W sporządzonej przez pełnomocnika Komitetu Wyborczego Wyborców im. Kardynała Stefana Wyszyńskiego (dalej: skarżącego) skardze konstytucyjnej zakwestionowano zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.; dalej – o.w.). Zaskarżonemu przepisowi o.w. skarżący zarzucił niezgodność z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 2 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji i wyrażonymi w tych przepisach: prawem do sądu, zasadą proporcjonalności ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, prawem dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw i wolności oraz zasadą co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Zarzuty te skarżący powiązał także z treścią art. 2 Konstytucji i statuowanymi w nim zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Postanowieniem z 19 lipca 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nie wykazał niezbędnej – dla merytorycznego rozpoznania skargi – legitymacji do występowania z tego rodzaju środkiem ochrony wolności i praw. Z uwagi na to, że w sprawie nie doszło do skutecznego ukonstytuowania się skarżącego jako podmiotu prawa, nie można uznać, aby był on uprawniony do dochodzenia naruszenia konstytucyjnych praw i wolności. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w skardze nie doszło także do prawidłowego określenia jej podstawy. Podstawę taką stanowić winno nie tylko wskazanie przepisów Konstytucji, z których skarżący wywodzi określone prawa podmiotowe, ale także wyjaśnienie sposobu ich naruszenia przez zakwestionowane w skardze przepisy (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Argumenty przytoczone w skardze takiego wymogu nie spełniają, odnoszą się bowiem wyłącznie do (negatywnie ocenianej przez skarżącego) płaszczyzny stosowania art. 102 ust. 4 o.w. bądź też formułują zarzuty, które ocenione być winny jako oczywiście bezzasadne (np. w odniesieniu do art. 77 ust. 2 czy też art. 176 ust. 1 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, iż w skardze nie przedstawiono argumentów, które mogłyby potwierdzić zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, skoro nie towarzyszyło temu właściwe doprecyzowanie treści praw, w zakresie których zasady te zostały naruszone.

Zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skierował pełnomocnik skarżącego. Zakwestionował w nim zasadnicze ustalenie odmawiające podmiotowości prawnej skarżącemu, tj. Komitetowi Wyborczemu Wyborców. Zdaniem pełnomocnika z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika pełne prawo każdego do występowania ze skargą konstytucyjną. Do kręgu tych podmiotów zaliczony być winien również skarżący. W zażaleniu podkreślono, iż komitet wyborczy powstaje już z chwilą złożenia przez wyborców oświadczenia o jego powołaniu. Skoro art. 103 ust. 2 o.w. stanowi, że komitet wyborczy wyborców może wykonywać czynności wyborcze po przyjęciu przez Państwową Komisję Wyborczą zawiadomienia o jego utworzeniu, to należy stąd wnioskować, że pozostałe czynności wykonywać może bez dopełnienia takiego wymogu. Do nich zaliczył pełnomocnik skarżącego m.in. prawo do wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej o odmowie przyjęcia zawiadomienia. Takie czynności komitetu należy zakwalifikować jako czynności „poprzedzające właściwe czynności wyborcze”. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, jedynym obszarem, w jakim pełnomocnik komitetu wyborczego nie może wówczas skutecznie działać jest dokonywanie właściwych czynności wyborczych. Z uprawnienia pełnomocnika komitetu do składania skargi do Sądu Najwyższego wywodzi pełnomocnik skarżącego także legitymację do kierowania następnie skargi konstytucyjnej. Zdaniem wnoszącego zażalenie, to nie obywatelom przysługiwała bowiem droga prawna w postępowaniu przed Sądem Najwyższym, ale komitetowi wyborczemu. Podjęte wówczas rozstrzygnięcia naruszyły więc prawa komitetu, nie zaś prawa obywateli podejmujących działania zmierzające do jego utworzenia. O takim rozumieniu przepisów o.w. świadczyć ma także – zdaniem skarżącego – analiza przepisów tej ustawy dotyczących trybu, w jakim dochodzi do rozwiązania komitetu wyborczego (art. 106 ust. 3 o.w.).

W zażaleniu zakwestionowano także ustalenie Trybunału Konstytucyjnego odnośnie niewskazania przez skarżącego prawidłowej podstawy wnoszonej skargi konstytucyjnej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, we wniesionej skardze nie podważano sposobu zastosowania kwestionowanych przepisów przez orzekający w sprawie Sąd Najwyższy, ale samą decyzję ustawodawcy odnośnie stosowania w postępowaniu przed tym sądem przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących postępowania nieprocesowego. W zażaleniu podniesiono także zastrzeżenia co do oceny argumentów wskazujących na naruszenie art. 77 ust. 2 Konstytucji i wyrażonego w nim zakazu zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Podkreślono ścisłą więź zachodzącą między tym przepisem, a art. 45 ust. 1 Konstytucji i statuowanym w nich prawem każdego do sądu. Ponadto, w zażaleniu stwierdzono, że odniesienie do art. 176 ust. 1 Konstytucji było w treści skargi w pełni zasadne, albowiem zasada tam wypowiedziana (mimo przedmiotowego waloru tej regulacji) winna być uwzględniana przy interpretacji praw podmiotowych wynikających z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, jak i art. 78 Konstytucji. Takie samo uzasadnienie aktualne winno być również względem zarzutu niezgodności art. 102 ust. 4 o.w. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji i ustanowionymi w tych przepisach zasadami.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zasadniczą przesłanką podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia o odmowie nadania dalszego biegu niniejszej skardze konstytucyjnej było stwierdzenie, że występujący z nią podmiot nie był legitymowany w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji do występowania z tego rodzaju środkiem ochrony wolności i praw. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia w znacznym stopniu determinuje także problem dopełnienia innych przesłanek dopuszczalności korzystania ze skargi konstytucyjnej, w szczególności ocenę prawidłowości wskazania podstawy skargi konstytucyjnej. Uznanie bowiem, że wnoszący skargę konstytucyjną nie jest podmiotem praw i wolności, których naruszenie zarzuca w skardze, wyklucza także dopuszczalność dokonania merytorycznej oceny argumentów mających przemawiać na rzecz niekonstytucyjności przepisów w niej kwestionowanych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w zaskarżonym postanowieniu dokonano prawidłowego stwierdzenia braku legitymacji podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną do korzystania w niniejszej sprawie z tego rodzaju środka ochrony praw i wolności. Podkreślić przy tym trzeba, że taka ocena nie ma bynajmniej charakteru generalnego, a więc nie oznacza zanegowania takiej legitymacji w sprawach, w których stroną postępowania, a zarazem podmiotem, o prawach którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie jest, właśnie komitet wyborczy wyborców określony w art. 98 ust. 1 o.w. W tym kontekście nie może budzić też zastrzeżeń teza, iż komitet tego rodzaju mieści się w zakresie pojęcia „każdy”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Kontrowersja między poglądem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego a stanowiskiem przedstawionym w zażaleniu wiąże się z właściwym określeniem momentu początkowego, od którego można mówić o komitecie wyborczym wyborców jako odrębnym podmiocie prawa, będącym adresatem określonych praw lub wolności, mających (co z punktu widzenia skargi konstytucyjnej ma znaczenie pierwszorzędne) swoje źródło w przepisach konstytucyjnych. Kluczowego znaczenia nabiera bowiem ustalenie, do kiedy przyjmować należy, że działania podejmowane na podstawie przepisów (materialnych i proceduralnych) o.w. uznane być winny za realizację przysługującego wyborcom prawa do utworzenia komitetu wyborczego, od kiedy zaś działania te stanowią już formę aktywności ukonstytuowanego, odrębnego od tworzących go wyborców, podmiotu, jakim jest ich komitet wyborczy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w zaskarżonym postanowieniu zasadnie przyjęto, iż za swoistą cezurę oddzielającą powyższe dwie sytuacje winno być uznane przyjęcie przez Państwową Komisję Wyborczą zawiadomienia, o którym mowa w art. 98 ust. 4 o.w. Wbrew twierdzeniom przedstawionym w zażaleniu na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu należy też uznać, że czynności podejmowane przez wyborców, zmierzające do ukonstytuowania komitetu wyborczego, nie są jeszcze działaniami tegoż komitetu, ale czynnościami wyborców, które doprowadzić mają do takiego ukonstytuowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ratio legis tworzenia komitetu wyborczego wiąże się z umożliwieniem podjęcia wyborcom czynności wyborczych, nie zaś innych czynności, które z samym procesem wyborczym nie są związane. Stanowisko przeciwne prowadziłoby do wniosku, iż w zamierzeniu ustawodawcy leżało też umożliwienie tworzenia i funkcjonowania struktur organizacyjnych, które nie dopełniając ustawowych wymogów związanych z zawiadomieniem Państwowej Komisji Wyborczej, ukonstytuowały się do celów innych, aniżeli realizacja czynności wyborczych określonych w o.w. Za nieuzasadnione uznać więc należy stanowisko pełnomocnika skarżącego, jakoby działania wyborców czy też pełnomocnika komitetu wyborczego, poprzedzające przyjęcie zawiadomienia przez Państwową Komisję Wyborczą, potraktowane być winny za formę realizacji praw przysługujących samemu komitetowi wyborczemu („czynności poprzedzających czynności wyborcze, o których mowa w przepisach o.w.”), nie zaś za działania samych wyborców, korzystających z prawa do jego utworzenia.

Uwzględnienie powyższych okoliczności zasadnie prowadziło do uznania, że orzeczenia w przedmiocie odmowy przyjęcia zawiadomienia przez Państwową Komisję Wyborczą nie determinowały praw komitetu wyborczego, lecz prawa wyborców, podejmujących działania zmierzające do jego ukonstytuowania. Tym samym rozważenie zarzutu naruszenia konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności musiało być poprzedzone ustaleniem, czy podmiot występujący ze skargą konstytucyjną jest tożsamy z tym, którego prawa doznały w ten sposób ewentualnego ograniczenia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w zaskarżonym postanowieniu zasadnie stwierdzono brak tożsamości tych podmiotów. W szczególności prawidłowo przyjęto, iż orzeczenia wydane w istocie wobec wyborców podejmujących działania określone w przepisach o.w. nie mogą być potraktowane za naruszające prawa komitetu wyborczego, którego tworzenie nie zostało doprowadzone do prawidłowego finału. Takie stwierdzenie rzutować musiało na ocenę dopuszczalności wystąpienia w niniejszej sprawie ze skargą konstytucyjną przez komitet wyborczy.

Ponieważ skarga konstytucyjna skierowana została w imieniu komitetu wyborczego, który nie ukonstytuował się jako odrębny podmiot prawa, nie zaś w imieniu osób podejmujących próbę jego utworzenia, zasadne było uznanie braku legitymacji do korzystania z tego środka ochrony praw i wolności. Należy jeszcze raz powtórzyć, iż legitymacja ta wiąże się z wykazaniem, że podmiot kierujący skargę jest adresatem unormowań wyrażających określone konstytucyjne prawa podmiotowe, które doznały naruszenia, przepisami stanowiącymi przedmiot wnoszonej skargi. W przypadku postępowania, w związku z którym sformułowano skargę, za adresatów kwestionowanych przepisów uznać należy wyborców, którzy podejmowali działania zmierzające do utworzenia komitetu wyborczego. Tym samym to w sferze ich konstytucyjnych praw lub wolności można by ewentualnie zasadnie rozważać problem konstytucyjności art. 102 ust. 4 o.w. Skoro skargę konstytucyjną wniesiono jednak w imieniu komitetu wyborczego powyższa zależność nie została spełniona, sama zaś skarga zasadnie uznana została za wniesioną przez podmiot nieuprawniony w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Ustalenie powyższe determinuje też w pełni niedopuszczalność poddania merytorycznej ocenie argumentów przedstawionych w skardze na rzecz tezy o niezgodności art. 102 ust. 4 o.w. ze wskazanymi jako podstawa skargi przepisami Konstytucji. Taka ocena w przypadku postępowania inicjowanego skargą konstytucyjną musi być poprzedzona pozytywnym stwierdzeniem, iż wnoszącym skargę jest podmiot, którego prawa i wolności zostały naruszone ostatecznym orzeczeniem sądu lub organu administracji publicznej. Takie stwierdzenie w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej jednakże nie może mieć miejsca.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należy stwierdzić, iż Trybunał Konstytucyjny słusznie odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.