Wybór ławników jest tylko pewnym – aczkolwiek bardzo istotnym – elementem kształtowania personalnego składu sądu, rozumianego
tu jako ciało kolegialne sprawujące wymiar sprawiedliwości. Wybór ten nie przesądza jednak ani wyłącznie, ani definitywnie
obsady sądów orzekających w poszczególnych sprawach, albowiem – chociaż dokonywany z pominięciem udziału Krajowej Rady Sądownictwa
– nie pozostaje całkowicie poza kontrolą władzy sądowniczej. Decydujące w tym zakresie znaczenie mają przepisy regulujące
przesłanki i procedurę odsunięcia ławników od uczestnictwa w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, czyli art. 166 oraz art.
167 prawa o ustroju sądów powszechnych.
Abstrahując od wskazanych w art. 166 § 1 u.s.p. okoliczności prowadzących do wygaśnięcia mandatu ławnika ex lege (prawomocne skazanie za przestępstwo bądź wykroczenie, w tym również skarbowe), zgodnie z § 2 tego przepisu rada gminy, która
wybrała ławnika, może go odwołać na wniosek prezesa właściwego sądu, w razie: niewykonywania obowiązków ławnika, zachowania
godzącego w powagę sądu lub niezdolności do wykonywania obowiązków ławnika. Należy przy tym podkreślić, że wniosek właściwego
prezesa sądu (którego podstawą może być każdy z wymienionych powodów) jest jedynym czynnikiem, który uruchamia procedurę odwołania
ławnika przez radę gminy. Mechanizm ten zapewnia przedstawicielom władzy sądowniczej możliwość praktycznej i skutecznej (z
punktu widzenia osiąganych rezultatów) weryfikacji osób wybranych na ławników przez rady gmin. Wprawdzie art. 166 § 2 u.s.p.
nie stanowi expressis verbis, by rady gmin były związane wnioskami prezesów sądów, należy jednak oczekiwać, że wnioski takie w praktyce będą uwzględniane.
Powinność ta wynika z zasady podziału władzy, która wyznacza nie tylko granice swobody ustawodawcy w kształtowaniu zakresu
kompetencji organów władzy publicznej, ale również sposób korzystania przez te organy z przyznanych im kompetencji (por. wyrok
z 14 kwietnia 1999 r., K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41). Znajduje to zastosowanie również w odniesieniu do uprawnień, jakie
wobec ławników posiadają rady gmin, które muszą z nich korzystać w taki sposób, aby nie ingerować w odrębność i niezależność
władzy sądowniczej.
Z kolei zgodnie z art. 167 § 1 u.s.p.: „W czasie trwania kadencji nie powołuje się ławnika do pełnienia obowiązków w razie
ujawnienia okoliczności, które nie pozwalały na jego wybór, oraz w razie wszczęcia postępowania karnego przeciwko ławnikowi,
do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy”. Cytowany przepis stanowi gwarancję, że osoba, która została wybrana na ławnika
przez radę gminy, spełniać będzie określone przez ustawodawcę kryteria, które warunkowały dopuszczalność jej wyboru. Jest
to regulacja, która pozwala nie tylko na zawieszenie ławnika w pełnieniu obowiązków z powodu okoliczności, które nastąpiły
po jego wyborze, lecz także istniejące wcześniej, a jedynie ujawnione post factum. Tym samym art. 167 § 1 u.s.p. zapewnia kontrolę ze strony organów władzy sądowniczej (prezesów sądów) legalności wyboru
każdego ławnika.
4.4. Podsumowując unormowania zawarte w prawie o ustroju sądów powszechnych należy zatem wskazać, że prezesi właściwych sądów
mają prawo: 1) zgłaszania radom gmin kandydatów na ławników; 2) występowania w sytuacjach wymienionych w ustawie do rad gmin
z wnioskami o odwołanie ławników oraz 3) zawieszania ławników w czasie trwania kadencji w pełnieniu obowiązków.
W tak skonstruowanym otoczeniu normatywnym powierzenie radom gmin kompetencji wyboru ławników nie może być więc traktowane
jako naruszenie konstytucyjnej zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej (art. 10 oraz art. 173 Konstytucji), w
pionie tej władzy istnieją bowiem organy wyposażone w instrumenty weryfikacji, którzy spośród ławników faktycznie uczestniczyć
będą w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Ewentualne wątpliwości, czy prezesi sądów stanowią w tym przypadku właściwy z
konstytucyjnego punktu widzenia organ działający w imieniu władzy sądowniczej pozostaje – z uwagi na granice pytania prawnego
– poza przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.
4.5. Konkludując, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że art. 160 u.s.p. we wskazanym w pytaniu prawnym zakresie nie pozwala na
nadmierne i arbitralne wkraczanie władzy wykonawczej w obszar funkcjonowania sądu, a tym samym przepis ten nie narusza konstytucyjnych
zasad: podziału władz (art. 10 Konstytucji) oraz niezależności i odrębności sądów (art. 173 Konstytucji).
5. Zgodność art. 160 prawa o ustroju sądów powszechnych z art. 186 ust. 1 Konstytucji.
5.1. Zdaniem występującego z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, KRS – ze względu na konieczność obrony
niezależności sądownictwa w dziedzinie kształtowania jego składu osobowego – winna uczestniczyć w wyborze ławników. Pogląd
ten, aby mógł zostać uznany za podstawę stwierdzenia niekonstytucyjności rozwiązania przyjętego w prawie o ustroju sądów powszechnych,
winien znajdować uzasadnienie w Konstytucji.
Jak już była o tym mowa (zob. pkt III.2 uzasadnienia), procedura wyboru obywateli uczestniczących w wymiarze sprawiedliwości
nie została uregulowana przez ustrojodawcę. Powstaje zatem pytanie, czy z innych przepisów Konstytucji wynikają w tej mierze
jakieś dyrektywy, bądź ograniczenia, a przede wszystkim, czy można je wywieść z art. 186, wskazanego w pytaniu prawnym jako
wzorzec kontroli?
5.2. Art. 186 Konstytucji określa ogólne zadanie Krajowej Rady Sądownictwa, jakim jest stanie na straży niezawisłości sędziów
i niezależności sądów, ale – poza przyznaniem KRS prawa inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym – przepis ten
nie określa ani środków, ani procedur służących realizacji tego zadania. Co do zasady pozostawione to zostało ustawodawcy
zwykłemu, zaś jedyny wyjątek w tym względzie stanowi art. 179 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie są powoływani przez
Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek KRS.
Wydaje się, że występujący z pytaniem prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny postulując, by procedura wyboru ławników była
ukształtowana przez ustawodawcę w sposób analogiczny do procedury powoływania sędziów, koncentruje się na podobieństwie (głównie
funkcji w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości) ławników i sędziów, nie dostrzegając przy tym różnic w statusie prawnym
tych dwu kategorii funkcjonariuszy publicznych.
Zgodnie z Konstytucją, sędziowie powoływani są na czas nieoznaczony (art. 179) i –co wydaje się istotniejsze dla prowadzonych
tu rozważań – są nieusuwalni (art. 180 ust. 1). Ławnicy natomiast wybierani są na czas z góry określony – 4-letnią kadencję,
a ponadto (jakkolwiek może to być dyskusyjne z punktu widzenia ich niezawisłości w zakresie orzekania, ale pozostaje poza
kontrolą w niniejszej sprawie) przed upływem kadencji mogą zostać odwołani.
Wskazane zróżnicowanie sędziów i ławników (które nota bene obejmuje więcej elementów niż wyżej wymienione), stwarza dostateczną podstawę dla przyjęcia, że również mechanizm ich wyboru
nie musi być identyczny. Udział KRS w procedurze powoływania sędziów (art. 179 Konstytucji) stanowi jedną z konstytucyjnych
gwarancji niezależności sądów. Niemniej sama tylko okoliczność, iż w wykonywaniu władzy sądowniczej uczestniczą obywatele
(ławnicy) nie oznacza, że Konstytucja wymaga zapewnienia partycypacji KRS również w wyborze ławników. Twierdzić można jedynie,
że regulacja w tym zakresie musi być skonstruowana w taki sposób, aby nie dostarczałby innym organom władzy instrumentów pozwalających
na wpływanie przez te organy na niezależność sądów i niezawisłość sędziów w realizacji ich konstytucyjnej funkcji wymiaru
sprawiedliwości. Ten jednak zarzut (w zakresie sformułowanym w pytaniu prawnym) stanowił już przedmiot rozważań i oceny w
poprzednim punkcie uzasadnienia.
5.3. Rola ustrojowa Krajowej Rady Sądownictwa stanowiła już kilkakrotnie kwestię rozpatrywaną przez Trybunał Konstytucyjny.
We wspomnianej wyżej sprawie K 12/03 Trybunał stwierdził, że „Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. dokonała
istotnego przesunięcia akcentów w zakresie unormowań obejmujących problematykę władzy sądowniczej. W szczególności należy
zauważyć, że aktualny porządek konstytucyjny, zachowując milczenie w odniesieniu do samorządu sędziowskiego, czyni materią
konstytucyjną pozycję Krajowej Rady Sądownictwa, statuując w art. 186 Konstytucji, że stoi ona na straży niezależności sądów
i niezawisłości sędziów. Nakładało to na ustawodawcę zwykłego obowiązek wyposażenia Krajowej Rady Sądownictwa w instrumenty
zapewniające realną możliwość skutecznego wypełniania tej konstytucyjnej powinności”. W cytowanym orzeczeniu Trybunał uznał,
że KRS stanowi gremium pozostające w ramach szerokiej reprezentacji środowiska sędziowskiego. Krajowa Rada Sądownictwa ma
bowiem w swoim składzie tak dużą przewagę członków-sędziów (17-tu) nad osobami powoływanymi przez Prezydenta RP (1) i parlament
(6), że słusznie jest traktowana jako najwyższa reprezentacja tego środowiska, działająca przede wszystkim w ramach problematyki
władzy sądowniczej.
Właśnie ze względu na określoną w Konstytucji pozycję ustrojową oraz zadania Krajowej Rady Sądownictwa, doniosłe znaczenie
w rozpatrywanej sprawie ma fakt, iż organ ten, w stanowisku z 16 listopada 2004 r. dotyczącym rozpatrywanego pytania prawnego,
nie znalazł argumentów na rzecz tezy, że brak udziału KRS w procesie powoływania ławników narusza zasadę niezależności (odrębności)
sądów.
5.4. Trybunał Konstytucyjny dostrzega troskę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o takie ukształtowanie koncepcji udziału
czynnika obywatelskiego w realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości, które uwzględniałoby w pełniejszym zakresie dotychczasowe
doświadczenia oraz konsekwencje przyjęcia Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. dla modelu ustrojowego Rzeczypospolitej Polskiej.
Rolą Trybunału Konstytucyjnego nie jest jednak kontrola celowości i funkcjonalności stanowionych przez ustawodawcę rozwiązań
prawnych. Niemniej w niniejszej sprawie warto zauważyć, że obowiązujący na gruncie prawa o ustroju sądów powszechnych mechanizm
wyboru ławników zdaje się lepiej, niż ten postulowany przez WSA (wzorowany na procedurze powoływania sędziów), odpowiadać
wymogom zarówno teorii, jak i praktyki.
Po pierwsze, prawne regulacje dotyczące procedury wyboru ławników należy oceniać przez pryzmat ich podstawowych funkcji. W
postępowaniu sądowym reprezentują oni różnorodne grupy społeczne, przeciętnych obywateli z ich doświadczeniem życiowym oraz
zawodowym, co, stwarzając możliwość kolegialnego rozstrzygania na podstawie konfrontacji fachowego i społecznego punktu widzenia,
zabezpieczać ma organy wymiaru sprawiedliwości przed izolacją i wyobcowaniem. Dzięki udziałowi ławników, sąd z jednej strony
ma warunki sprzyjające orzekaniu w ściślejszym kontakcie z opinią publiczną, z drugiej zaś – ma swoich przedstawicieli i rzeczników
ułatwiających oddziaływanie wychowawcze, edukacyjne i informacyjne na społeczeństwo (por. np. A. Murzynowski, Istota i zasady procesu karnego, Warszawa 1994, s. 240).
Skoro zatem udział w orzekaniu wywodzących się spoza grona zawodowych prawników i mających stanowić „przeciwwagę” dla czynnika
profesjonalnego ławników gwarantować ma możliwość dokonywania wielostronnej analizy i oceny rozpatrywanych spraw sądowych,
nie byłoby pożądane, aby decydujący głos w sprawie wyboru tych ławników zapewniony miała Krajowa Rada Sądownictwa, predestynowana
i mająca doświadczenie w rozpatrywaniu kandydatur na stanowiska sędziów. Jest przy tym istotne, że KRS m.in. ze względu na
swój skład traktowana jest jako reprezentacja środowiska sędziowskiego (niekiedy nazywana jest wręcz organem quasi samorządowym sędziów), brak jest natomiast przekonujących argumentów, by przypisywać jej takie znaczenie wobec ławników.
Wręcz przeciwnie, zgodnie z prawem o ustroju sądów powszechnych (art. 175) charakter samorządu ławniczego mają powoływane
odrębnie dla każdego sądu rady ławnicze.
Po drugie, należy wziąć pod uwagę także aspekt praktyczny, na który trafnie zwrócił uwagę w swoim stanowisku Prokurator Generalny.
Liczba wybieranych co cztery lata ławników (na kadencję 2004-2007 – ponad 43 500 osób) uzasadnia przypuszczenie, że skala
tego przedsięwzięcia znacznie przekraczałby możliwości partycypowania w nim Krajowej Rady Sądownictwa, czyniąc rolę tego organu
w procesie wyboru ławników jedynie symboliczną, lub wręcz iluzoryczną. Stąd obecne regulacje zawarte w prawie o ustroju sądów
powszechnych, przewidując możliwość wyłączenia udziału w wymiarze sprawiedliwości tych ławników, którzy nie spełniają określonych
prawem kryteriów (przez ich odwołanie lub zawieszenie w wykonywaniu obowiązków) przez lub z inicjatywy organów władzy sądowniczej
(prezesów sądów), wydają się bardziej funkcjonalne od postulowanych przez WSA.
5.5. Zważywszy wymienione wyżej argumenty, a także całokształt zawartych w prawie o ustroju sądów powszechnych regulacji dotyczących
ławników (o czym szerzej w pkt. III.4 niniejszego uzasadnienia), który przyznaje władzy sądowniczej instrumenty pozwalające
jej:
a) pośrednio (choć niewiążąco) wpływać na wybór ławników (zgłaszanie kandydatów),
b) wszczynać procedurę odwołania (prowadzącą do wygaśnięcia mandatu) ławników oraz
c)bezpośrednio i wiążąco decydować o ewentualnym zawieszeniu danego ławnika w pełnieniu obowiązków (ergo rozstrzygać, którzy spośród ławników nie będą uczestniczyć w wymiarze sprawiedliwości),
zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z punktu widzenia konstytucyjnie określonych zadań Krajowej Rady Sądownictwa, czyli stania
na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, udział tego organu w procedurze wyboru ławników nie jest konieczny.
5.6. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 160 prawa o ustroju sądów powszechnych w zakresie, w jakim upoważnia
rady gmin do wyłącznego wyboru ławników, jest zgodny z art. 186 ust. 1 Konstytucji.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.