1. Postanowieniem z 29 sierpnia 2003 r., sygn. akt V Ng 2996/03, Sąd Rejonowy – Wydział V Gospodarczy w Tarnowie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: „Czy art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm., dalej: u.r.z.s.) jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?” Wątpliwości co do konstytucyjności wskazanego przepisu powstały przy rozpoznawaniu pozwu o zapłatę wniesionego przez Centrum Kapitałowe S.A., w którym powód wskazał, iż jako zakład pracy chronionej korzysta z mocy art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. z ustawowego zwolnienia od opłat sądowych.

W uzasadnieniu pytania prawnego sąd wskazał na sposób regulacji problematyki opłat sądowych w postępowaniu cywilnym, wyprowadzając stąd następujące wnioski. Po pierwsze – zasadniczymi aktami prawnymi regulującymi tę problematykę, w tym również kwestię zwolnień z obowiązku uiszczania opłat sądowych, są kodeks postępowania cywilnego oraz ustawa z 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Po drugie – zwolnienia z opłat sądowych o charakterze podmiotowym (m.in.: instytucji państwowych nie prowadzących działalności gospodarczej, gmin i.t.d.) nie dotyczą postępowań sądowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (wyjątkiem jest Skarb Państwa). Po trzecie – statuując zwolnienie od opłat sądowych w odrębnych od k.p.c. i u.k.s.c. aktach prawnych ustawodawca zastrzega wyraźnie, iż chodzi właśnie o opłaty sądowe. Po czwarte – opłaty sądowe mają spełniać nie tylko funkcje fiskalne, ale również prewencyjne.

Na tym tle brzmienie art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s., w którym – obok licznych zwolnień podatkowych podmiotów prowadzących zakłady pracy chronionej – znalazła się formuła o zwolnieniu ich „z opłat, za wyjątkiem opłaty skarbowej” jest, zdaniem pytającego sądu, niezgodna z regułami przyzwoitej legislacji, wywodzonymi z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego. Zakwestionowany przepis nie określa w sposób dostateczny dla jego prawidłowego i jednolitego stosowania zakresu, jaki ma obejmować; umożliwia bowiem objęcie terminem „opłaty” również opłat sądowych.

Przyjęcie takiego sposobu rozumienia terminu „opłaty” uzasadnia też wątpliwości co do zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji (prawo do sądu). Jedną z podstawowych zasad odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej jest bowiem tzw. „zasada równości broni”, w myśl której każda ze stron postępowania sądowego może korzystać z takich samych środków prawnych. Odstępstwa od niej muszą być uzasadnione ważnymi względami społecznymi lub ochroną praw jednostki. W ocenie sądu przyznanie jednej ze stron procesu zwolnienia od obowiązku uiszczania opłat sądowych bez uzasadnionych względów społecznych, w sytuacji gdy spór wynika ze stosunków gospodarczych, narusza zasadę równości broni, a tym samym konstytucyjne zasady sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd oraz prawa dostępu do sądu.

2. Pismem z 6 lutego 2004 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Wątpliwości pytającego sądu uznał za nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie, czy w pojęciu „opłaty”, użytym w zakwestionowanym przepisie, mieszczą się opłaty sądowe, sytuuje się całkowicie w obszarze wykładni aktu normatywnego, której dokonywanie nie należy do kompetencji Trybunału. Do wykładni takiej powołane są sądy powszechne, zaś w przypadku zagadnień budzących poważne wątpliwości tryb ich rozstrzygnięcia przewidują art. 18 § 1 oraz art. 390 § 1 k.p.c. W oparciu o ostatni ze wskazanych przepisów Sąd Najwyższy, w uchwale z 29 października 2003 r., III CZP 69/03 uznał,. że w zwolnienie od opłat, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. nie obejmuje opłat sądowych, argumentując tę tezę brzemieniem art. 44 u.k.s.s.c., art. 6c ust. 8 i art. 55 u.r.z.s. oraz systematyką ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Powołana uchwała rozwiewa wątpliwości zgłoszone przez pytający sąd, a jednocześnie – co podkreśla Prokurator Generalny – nie zawiera żadnych odniesień do zgodności przepisu objętego pytaniem prawnym z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zgodny pogląd orzecznictwa i doktryny zakłada, iż przepis ten formułuje trzy przesłanki, które łącznie warunkują dopuszczalność przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: (a) podmiotową – wedle której może to uczynić jedynie sąd, rozumiany jako państwowy organ władzy sądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzekutywy; (b) przedmiotową – w myśl której przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą oraz (c) funkcjonalną, która uzasadnia wystąpienie z pytaniem tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się (zawisłej) przed sądem (por. postanowienia TK z: 29 marca 2000 r., P. 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 12 kwietnia 2000 r., P. 14/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 90; 10 października 2000 r., P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 216 i n.; R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne jako procedura kontroli konstytucyjności prawa, Prz. Sejm. nr 1/2001, s. 31 i n.; A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji), PiP z. 8/1999, s. 27 i n.;).

Charakterystyczna dla instytucji pytań prawnych, jako procedury konkretnej kontroli konstytucyjności prawa, jest przesłanka funkcjonalna, ujmowana w postaci relewantnej (tj. prawnie doniosłej) relacji pomiędzy odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy. Obejmuje ona m.in. konieczność wykazania, że zastrzeżenia te są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, iż zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do TK. Jeżeli zatem sąd orzekający posiada wątpliwości natury konstytucyjnej co do treści przepisu, który będzie stosował w konkretnej sprawie, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze przyjętych w orzecznictwie i nauce prawa reguł interpretacyjnych. Ważne w takim stanie rzeczy jest ustalenie czy w analizowanym przypadku istnieje możliwość interpretacji stosowanych przepisów w zgodzie z Konstytucją (Z. Czeszejko-Sochacki, Procedury kontroli konstytucyjności norm, [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym, red. J. Trzciński i B. Banaszak, Wrocław 1997, s. 74 i n.; A. Kabat, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Białystok 1995). Takie działanie – podkreśla się w doktrynie – stanowi realizację nakazu dokonywania wykładni ustaw w sposób zgodny z konstytucją i winno poprzedzać wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji (por. W. Kręcisz, Glosa do postanowienia SN z 7 czerwca 2002 r., I KZP 17/02, Prz. Sejm. nr 5/2003, s. 134; B. Nita, Glosa do wyroku TK z 16 stycznia 2001 r., P 5/00, Palestra nr 7-8/2002, s. 210; podobnie w tym zakresie A. Wróbel, Glosa do wyroku TK z 4 października 2000 r., P 8/00, Prz. Sejm. nr 6/2001, s. 96).

Ocena relewantności pytania prawnego, obejmująca również kwestię zasadności zastrzeżeń co do konstytucyjności danej normy prawnej, należy w zasadzie do sądu orzekającego w danej sprawie (por. postanowienie TK z 12 kwietnia 2000 r., P 14/99; Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne…, op.cit., s. 220; R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne…, op.cit., s. 39; A. Wasilewski, Przedstawianie pytań…, op.cit., s. 32). W tym kontekście niewątpliwie ważne znaczenie z punktu widzenia zasadności postawienia pytania ma sam proces myślowy przyjęty przez skład orzekający, a który doprowadził do zainicjowania przez sąd postępowania przed Trybunałem. Podlega on również kontroli Trybunału, ponieważ pozwala ustalić czy ewentualne wątpliwości nie zostały już np. w drodze ukształtowanej linii orzeczniczej wyeliminowane w sposób nie budzący konstytucyjnych wątpliwości. Wniosek taki z pewnością należy podzielić w sytuacji, gdzie wątpliwości pytającego sądu mają charakter subiektywny i nie są poparte (uzasadnione) rezultatami wykładni odpowiadającymi przytoczonym powyżej założeniom. Pogląd odmienny prowadziłby do stanu, w którym Trybunał Konstytucyjny musiałby ustosunkowywać się merytorycznie do pytań prawnych opartych na niepełnej bądź wadliwej wykładni dokonywanej przez sądy powszechne. Na treść konkretnej normy prawnej, która jest stosowana przez sąd, składa się nie tylko literalne brzmienie zaskarżonego przepisu, ale i jego systemowe uwarunkowania, przyjęte poglądy doktryny oraz ukształtowana w tej materii linia orzecznicza. Teza ta nabiera szczególnego znaczenia, gdy pojawia się zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji a zwłaszcza zasad przyzwoitej legislacji i jasności przepisów prawnych.

2. Pytający sąd kwestionuje konstytucyjność art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w brzmieniu nadanym przez przepisy art. 13 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1683 – z zastrzeżeniem oznaczenia go jako pkt 3 oraz art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 7, poz. 79), w myśl którego „prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej jest zwolniony w stosunku do tego zakładu (…) 3) z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej”. Jako konstytucyjne wzorce wskazał wynikające z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasady przyzwoitej legislacji oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Istota wątpliwości zgłoszonych przez pytający sąd sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze – czy art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. w aktualnym brzmieniu odpowiada wynikającym z art. 2 Konstytucji wymogom prawidłowej legislacji, w szczególności zasadzie określoności przepisów prawnych. Po drugie – zakładając, że w pojęciu „opłat”, od których zwolniony jest podmiot prowadzący zakład pracy chronionej mieszczą się również opłaty sądowe – czy norma takiej treści jest zgodna z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Kluczowe znaczenie – z tej racji, że wpływa na zasadność drugiego wzorca – ma jednak zarzut pierwszy, oparty na art. 2 Konstytucji. Wyrażone przez pytający sąd wątpliwości opierają się w głównej mierze na możliwościach rozbieżnych – w rozumieniu tegoż sądu – interpretacji zakwestionowanego przepisu. Przy czym do takiej konstatacji pytający sąd dochodzi analizując kwestionowany przepis w normatywnej próżni, bez uwzględnienia możliwych do zastosowania w tym przypadku reguł interpretacyjnych oraz bez uwzględnienia ukształtowanej przez orzecznictwo NSA i SN linii orzeczniczej, w następstwie której dochodziło (dochodzić może) do weryfikacji wadliwych interpretacji, przyjmowanych niekiedy przez wskazane w pytaniu prawnym organy administracji. Dopiero po ustaleniu, że art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. jest rzeczywiście wieloznaczny w stopniu naruszającym zasadę określoności, można byłoby przejść do kolejnych etapów badania: po pierwsze – stwierdzenia, że z wszelkich możliwych znaczeń przepisu, w świetle uznanych metod wykładni rolę podstawową należy przypisać temu, które pojęciem „opłat”, od których jest zwolniony podmiot prowadzący zakład pracy chronionej, obejmuje także opłaty sądowe; po drugie – że unormowanie tej treści narusza konstytucyjne prawo do sądu. A contrario, stwierdzenie, że taka wykładnia zakwestionowanego przepisu jest nieuprawniona, czyni w gruncie rzeczy zbędnym rozważanie jego relacji wobec art. 45 ust. 1 Konstytucji.

3. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli demokratycznego państwa prawnego doktryna i orzecznictwo wyprowadzają (m. in.) wymagania co do techniki legislacyjnej, określane jako zasady przyzwoitej (poprawnej) legislacji. Były one już wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, m.in. w uchwale z 8 marca 1995 r., W. 13/94 (OTK w 1995 r., cz. I, poz. 21) oraz wyrokach z: 11 stycznia 2000 r., K. 7/99 (OTK ZU nr 1/2000, poz. 2), 21 marca 2001 r., K 24/00 (OTK ZU nr 3/2001, poz. 51), 30 października 2001 r., K 33/00 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 217), 24 lutego 2003 r., K 28/02 (OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13), 29 października 2003 r., K 53/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83) oraz 7 stycznia 2004 r., K 14/03 (OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1). Z dotychczasowych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przesłanką stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu jest takie uchybienie rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji. Nie oznacza to jednak, że każdy przepis, przy interpretacji którego podmiot stosujący prawo (zwłaszcza sąd) jest zmuszony sięgnąć do pozajęzykowych metod wykładni, jest automatycznie niezgodny z art. 2 Konstytucji. Jedynie clara non sunt interpretanda. Stąd też stwierdzenie pytającego sądu, iż „sama mnogość tych wystąpień [zawierających interpretację zakwestionowanego przepisu] wskazuje, że mamy do czynienia z błędnie sformułowanym przepisem. Gdyby bowiem norma była zredagowana prawidłowo, tj. zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, to żadne interpretacje nie byłyby potrzebne” – jest oparte na nieporozumieniu. Takie rozumowanie prowadziłoby – po pierwsze – do niezrozumiałej kazuistyki obowiązującego prawa ze wszelkimi ujemnymi tego konsekwencjami; po drugie – do utożsamiania pojęcia „przepis prawny” z pojęciem „norma prawna”. Każdy akt prawny (czy konkretny przepis prawny) zawiera pojęcia o mniejszym lub większym stopniu niedookreśloności. Nieostrość czy niedookreśloność pojęć prawnych sprzyja uelastycznieniu porządku prawnego i uczynieniu go wrażliwym na zachodzące w rzeczywistości stany faktyczne, a przez to przyczyniać się może do pełniejszego wyrażenia w trakcie stosowania prawa wartości, które wynikają z zasady państwa prawnego. Można nawet sformułować tezę, iż nadmierna kazuistyka w konkretnych sytuacjach prowadzić może do deformacji idei państwa prawnego. Nie każda więc, ale jedynie kwalifikowana – tj. nie dająca się usunąć w drodze uznanych metod wykładni – nieostrość czy niejasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Jeżeli natomiast regulacja zawarta w analizowanym przepisie dotyczy sfery relewantnej konstytucyjnie, a poszczególne metody wykładni stosowne w trakcie orzekania dają możliwość identyfikacji treści zgodnej z Konstytucją – nie ma podstaw do formułowania wątpliwości konstytucyjnych.

4. Zasadniczym argumentem leżącym u podstaw podjętych przez pytający sąd wątpliwości konstytucyjnoprawnych ma być potencjalna wieloznaczność użytego w zakwestionowanym przepisie art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. terminu „opłaty”. Istotnie, „opłata” jest pojęciem nader pojemnym. Terminem tym ustawodawca posługuje się w licznych aktach prawnych, w różnym kontekście i znaczeniu oraz wreszcie – w różnych złożeniach.

Niewątpliwie używane w prawie polskim pojęcia opłat cechują się zróżnicowanym charakterem prawnym, funkcjami i przesłankami powstania obowiązku ich uiszczenia. Można więc mówić o różnych kategoriach opłat począwszy od opłat o charakterze sankcyjno-represyjnym, poprzez opłaty rozumiane jako klasyczne instrumenty quasi-podatkowe, a skończywszy na opłatach stanowiących synonim wynagrodzenia dla często całkowicie niepublicznego (a jedynie wykonującego pewne zadania publiczne) podmiotu. Różne są też podmioty uprawnione do ich poboru etc. Mając to na uwadze można dokonywać różnych podziałów i kategoryzacji opłat. Jednakże sama ich różnorodność nie oznacza jeszcze jednak per se uchybienia konstytucyjnej zasadzie określoności przepisów prawnych, o ile z obowiązujących przepisów prawnych jest możliwa do wyinterpretowania ich natura i charakter. Dokonując oceny zgodności przepisu z ww. zasadą nie sposób też abstrahować od faktu, iż ustawodawca jest ograniczony zasobem leksykalnym danego języka oraz zastanymi intuicjami znaczeniowymi języka ogólnego. Stąd też etapem poprzedzającym wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego powinna być próba usunięcia pojawiających się wątpliwości także w drodze innych niż językowa metod wykładni. Zaniechanie w tym zakresie – zwłaszcza gdy sądowi stosującemu prawo znane są możliwości interpretacyjne, które przyczyniły się do ukształtowania pewnej linii orzeczniczej – sprowadza problem do odpowiedniego lub nieodpowiedniego stosowania prawa i siłą rzeczy skutkować winno bezprzedmiotowością w zakresie dotyczącym stawiania pytania prawnego. Sam pytający sąd stwierdza, że regulacja art. 31 ust. 2 pkt 2 u.r.z.s., rozumiana jako zwolnienie przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej z obowiązku uiszczenia opłat sądowych w sprawach gospodarczych, nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Jest ona sprzeczna – zauważa – nie tylko z zasadą sprawiedliwego procesu, ale również z rozwiązaniami systemowymi w zakresie zwolnień od opłat sądowych w sprawach gospodarczych. Rozwiązanie odmienne byłoby zupełnie niezrozumiałe, zwłaszcza w niektórych sytuacjach, gdzie postępowanie dotyczyłoby np. sporu pomiędzy zakładem pracy chronionej a niepełnosprawnymi, ze względu na których korzysta on z przewidzianych prawem zwolnień i preferencji.

5. Niezależnie od wskazanych już argumentów, podkreślić należy, że doniosłych prawnie wskazówek dla interpretacji art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. dostarczają niewątpliwie rezultaty wykładni historycznej; przede wszystkim wcześniejsze regulacje dotyczące zwolnień fiskalnych zakładów pracy chronionej oraz ewolucja miarodajnych zapisów obowiązującej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przed 1 stycznia 1998 r. kwestie te były regulowane przez ustawę z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201 ze zm.; dalej: u.z.r.z.). Aby ułatwić osobom niepełnosprawnym podejmowanie pracy, w ustawie tej przewidziano możliwość uzyskania przez pracodawcę, który zatrudniał określoną liczbę osób niepełnosprawnych i spełniał inne kryteria ustawowe, statusu zakładu pracy chronionej. W myśl art. 20 ust. 1 u.z.r.z., zakład pracy chronionej był zwolniony z podatków (z wyjątkiem wymienionych w art. 20 ust. 2 u.z.r.z.), niepodatkowych należności budżetowych oraz z wpłat na Fundusz Pracy. W toku obowiązywania ustawy prawodawca zmieniał zakres podatków objętych wymienionym zwolnieniem, jednakże przez cały czas obejmowało ono m.in. podatki, z których wpływy stanowiły dochody gmin.

Ustawa o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych została uchylona ustawą z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst pierwotny Dz. U. Nr 124, poz. 776). Początkowo, w rozważanej kwestii zwolnienia zakładu pracy chronionej z „niepodatkowych należności budżetowych” nie nastąpiły żadne zmiany stanu prawnego. Będący odpowiednikiem art. 20 ust. 1 u.z.r.z., art. 31 ust. 1 u.r.z.s. uzyskał brzmienie: „1. Prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej jest zwolniony w stosunku do tego zakładu, z zastrzeżeniem ust. 2: 1) z podatków” (w myśl ust. 2, zwolnienie to nie dotyczyło podatku od gier, podatku akcyzowego i cła), „2) z wpłat do urzędu skarbowego należności z tytułu podatku od towarów i usług, z uwzględnieniem zasad określonych w odrębnych przepisach, 3) z niepodatkowych należności budżetowych”. Zmiana brzmienia art. 31 ust. 1 pkt 3 u.r.z.s. (dokonana jeszcze przy zachowaniu jego dotychczasowego oznaczenia jako pkt 3) została wprowadzona dopiero na mocy art. 13 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1387). Zwrot traktujący o zwolnieniu zakładu pracy chronionej „z niepodatkowych należności budżetowych” został zastąpiony przez sformułowanie „opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej”. Aktualne brzmienie zostało nadane art. 31 u.r.z.s. przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79). Mimo przeniesienia zwolnienia zakładów pracy chronionej od opłat (z wyjątkiem opłaty skarbowej) do pkt 2 ust. 1 art. 31 u.r.z.s., ustawa ta nie zmieniła jednak merytorycznej treści tegoż przepisu.

6. Dla zrozumienia treści art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. ważne znaczenie miały rezultaty wykładni funkcjonalnej, stosowanej przez sądy (NSA, SN). Jak stwierdził na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 5 listopada 2001 r., FPS 7/01 (ONSA nr 2/2002, poz. 56), „ustawodawca zamierzał, w drodze instrumentów o charakterze fiskalnym, zapewnić podmiotom, z natury rzeczy funkcjonującym w trudniejszych warunkach, wyrównanie szans w ich działalności, a tym samym chronić istniejące miejsca pracy dla osób niepełnosprawnych i stymulować tworzenie nowych”. Zarówno kontekst funkcjonalny, jak i rezultaty wykładni historycznej zakwestionowanego przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. nie potwierdzają jednakże tezy, jakoby „opłaty”, od których jest zwolniony zakład pracy chronionej obejmowały również opłaty sądowe. Wręcz przeciwnie – prześledzenie rozwoju analizowanej regulacji umacnia NSA w przekonaniu odmiennym.

Istotnych wniosków dostarcza już sposób, w jaki rozumiano pojęcie „niepodatkowych należności budżetowych”, stanowiące poprzednik obowiązującego pojęcia „opłat” z art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. W doktrynie i orzecznictwie zwrotem tym obejmowano „wszelkie inne, poza podatkami, należności o charakterze publicznoprawnym, jeśli obowiązek ich rozliczenia z budżetem państwa lub budżetami samorządowymi powstaje w związku z prowadzeniem działalności zgodnej z istniejącym porządkiem prawnym”. Przyjmowano, że podobnie jak podatek należności te mają charakter publicznoprawny, przymusowy, ogólny i bezzwrotny, a obowiązek ich wniesienia ma związek z prowadzeniem działalności zgodnej z obowiązującym porządkiem prawnym. Do differentia specifica takich należności zaliczano natomiast odpłatność wskazując, że cechy powyższe mają wszelkie opłaty administracyjne (por. R. Kozłowski, Służba Pracownicza nr 10/1993, s. 21 oraz wyrok NSA w Białymstoku z 24 lutego 2000 r., SA/Bk 976/99, ONSA nr 2/2001, poz. 83).

Również uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza oraz o zmianie niektórych innych ustaw, na mocy której zastąpiono sformułowanie „niepodatkowe należności budżetowe” zwrotem „opłaty, z wyjątkiem opłaty skarbowej” potwierdza brak zamiaru ustawodawcy objęcia zakresem regulacji opłat sądowych. Jak podniesiono w uzasadnieniu (druk sejmowy nr 414, s. 35-36) „w pojęciu >>niepodatkowej należności budżetowej<< mieszczą się należności o charakterze sankcyjnym orzekane przez organy administracji tytułem naruszenia przepisów prawa publicznego, np. sankcje z tytułu naruszenia przepisów o badaniach i certyfikacji oraz inne wpływy budżetowe związane z naruszaniem przepisów prawa, np. podlegające zwrotowi do budżetu państwa dotacje, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Zwolnienie zakładów pracy chronionej z zapłaty tych należności premiowałoby zachowania niezgodne z prawem”.

Analizując pojęcie „opłat” w analizowanym kontekście, nie sposób nie zwrócić uwagi na charakter ustaw, które dokonały modyfikacji najpierw brzmienia a następnie lokalizacji zakwestionowanego przepisu. Zarówno ustawa z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jak i ustawa z 30 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw są aktami prawnymi ze sfery prawa stricte finansowego i administracyjnego. Zawarte w nich regulacje są całkowicie irrelewantne w stosunku do stosunkowo hermetycznej regulacji problematyki opłat sądowych, pozostającej w ściślejszym związku z przepisami postępowania. Gdyby ustawodawca w kwestionowanym przepisie miał na uwadze opłaty sądowe, to mając świadomość, iż całość problematyki obciążeń fiskalnych tego rodzaju reguluje k.p.c. i ustawa o kosztach sądowych, wyraźnie by to wyartykułował.

7. Jak już wskazano, pewne problemy związane z delimitacją opłat sądowych od innych rodzajów opłat – przede wszystkim od należności określonych tutaj umownie mianem „administracyjnych” – mają charakter obiektywny; wynikają z różnorodności opłat a nie z art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. Problem ten występuje zazwyczaj na tle przepisów statuujących zwolnienie z obowiązku uiszczania opłat, a nasila się wówczas, jeżeli zamiarem ustawodawcy jest zwolnienie danego podmiotu (grupy podmiotów) z obowiązku uiszczania opłat innych niż opłaty sądowe.

Analiza obowiązującego prawa wskazuje jednak, iż ustawodawca zachowuje w tym zakresie konieczną i wymaganą konsekwencję. Wprowadzając zwolnienie od opłat sądowych, wyraża to bowiem kategorycznie i jednoznacznie, stanowiąc expressis verbis o zwolnieniu od opłat sądowych, czy też szerzej – od kosztów sądowych albo o zwolnieniu od opłat w określonym postępowaniu sądowym. Pomijając już zwolnienia od opłat sądowych uregulowane bezpośrednio w k.p.c. oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, jako przykłady przepisów o charakterze szczególnym w stosunku do wskazanych regulacji podstawowych, a potwierdzających powyższą tezę można powołać: art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz. U. Nr 6, poz. 36 ze zm.), art. 26a ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.), art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.), art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 ze zm.), art. 11 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o pobieraniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (Dz. U. Nr 138, poz. 682 ze zm.), art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 90, poz. 405), art. 3 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach postępowania administracyjnego i sądowego w związku z usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 494), art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 140, poz. 938 ze zm.), art. 94 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. Nr 140, poz. 939 ze zm.), art. 231 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499 ze zm.), art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). Sama ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozróżnia wymienione pojęcia, stanowiąc odrębnie o „opłatach” (art. 31 ust. 1 pkt 2) i „opłatach sądowych” (art. 6c ust. 8 oraz art. 55).

A contrario, jeżeli przepis prawa (tak jak czyni to analizowany art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s.) stanowi ogólnie o zwolnieniu z opłat, nie dookreślając ich rodzaju, w świetle przyjętej praktyki legislacyjnej nie sposób domniemywać – wnioskując jedynie z użycia określenia rodzajowego – że chodzi również o opłaty sądowe. Potwierdza to również Sąd Najwyższy, który wyjaśnił wątpliwości dotyczące wykładni art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. w uchwale z 29 października 2003 r., III CZP 69/03 (Biul. SN nr 10/2003, poz. 8). Sąd Najwyższy ustalił, że „zwolnienie od opłat, o którym mowa w powołanym przepisie, nie obejmuje opłat sądowych ani ponoszonej w postępowaniu rejestrowym opłaty za zamieszczenie ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym”. Analogiczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z 2 grudnia 2003 r., III CZP 91/03 (Biul. SN nr 12/2003), w którym potwierdzono, że „zakład pracy chronionej nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat sądowych na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia o rehabilitacji zdrowotnej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych”.

8. W świetle przytoczonych argumentów pytanie sądu dotyczące zgodności art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. z art. 2 Konstytucji jest bezprzedmiotowe i niezasadne. Ustalenie jednoznacznej treści zakwestionowanego przepisu jest możliwe w oparciu o uznane metody wykładni. Zarówno rezultaty wykładni historycznej, funkcjonalnej i systemowej (w szczególności wzgląd na przyjmowany przez prawodawcę sposób regulacji problematyki opłat sądowych) prowadzą do wniosku, że pojęcie opłat, o których mowa w zakwestionowanym przepisie, nie obejmuje opłat sądowych, co więcej – że wątpliwości pytającego sądu w tej mierze są bezpodstawne. Już uzasadnienie postanowienia z 29 sierpnia 2003 r. wskazuje, że możliwe sposoby i kierunki wykładni – w tym zaprezentowane powyżej oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego – były znane pytającemu sądowi. Zamiast jednak zastosować te metody w rozpatrywanej sprawie, postanowił on odwołać się do Trybunału Konstytucyjnego, traktując ten organ jak sui generis instancję wykładniczą. Praktyka taka stanowi w istocie ukryty w formie pytania prawnego, wniosek o dokonanie wiążącej wykładni przepisu ustawy, co uzasadnia postanowienie o umorzeniu postępowania (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 117).

9. Jako drugi, subsydiarny wzorzec kontroli, z którym wedle pytającego sądu należy skonfrontować treść art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s., wskazany został art. 45 ust. 1 Konstytucji, zawierający podstawową regulację prawa do sądu i wielokrotnie objaśniany w orzecznictwie Trybunału (por. orzeczenia TK z: 8 kwietnia 1997 r., K. 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16; 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 8 grudnia 1998 r., K. 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117; 16 marca 1999 r., SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36). Trybunał – ze względu na stanowisko dotyczące pierwszego wzorca kontroli – uznał roważania w tej materii za bezprzedmiotowe. Stwierdzenie braku podstaw do wydania orzeczenia w zakresie zgodności art. 31 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. z zawartą w art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów prawnych czyni tym samym bezzasadnym jego ocenę z punktu widzenia prawa do sądu.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.