W skardze konstytucyjnej z 1 czerwca 2005 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), wniesionej przez pełnomocnika Starosty Lidzbarskiego, zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 57 ust. 1 pkt 25 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (dalej: zaskarżona ustawa). Jako podmiot występujący ze skargą konstytucyjną wskazany został: Powiat Lidzbarski – Powiatowy Urząd Pracy w Lidzbarku Warmińskim. Precyzując zarzuty skargi wskazano na niezgodność z art. 2 i art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji przepisów zaskarżonej ustawy, w ich brzmieniu obowiązującym w latach 2000-2001. Niezgodność powyższa polegać ma na wadliwym sposobie rozumienia zakwestionowanych unormowań przyjmowanym przez organy orzekające, który spowodował, że środki pieniężne z Funduszu Pracy przekazywane przez Prezesa Krajowego Urzędu Pracy na zadania realizowane przez powiat nie stanowią dochodu powiatu jako dotacja celowa z budżetu państwa.

Skarga konstytucyjna sformułowana została w związku z następującą sprawą. Powiat Lidzbarski wniósł powództwo przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej o zasądzenie kwoty pieniężnej, w związku z nieprzekazaniem w całości środków z Funduszu Pracy na 2000 r. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 18 lutego 2003 r. (sygn. akt I C 1083/02) zasądzona została na rzecz skarżącego kwota pieniężna stanowiąca równowartość należnych do zapłaty odsetek. Apelacja pozwanego od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2004 r. (sygn. akt ACa 851/03). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Apelacyjny potwierdził prawo powiatu do sądowego dochodzenia roszczeń z tytułu odsetek od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu. Zgodnie zaś z art. 8 pkt 5 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.), dochodami powiatu są dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat na podstawie odrębnych ustaw. Na skutek kasacji wniesionej przez pozwanego Sąd Najwyższy, wyrokiem z 19 stycznia 2005 r. (sygn. akt I CK 465/04), zmienił obydwa opisane wyżej orzeczenia w zakresie uwzględniającym powództwo Powiatu Lidzbarskiego, w ten sposób, że powództwo oddalił. Sąd Najwyższy nie podzielił stanowiska jakoby zasługiwało na uwzględnienie powództwo Powiatu Lidzbarskiego o zasądzenie odsetek z tytułu opóźnionego przekazania środków z Funduszu Pracy. Sąd uznał, że stanowiące dochód Funduszu odsetki od środków pozostających na rachunkach powiatów nie mogły jednocześnie powiększać dochodów samych powiatów. Powołując się na przepisy zaskarżonej ustawy, Sąd Najwyższy stwierdził, że chociaż Prezes Krajowego Urzędu Pracy przekazywał powiatom na wyodrębniony rachunek środki Funduszu Pracy na finansowanie zadań realizowanych w danym powiecie, to jednak środków tych nie można zaliczać do dochodów powiatu.

Uzasadniając zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej, skarżący zakwestionował argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego. Powołując się na art. 167 ust. 2 Konstytucji podkreślił, że dotacje celowe z budżetu państwa zostały w nim uznane za dochód jednostek samorządu terytorialnego. W latach 1999-2001 źródła dochodów tych jednostek określały przepisy powoływanej już ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003. Zgodnie z tymi unormowaniami, dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej realizowane przez powiat na podstawie odrębnych ustaw są dochodami powiatu. Z kolei art. 9 tej ustawy przewiduje, że dochodami powiatu mogą być odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu. W konkluzji skargi wskazuje się, że teza Sądu Najwyższego jakoby środki pieniężne przekazywane powiatowi z Funduszu Pracy nie stanowiły dochodu powiatu jest sprzeczna z art. 167 ust. 1-3 Konstytucji, jak i zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zasadniczym problemem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną do korzystania z tego środka prawnego. Podmiotem tym jest bowiem powiat, a więc jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przesłanką wystąpienia ze skargą konstytucyjną jest naruszenie praw lub wolności określonych w Konstytucji. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale II Konstytucji, normującym problematykę wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano w związku z tym, że takie usytuowanie art. 79 ust. 1 Konstytucji musi rzutować na charakter i funkcje unormowanej w tym przepisie instytucji, mającej w założeniu stanowić środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności przysługujących jednostce. Inne podmioty, w tym osoby prawne, mogą występować ze skargą konstytucyjną tylko w tym zakresie, w jakim powołują się na ochronę przysługujących im praw, stanowiących emanację podmiotowych praw i wolności jednostki chronionych konstytucyjnie (zob. postanowienie TK z 14 września 2004 r., sygn. Ts 74/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313). Ochronna funkcja skargi konstytucyjnej aktualizuje się w relacji, w jakiej jednostka pozostaje wobec organów władzy publicznej. Wynika z tego, że organy realizujące funkcje tej władzy same nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż zasadniczo nie są one adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny podkreślał przy tej okazji, że rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej osoby mogłoby prowadzić do utożsamienia podmiotów ingerujących w prawa i wolności z ich nosicielami (zob. postanowienie TK z 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298). Na podmiocie występującym ze skargą konstytucyjną spoczywa przy tym obowiązek precyzyjnego wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez kwestionowane w skardze przepisy (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Z obowiązku tego nie może zwolnić skarżącego sam Trybunał, albowiem zgodnie z wyrażoną w art. 66 tej ustawy zasadą, jest on związany granicami wnoszonej skargi.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego kompetencje, także i te, mające gwarancje konstytucyjne (art. 163 i nast. Konstytucji), nie mają jednak charakteru praw i wolności, których ochrona realizowana może być za pomocą skargi konstytucyjnej. W szczególności takiego waloru nie wykazuje wskazywana przez skarżącego regulacja art. 167 ust. 1-3 Konstytucji. Także odwołanie się przez skarżącego do treści zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji nie może być uznane za prawidłowe dopełnienie opisanego wyżej obowiązku wskazania naruszonych praw podmiotowych, chronionych skargą konstytucyjną. W orzecznictwie Trybunału wyrażony już został w tym kontekście pogląd akcentujący ograniczone zastosowanie art. 2 Konstytucji i statuowanych w nim zasad, jako układu odniesienia dla kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej. Jest to dopuszczalne w sytuacji precyzyjnego określenia, w zakresie jakiego prawa lub wolności, znajdującego swoją podstawę w przepisach konstytucyjnych, zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia (zob. postanowienie z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Odwołanie się w związku z tym przez skarżącego do treści art. 167 Konstytucji nie może być jednak uznane za tego rodzaju konieczne doprecyzowanie.

W konkluzji stwierdzić więc należy, iż usytuowanie jednostek samorządu terytorialnego jako podmiotów o statusie publicznoprawnym przemawia przeciwko uznaniu ich legitymacji do poszukiwania ochrony w drodze skargi konstytucyjnej w obszarze wypełniania ustawowo określonych zadań publicznych. Stanowisko to znajduje przy tym stałe potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie z 6 lutego 2001 r., z 3 kwietnia 2000 r., sygn. Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 i 73). Należy ponadto zauważyć, że w sprawie niniejszej skarżący powiat nie określił, jakie konkretne, przysługujące mu konstytucyjne prawo podmiotowe zostało naruszone przez zaskarżone przepisy. Nie powołał też unormowań konstytucyjnych, które wyrażałyby przysługujące mu wolności lub prawa mieszczące się w zakresie podstawy skargi konstytucyjnej.

Podkreślić na koniec należy, że Konstytucja w art. 191 ust. 1 pkt 3 wyposaża organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w kompetencję do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją aktu normatywnego dotyczącego spraw objętych zakresem działania tej jednostki (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Unormowanie to ustanawia więc – odrębny od skargi konstytucyjnej – środek ochrony kompetencji samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał przy tej okazji, że przeciwko dopuszczalności równoległego korzystania przez organy samorządu terytorialnego z instytucji skargi konstytucyjnej w celu ochrony przysługujących im uprawnień przemawia groźba obchodzenia uregulowań dotyczących trybu występowania z wnioskiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.