1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 4 lutego 1994 r. o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni:

1) art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 4) ustawy z dnia 27 września 1991 r. o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne (Dz.U. Nr 94, poz. 422) w związku z art. 13 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz.U. z 1983 r. Nr 13, poz. 68, zm. z 1990 r. Nr 34 poz. 198, Nr 36, poz. 206 i Nr 92, poz. 540; z 1991 r. Nr 104, poz. 450, z 1992 r. Nr 21, poz. 84), – przez wyjaśnienie, czy na podstawie wskazanych przepisów inwalidzi wojskowi utrzymali swoje podmiotowe prawo do otrzymania bezpłatnie leków i artykułów sanitarnych (mieszczących się w pojęciu środków opatrunkowych);

2) art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 września 1991 r. o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne (Dz.U. Nr 94, poz. 422) - poprzez wyjaśnienie, czy przepisy te, jako powodujące ograniczenie prawa do bezpłatnych leków, dotyczą inwalidów wojennych.

Uzasadniając wniosek o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził na wstępie, że w rezultacie skarg inwalidów wojennych i wojskowych zwrócił się do Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z propozycją interpretacji przepisów sprowadzającą się do tezy, że inwalidzi wojenni i wojskowi utrzymali swoje podmiotowe prawo do bezpłatnych leków i artykułów sanitarnych (mieszczących się w pojęciu środków opatrunkowych) bez ograniczeń.

Kwestionując pogląd Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, że inwalidzi wojskowi nie zachowali wspomnianych uprawnień Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na znaczenie art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach odpłatności za leki mówiącego o zachowaniu uprawnień z art. 13 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów, z których to uprawnień korzystali również inwalidzi wojskowi, ponieważ art. 41 wprost stanowi, że “inwalidom wojskowym przysługują uprawnienia określone w art. 13”.

Rzecznik Praw Obywatelskich uznał też, iż uprawnienia inwalidów wojennych, jak i wojskowych określone w ustawie o zaopatrzeniu inwalidów, są prawami nabytymi, które gdyby ustawodawca zamierzał cofnąć, to musiała by dać temu wyraz wprost, tak jak to uczynił w stosunku do innych grup, poprzez wprowadzenie w art. 15-20 i art. 22-24 ustawy o zasadach odpłatności za leki zmian do ustaw szczególnych.

W przypadku przyjęcia wykładni o utrzymaniu przez inwalidów wojskowych uprawnień, o których jest mowa w pkt 1 powstaje, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, konieczność podkreślenia, że uprawnienia te nie podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach odpłatności, a także, iż art. 13 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów stanowi wprost, że uprawnieniem tym jest m. in. prawo do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych.

2. Zajmując stanowisko w sprawie Prokurator Generalny w piśmie z dnia 31 marca 1994 r. nie podzielił poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich.

Prokurator Generalny podniósł, iż celem ustawy z 1991 r. o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne było zniesienie dotychczasowych, nie uzasadnionych stanem zdrowia, przywilejów licznej grupy ludności (ok. 8 milionów) do bezpłatnych leków.

Zdaniem Prokuratora Generalnego zachowanie w mocy, przez ustawę z 1991 r., jedynie art. 13 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych (przyznającego inwalidom wojennym prawo do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych), z pominięciem art. 41 (traktującego o uprawnieniach inwalidów wojskowych do bezpłatnych leków) powoduje utrzymanie prawa do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych tylko w odniesieniu do inwalidów wojennych, tym samym utratę z dniem 21 listopada 1991 r. (wejście w życie ustawy o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne) przez inwalidów wojskowych przedmiotowego uprawnienia.

3. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej, ustosunkowując się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, w piśmie z kwietnia 1994 r. przyjął odmienne stanowisko, aniżeli wcześniej w odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich – (Trybunał wie o tym z uzasadnienia wniosku Rzecznika). Obecnie Minister uznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich za słuszny i za prawidłowe uznał też przyjęcie poglądu utrzymującego, że uprawnienia inwalidy wojskowego do bezpłatnego zaopatrzenia w leki i artykuły sanitarne, poprzez odesłanie zawarte w art. 41 do art. 13, wynikają z art. 13 ustawy z 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej stwierdził następnie, że konsekwencją powyższego uznania jest również stanowisko, iż przedmiotowe uprawnienia zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne zachowują moc.

Trybunał zważył co następuje.

1. Uchwalona 27 września 1991 r. ustawa o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne pozbawiła wiele grup zawodowych i społecznych prawa do bezpłatnych leków i artykułów sanitarnych. Według posła sprawozdawcy istotą tej nowelizacji było zniesienie nieuzasadnionych przywilejów branżowych i resortowych przyznających bezpłatne leki ponad 8 mln ludzi w Polsce niezależnie od ich stanu zdrowia i zamożności. Uczyniono to przy pomocy dwóch technik legislacyjnych. Jedna generalna polega na tym, iż przyjęto zasadę, iż z dniem wejścia w życie ustawy o zasadach odpłatności za leki (art. 13 ust. 1) tracą moc przepisy szczególne regulujące w sposób odmienny od zasad określonych w cytowanej ustawie uprawnienia do zaopatrzenia w leki i artykuły sanitarne. Na zasadzie wyjątku zachowały moc jedynie uprawnienia wynikające z wyszczególnionych w art. 13 ust. 2 przepisów. Wśród nich wymieniono art. 13 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych.

Drugi sposób użyty w ustawie dla pozbawienia prawa do bezpłatnych leków polega na wprowadzeniu do poszczególnych ustaw, obok generalnej zasady wynikającej z art. 13 ust. 2, wyraźnych zmian polegających na cofnięciu dotychczasowych praw, i ten w ogóle nie dotyczył ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych.

Cytowany powyżej art. 13 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych postanawia, że: “Inwalidzie wojennemu przysługuje prawo do bezpłatnych świadczeń leczniczych, przedmiotów ortopedycznych, protez, środków pomocniczych oraz leków i środków opatrunkowych”. Ponieważ ustawodawca w ustawie o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne wymienił tylko art. 13 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych, a więc wymienił tylko uprawnienia inwalidów wojennych jako zachowujące moc, powstał problem czy inwalidzi wojskowi – dotąd korzystający na mocy postanowień art. 13 w związku z art. 41 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych z tych sanitarnych uprawnień co inwalidzi wojenni – zachowali swoje prawo do korzystania z prawa do bezpłatnych leków, skoro art. 41 cyt. ustawy nie został expressis verbis wymieniony wśród innych przepisów w art. 13 ust. 2 ustawy o zasadach odpłatności za leki jako zachowujący moc prawną.

W tym miejscu przypomnieć także należy, bo jest to ważne dla dalszych rozważań, że zgodnie z postanowieniami art. 30 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych “inwalidą wojskowym jest żołnierz niezawodowy Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który został zaliczony do jednej z grup inwalidów wskutek inwalidztwa powstałego: 1) w czasie odbywania czynnej służby wojskowej w okresie pokoju, 2) w ciągu 3 lat od zwolnienia z tej służby, jeżeli inwalidztwo to jest następstwem chorób powstałych lub urazów doznanych w czasie odbywania służby wojskowej”.

Przystępując do zaprezentowania argumentów na rzecz tezy sformułowanej w treści uchwały Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na wnioski płynące z wykładni językowej oraz zastosowanej techniki odesłania przepisu prawnego do innego przepisu dla stworzenia normy prawnej.

Art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach odpłatności za leki mówi o “zachowaniu mocy uprawnień wynikających z art. 13 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. “ tzn. ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych (podkreślił to także Rzecznik Praw Obywatelskich), a nie zachowaniu uprawnień przez określone osoby czy też grupy zawodowe lub społeczne. Ustawodawca nie napisał też wręcz, iż uprawnienia do bezpłatnych leków zachowują tylko inwalidzi wojenni. Okoliczność akcentowania, iż “zachowują moc uprawnienia wynikające z art. 13 ustawy z 29 maja 1974 r.” tj. ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych, sugeruje, iż chodzi tu o przypisanie tych uprawnień osobom, które mają prawo korzystać z uprawnień opisanych w art. 13 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych, a więc w konkretnym, rozważanym przez Trybunał przypadku także inwalidom wojskowym.

Uprawnienia inwalidów wojskowych do bezpłatnych leków są uprawnieniami wynikającymi z art. 13 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych w związku z art. 41 tej ustawy. Przepis art. 41 cyt. ustawy sam przez się nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej, nie reguluje uprawnień inwalidów wojskowych samodzielnie. Wskazuje na to jego brzmienie: “Inwalidom wojskowym przysługują i uprawnienia określone w art. 13 – 18 i 21 – 23”. Jest to więc przepis, który określa tylko krąg podmiotów, zaś treść uprawnień tych podmiotów regulowana jest w innym przepisie tej samej ustawy tzn. w art. 13.

Zgodnie z ustaleniami teorii prawa przepis odsyłający (w rozważanym przypadku art. 41 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych) jest niekompletny i sam przez się nie tworzy normy prawnej, lecz wymaga “uzupełnienia” przez przepis odniesienia (w rozważanym przypadku art. 13 cyt. ustawy), który dopiero wzięty łącznie z przepisem odsyłającym daje poszukiwaną regułę zachowania się. Przepis odsyłający zawiera zatem jedynie wskazówkę, które przepisy należy stosować i w których znajdują się postanowienia o charakterze normatywnym. W omawianym przypadku mamy do czynienia z tzw. przepisem odsyłającym sensu stricto, użytym w celu skrócenia tekstu prawnego. (Zob. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP Nr 3, 1994 r. s. 369, 377: J. Wróblewski, Przepisy odsyłające, ZNUŁ, seria I Nauki Human. Społ., z. 35, 1964 r., s. 3, 5).

Zastosowana w przypadku art. 41 i 13 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych technika odesłania przewidziana jest wyraźnie w 99 i 100 uchwały Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (MP Nr 44, poz. 3 10). Zasady techniki prawodawczej zawarte w cyt. uchwale mają charakter aktu wewnętrznego, wiążącego administrację rządową w procesie przygotowania aktów prawnych a w szczególności projektów ustaw, co oznacza, iż nie mają takiej mocy w stosunku do innych podmiotów prawa inicjatywy ustawodawczej. Nie oznacza to jednakże, że objęte cyt. uchwałą zasady techniki prawodawczej nie mają waloru w zakresie prawotwórstwa inicjowanego lub stanowionego przez podmioty nie będące organami administracji rządowej. Trybunał Konstytucyjny dawał w swych orzeczeniach wyraz znaczeniu zasad techniki legislacyjnej w tym ujętych także w cyt. uchwale. Argumenty wynikające z tej uchwały powinny być wzięte pod uwagę nie tylko dlatego, że odwołuje się do nich RPO ale i dlatego, że ustawa o odpłatności za leki uchwalona została z inicjatywy Rady Ministrów. Otóż zgodnie z cyt. powyżej 99 uchwały Nr 147 Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, odesłanie do przepisów tej samej ustawy jest dopuszczalne w razie potrzeby osiągnięcia skrótowości tekstu lub w celu zapewnienia spójności określonych instytucji prawnych. W obu przypadkach warunkiem jest jednak jednoznaczne wskazanie w przepisie odsyłającym przepisów, do których się odsyła (§ 100 ust. 1 i 2 uchwały). Warunek ten w odniesieniu do art. 41 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych, który przyznaje inwalidom wojskowym prawo do bezpłatnych leków przez odesłanie do art. 13 tejże ustawy – został spełniony.

Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić jeszcze uwagę na jedną okoliczność zasygnalizowaną już wcześniej. Otóż ustawa o zasadach odpłatności za leki nie wprowadza do ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych żadnych zmian, tak jak to czyni w odniesieniu do wielu innych ustaw, w przypadkach w których zamierza cofnąć uprawnienia do bezpłatnych leków grupom zawodowym, którym do tej pory uprawnienia te przysługiwały. Trybunał Konstytucyjny ma tu na uwadze np. ustawę z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji czy ustawę z 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa. Pełny wykaz tych ustaw zawierają art. 15-20 i 22-24 ustawy o zasadach odpłatności za leki. Zastosowana wobec tych ustaw technika legislacyjna polega na nowelizacji ustaw, mocą której pozbawia się określone grupy zawodowe prawa do bezpłatnych leków przy pomocy formuły: “Zaopatrzenie w leki bezpłatnie, za opłatą ryczałtową lub częściową odpłatnością oraz zaopatrzenie w artykuły sanitarne określa odrębna ustawa” (tj. ustawa o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne).

Jak słusznie zauważył Rzecznik Praw Obywatelskich w omawianym przypadku relacji art. 13 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o zasadach odpłatności za leki do art. 13 w związku z art. 41 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych również nie mamy do czynienia z nowelizacją dorozumianą ustawy w części dotyczącej uprawnień inwalidów wojskowych. Zgodnie z 62 ust. 1 cyt. uchwały Rady Ministrów przepis ustawy może być zmieniony przepisem wyraźnie sygnalizującym dokonywana zmianę, zaś 62 ust. 4 uznaje za niedopuszczalną nowelizację polegającą na tym, iż dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując w nim dokonywanej zmiany. W świetle cyt. zasad techniki prawodawczej (28 ust. 4) tym bardziej nie byłoby dopuszczalne poprzestanie na domyślnym uchyleniu przepisu przez samo odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie.

Trybunał zwraca jeszcze raz uwagę na okoliczność, że ustawodawca nie znowelizował art. 41 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych (nie uchylił go) aby odebrać inwalidom wojskowym uprawnienie do bezpłatnych leków jak to uczynił wobec innych grup zawodowych. A ponieważ art. 41, jak było powiedziane, nie stanowi samodzielnej normy prawnej, jest organicznie związany z utrzymanym w mocy art. 13 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych, trzeba przyjąć, że inwalidzi wojskowi na podstawie art. 41 w związku z art. 13 – zachowali swoje prawo do bezpłatnych leków.

2. Za przyjęciem, iż sporny art. 13 ust. 2 pkt 4) ustawy o zasadach odpłatności za leki obejmuje również uprawnienia inwalidów wojskowych do bezpłatnych leków i artykułów sanitarnych przemawiają zdaniem Trybunału Konstytucyjnego także argumenty wynikające z wykładni systemowej.

W obowiązującym ustawodawstwie zarówno o charakterze ubezpieczeniowym, jak i w przepisach spoza zakresu ubezpieczenia społecznego można zauważyć prawidłowość polegającą na tym, iż jeżeli są przyznawane jakieś szczególne uprawnienia inwalidom wojennym, to przysługują one zawsze, w tym samym zakresie, również inwalidom wojskowym. Uprawnienia inwalidów wojennych są więc zawsze łączone z uprawnieniami inwalidów wojskowych.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na niektóre istotne uregulowania prawne zawierające takie właśnie rozwiązania. Pierwszym przykładem mogą być przepisy podatkowe. Ustawa z 26 VII 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. Nr 90 z 1993 r., poz. 416) zwalnia od podatku dochodowego renty inwalidzkie zarówno inwalidów wojennych, jak i inwalidów wojskowych (art. 21 ust. 1 pkt 2). Po ostatniej nowelizacji tego przepisu (Dz.U. Nr 134 z 1993 r, poz. 646) od podatku dochodowego zostały zwolnione także renty rodzinne przysługujące zarówno po inwalidach wojennych, jak i wojskowych. Z kolei na mocy przepisów ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 9, poz. 1 z dalsz. zm.) od podatku od środków transportowych zostały zwolnione samochody osobowe, używane dla celów niezarobkowych, należące do inwalidów wojennych i wojskowych (art. 12 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 4).

Kolejnym przykładem są przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 26 czerwca 1992 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz.U. Nr 53, poz. 253) przewidujące obniżenie o 50% opłat skarbowych za niektóre czynności urzędowe wykonywane na rzecz inwalidów wojennych i wojskowych (np. opłaty za zarejestrowanie pojazdu, wycofanie go z ruchu, przywrócenie cofniętego prawa jazdy). Wskazana obniżka obejmuje także opłatę skarbową od karty rowerowej lub motorowerowej. Inwalidom wojennym i wojskowym przysługuje także zwolnienie z opłaty skarbowej od wynikającego z decyzji administracyjnej przydziału lokalu mieszkalnego.

Innym przykładem są przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 15 października 1992 r. w sprawie wysokości opłat za sprawdzenie kwalifikacji osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami oraz wysokości wynagrodzenia egzaminatorów (Dz.U. Nr 85, poz. 433) przewidujące dla inwalidów wojennych i wojskowych obniżenie o połowę opłat egzaminacyjnych w przypadku ubiegania się przez te osoby o uprawnienia do kierowania pojazdami. Innym uprawnieniem przysługującym zarówno inwalidom wojennym, jak i wojskowym jest przewidziane w rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 21 lipca 1993 r. w sprawie opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 75, poz. 359) zwolnienie tych osób od opłat za używanie odbiorników radiowych i telewizyjnych.

Gdy idzie o przepisy ubezpieczeniowe to poza ustawą o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych, która poprzez art. 41 przyznaje inwalidom wojskowym w zasadzie takie same uprawnienia w zakresie tzw. świadczeń w naturze, jakie przysługują inwalidom wojennym należy ponadto wskazać wydane na jej podstawie (art. 22) rozporządzenie Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. w sprawie niektórych ulg i przywilejów przysługujących inwalidom wojennym i wojskowym (Dz.U. Nr 21, poz. 124 z późn. zm.). Przewidziane tam uprawnienia (np. do zniżki w opłatach rejestracyjnych za obowiązkowe ubezpieczenie komunikacyjne i ubezpieczenia auto-casco czy prawo do nabywania ulgowych biletów do teatrów, kin, muzeów itp.) przysługują w jednakowym zakresie zarówno inwalidom wojennym, jak i inwalidom wojskowym. Trzeba tu także wskazać przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 2 lipca 1974 r. w sprawie zaopatrywania ludności w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (Dz.U. Nr 26, poz. 154 z późn. zm.) w świetle których inwalidzi wojenni i wojskowi otrzymują po dwie pary protez na brakującą kończynę, gdy tymczasem inne osoby uprawnione mogą otrzymać zapasowe protezy, jeżeli przychodnia uzna, ze są one im potrzebne w związku z pracą, nauką lub ze względów społecznych (5 ust. 3). W myśl 27 tegoż rozporządzenia inwalida wojenny lub wojskowy wezwany przez przychodnię w związku z zaopatrzeniem w przedmioty ortopedyczne, poza zwrotem kosztów przejazdu (który przysługuje także innym uprawnionym) otrzymuje ponadto zwrot utraconego zarobku lub ryczałt na wyżywienie (jeżeli nie pracuje) ewentualnie ryczałt na koszty noclegu.

Na zakończenie tego wątku – mającego zwrócić uwagę na analogiczną sytuację prawną inwalidów wojskowych w porównaniu do inwalidów wojennych – warto dodać, iż wcześniejsze przepisy przewidywały szerszy zakres różnego typu zwolnień i ulg dla inwalidów wojennych i wojskowych, które obecnie zostały częściowo zniesione, zawsze jednak przysługiwały one w równym stopniu obu wymienionym tu kategoriom inwalidów (Zob. A. Malaka, Ulgi i przywileje inwalidzkie, w: Prawne problemy inwalidztwa, Wrocław 1988, s. 155-172).

3. Istotne znaczenie dla prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 4) ustawy o zasadach odpłatności za leki mają zdaniem Trybunału także wnioski wynikające z analizy poprzednio obowiązujących ustaw, regulujących uprawnienia inwalidów wojennych i wojskowych do bezpłatnej opieki zdrowotnej.

W okresie międzywojennym ustawa z 18 marca 1921 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i ich rodzin oraz o zaopatrzeniu rodzin poległych i zmarłych w związku ze służbą wojskową (Dz.U. Nr 32, poz. 195 z późn. zm.) przewidywała (art. 33) prawo inwalidy wojennego do korzystania na koszt Państwa z pomocy lekarskiej, środków i zakładów leczniczych, o ile choroba pozostawała w związku przyczynowym ze służbą wojskową. Wbrew tytułowi ustawa ta dotyczyła także inwalidów wojskowych obejmując swym zasięgiem w jednakowym stopniu zarówno osoby, które doznały szkód na osobie w czasie i w związku ze służbą wojskową w okresie I wojny, jak i osoby, które szkód tych doznały w czasie służby wojskowej w Wojsku Polskim w okresie pokoju.

Zasadę korzystania z pomocy leczniczej na koszt Państwa utrzymała kolejna ustawa (uchylająca ustawę z 1921 r.) z 17 marca 1932 r. o zaopatrzeniu inwalidzkim (Dz.U. Nr 26, poz. 238). Ustawa ta wprowadziła już wyraźne rozróżnienie na inwalidów wojennych i wojskowych (przewidując w tekście odpowiednie definicje), co wiązało się z zaostrzeniem kryteriów nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z zaopatrzenia i ich wysokości wobec osób, które doznały szkód na zdrowiu w czasie służby wojskowej w okresie pokoju. Natomiast uprawnienia do pomocy leczniczej pozostawały jednakowe dla obu wymienionych grup inwalidów i były regulowane tym samym przepisem (art. 40).

Po II wojnie ustawa o zaopatrzeniu inwalidzkim została uchylona dekretem z 14 marca 1954 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojskowych i ich rodzin (Dz.U. Nr 37, poz. 159). Dekret ten, wbrew nazwie, regulował także uprawnienia inwalidów wojennych. Ustawa z 15 października 1956 r. zmieniła nazwę dekretu na “o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych” – tekst jedn. Dz.U. Nr 59 z 1956 r., poz. 289. Omawiany dekret zmienił formułę uprawnień do pomocy leczniczej. Zgodnie bowiem z art. 22 cyt. dekretu inwalidom wojennym i wojskowym przysługiwało prawo do pomocy leczniczej zakładów społecznych służby zdrowia w zakresie przewidzianym dla pracowników. To odesłanie do zasad dotyczących pracowników (ubezpieczonych) oznaczało iż dotąd, zgodnie z obowiązującymi wówczas rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 3 stycznia 1953 r. w sprawie opłat za leki i środki opatrunkowe wydawane ubezpieczonym (Dz.U. Nr 11, poz. 43) inwalidzi wojenni i wojskowi (podobnie jak ubezpieczeni pracownicy) płacili 30 % obowiązujących cen aptecznych (10% za leki w przypadku chorób zakaźnych) za leki wydawane z aptek otwartych. Osoby (ubezpieczeni) pobierające renty z tytułu ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, nie zatrudnione zarobkowo, otrzymywały leki bezpłatnie. Za środki opatrunkowe ubezpieczeni opłacali obowiązujące ceny apteczne. Ubezpieczeni otrzymywali jednak bezpłatne leki i środki opatrunkowe dostarczone im w związku z wykonywaniem zabiegu leczniczego. Od 1956 r. (por. zmianę cyt. rozporządzenia – Dz.U. Nr 1 z 1956 r., poz. 10) ulgi przewidziane dla rencistów nie miały zastosowania do leków nabywanych w aptekach otwartych, przeznaczonych wyłącznie do skupu i sprzedaży leków gotowych, produkowanych za granicą.

Zasadę w pełni bezpłatnego zaopatrzenia inwalidów wojennych i wojskowych w leki i środki opatrunkowe przywróciła ustawa z 28 marca 1958 r. o zmianie przepisów o rentach i emeryturach (Dz.U. Nr 21, poz. 93), nowelizując omawiany dekret (art. 23 jednolitego tekstu dekretu – Dz.U. Nr 23 z 1958 r. poz. 98). Została ona utrzymana przez kolejną ustawę z 23 I 1968 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych (Dz.U. Nr 3, poz. 11 z późn. zm.).

Pewne zmiany wprowadziła następna, aktualnie obowiązująca ustawa z 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 21, poz. 117).

Ustawa ta – po pierwsze – umocniła zasadę bezpłatności, postanawiając (art. 12 a obecnie 13), iż inwalidzie wojennemu, a na zasadzie odesłania także wojskowemu, przysługuje prawo do bezpłatnych świadczeń leczniczych, przedmiotów ortopedycznych, protez, środków pomocniczych oraz leków i środków opatrunkowych. Po drugie – po raz pierwszy w systematyce ustawy zostały odrębnie uregulowane uprawnienia inwalidów wojennych (art. 6 – 22) i wojskowych (art. 29 – 40) oraz członków rodzin pozostałych odpowiednio po inwalidach wojennych (art. 23 – 28) i wojskowych (art. 41 – 47). W zakresie interesujących nas uprawnień do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych (i ogólnie pozostałych świadczeń w naturze) omawiana ustawa zastosowała technikę odesłania postanawiając (art. 39 w pierwotnym brzmieniu a obecnie art. 41), iż inwalidom wojskowym przysługują określone w art. 12 (obecnie 13) ustawy uprawnienia dla inwalidów wojennych.

Osobne uregulowanie, w systematyce jednej ustawy, uprawnień dla inwalidów wojennych i wojskowych było podyktowane faktem odmiennego ukształtowania zwłaszcza uprawnień rentowych dla każdej z wymienionych grup inwalidów. Różnice te dotyczyły szczególnie podstawy wymiaru rent, ich rozmiaru oraz zasad zawieszalności w razie dalszego zarobkowania. Także w grupie tzw. świadczeń w naturze nie wszystkie uprawnienia przysługujące inwalidom wojennym przysługiwały w tym samym zakresie inwalidom wojskowym. Przykładowo tym ostatnim nie przysługiwało prawo do dodatkowego skierowania na leczenie sanatoryjne, prawo do otrzymania bezpłatnego wózka motorowego, prawo do zwiększenie urlopu wypoczynkowego – w razie pozostawania w zatrudnieniu oraz prawo do zaliczenia okresu służby lub pobytu w obozach, bądź w więzieniach do stażu pracowniczego (to ostatnie uprawnienie było zresztą bezprzedmiotowe w odniesieniu do inwalidów wojskowych).

Trybunał Konstytucyjny pragnie jednak zwrócić uwagę, iż kolejne nowelizacje ustawy z 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych zniosły wiele ze wskazanych tu różnic między uprawnieniami inwalidów wojennych i wojskowych. I tak: nowelizacja ustawy z 1982 r. (Dz.U. Nr 40, poz. 269) przyznała również inwalidom wojskowym prawo do dodatkowego leczenia sanatoryjnego i do bezpłatnego wózka inwalidzkiego, zaś kolejne nowelizacje przeprowadzone w latach 1990-1993 doprowadziły także do zbliżenia uprawnień tych dwóch grup w sferze świadczeń rentowych.

Z przeprowadzonej analizy dotychczasowych ustaw regulujących zaopatrzenie inwalidów wojennych i wojskowych wynikają następujące wnioski:

1) począwszy od okresu międzywojennego inwalidzi wojenni i wojskowi posiadali (z wyjątkiem krótkiego okresu lat 1954–1958) prawo do bezpłatnej pomocy leczniczej, obejmującej również bezpłatne leki i środki opatrunkowe,

2) uprawnienia tych dwóch grup inwalidów w omawianym zakresie były zawsze jednakowe, w odróżnieniu od niektórych innych świadczeń, zwłaszcza o charakterze rentowym, gdzie zarówno dawniej, jak i częściowo obecnie preferowani są inwalidzi wojenni,

3) formalnie, aż do 1974 r. znajdowało to wyraz w uregulowaniu uprawnień do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych obu grup inwalidów w jednym przepisie. Natomiast po tej dacie zastosowano odmienną technikę: omawiane uprawnienia zostały expressis verbis uregulowane dla inwalidów wojennych, w przepisie zamieszczonym w dziale przepisów ustaw normujących świadczenia dla tych osób, natomiast w dziale przepisów regulujących uprawnienia dla inwalidów wojskowych wprowadzono przepis (art. 41) odsyłający w zakresie tzw. świadczeń w naturze do odpowiednich przepisów regulujących te świadczenia w stosunku do inwalidów wojennych. Jak już wcześniej wskazano, zastosowanie techniki odesłania nie uszczupliło w żaden sposób uprawnień inwalidów wojskowych do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych; przysługują one nadal w jednakowym zakresie obu wymienionym grupom inwalidów,

4) dokonane po 1974 r. nowelizacje ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych zniosły część różnic wprowadzonych przez tę ustawę w zakresie świadczeń dla inwalidów wojennych i wojskowych, zarówno pieniężnych jak i w naturze. Stanowi to dodatkowy argument przeciwko przypisywaniu ustawodawcy intencji powrotu do różnicowania uprawnień omawianych grup inwalidów, m. in. przez pozbawienie przez ustawę o odpłatności za leki inwalidów wojskowych prawa do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych.

4. Analiza przepisów regulujących zaopatrzenie inwalidów wojennych i wojskowych wykazuje, iż uprawnienia tych osób w zakresie bezpłatnych leków i środków opatrunkowych należą do uprawnień ukształtowanych już w bardzo odległej przeszłości. Dotyczy to w tym samym stopniu uprawnień inwalidów wojennych, jak i wojskowych. Cofnięcie tak długotrwałych uprawnień, pochodzących jeszcze z okresu międzywojennego, w odniesieniu do jednej z wymienionych kategorii inwalidów, musiałoby być zatem uznane za szczególnie rażące naruszenie zasady praw nabytych.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw słusznie i sprawiedliwie nabytych, wyprowadzona z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych jest traktowana jako jeden z podstawowych elementów zasady państwa prawnego (Zob. np. Orz. TK. 7/90 i K. 14/91). Konstytucyjna ochrona praw nabytych rozciąga się w szczególności na prawa nabyte w systemie ubezpieczenia społecznego.

Trybunał Konstytucyjny ma świadomość, iż system świadczeń przysługujących inwalidom wojennych i wojskowym nie mieści się w zakresie ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 3 ustawy z 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych zaopatrzenie określone w ustawie, obejmujące również świadczenia w naturze, przysługuje z funduszy państwowych. System tych świadczeń posiada cechy odpowiadające technice tzw. zaopatrzenia społecznego, które sprowadza się do udzielania ludności znajdującej się w potrzebie środków na utrzymanie bezpośrednio z budżetu państwa, bez jakiegokolwiek wzajemnego świadczenia w postaci składki. Nie oznacza to jednak, iż w sytuacji gdy określone uprawnienia przysługują ze strony państwa, państwo może je nie tylko swobodnie przyznać, lecz także dowolnie odebrać lub ograniczyć. Jak podkreślono w doktrynie, prawa nabyte przez obywateli in abstracto (tj. nie w drodze umów czy decyzji administracyjnych), w formie przewidzianych w ustawach norm określających przesłanki powstawania danych uprawnień pozostają pod ochroną w ramach szerzej pojętej formuły pacta sund serwanda, wiążącej ustawodawcę z mocy demokratycznej umowy społecznej (Zob. T. Zieliński, Ochrona praw nabytych – zasada państwa prawnego, PiP, Nr 3, 1992, s. 10).

W żadnym porządku prawnym zasada ochrony praw nabytych nie może obowiązywać bezwzględnie. Stanowisko takie także Trybunał Konstytucyjny formułował w wielu swoich orzeczeniach (np. K. 3/88, K. 7/90, K. 3/91) wskazując jednocześnie wyjątki, w których prawa nabyte nie korzystają z ochrony przed zmianą bądź uchyleniem. Pod żadną z takich sytuacji nie można by jednak podciągnąć pozbawienia inwalidów wojskowych prawa do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych. Ograniczenia tych uprawnień nie dałoby się w szczególności usprawiedliwić faktem, iż uprawnienia te, jako prawa nabyte dawniej, nie znajdują odpowiedniego uzasadnienia w założeniach aksjologicznych nowego ustroju RP. Jak już wcześniej wskazano uprawnienia te wywodzą się jeszcze z okresu międzywojennego.

Nie wydaje się również możliwe uznanie omawianych uprawnień za prawa nabyte niesłusznie, z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa co mogłoby stanowić uzasadnienie dla braku potrzeby ich utrzymywania w nowym układzie stosunków społeczno-ekonomicznych. Może natomiast powstać kwestia czy w sytuacji gdy uprawnienia do bezpłatnych leków wszystkich innych grup społeczno-zawodowych, które je dotąd posiadały, zostały uszczuplone przez ustawę z 1991 r. o zasadach odpłatności za leki, zachowanie tych uprawnień w stosunku do inwalidów wojennych i wojskowych (i w kilku innych sytuacjach określonych w art. 13 ust. 2 tej ustawy) nie nosi charakteru postępowania utrzymującego nieuzasadnione przywileje, bowiem regułą powinno być, że przy zmianach stanu prawnego ustawodawca powinien, w miarę równy sposób, traktować wszystkie podmioty pozbawione uprawnień a dotąd korzystające z nich.

Mimo tych wątpliwości wydaje się, iż w omawianej kwestii należy zająć stanowisko akceptujące zachowanie uprawnień do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych zarówno przez inwalidów wojennych, jak i wojskowych i nie traktować ich, także w odniesieniu do inwalidów wojskowych jako nieuzasadnionych przywilejów. Chodzi tu bowiem o osoby, wobec których państwo i społeczeństwo ma szczególne obowiązki z racji wypełniania przez nie najwyższego obowiązku obywatelskiego, jakim jest obrona ojczyzny. Uzasadnieniem dla pozostawienia pewnych korzystnych rozwiązań, zwłaszcza w sferze leczenia, są więc szczególne zasługi z tytułu bezpośredniego udziału w walkach o wyzwolenie Polski w czasie drugiej wojny (inwalidzi wojenni), bądź z tytułu przygotowywania się do obrony kraju podczas odbywania zasadniczej służby wojskowej (inwalidzi wojskowi). Chodzi zatem o szczególne wyróżnienie pewnego rodzaju szkód, poniesionych na zdrowiu przez te osoby w związku z wojną lub służbą wojskową.

W przypadku inwalidów wojskowych (a więc byłych żołnierzy zasadniczej służby wojskowej) nie bez znaczenia jest także fakt obowiązkowości tej służby, połączonej z pewnymi rygorami. Okoliczność ta znalazła m. in. odzwierciedlenie w przepisach prawa emerytalno-rentowego, które traktują okres odbywania tej służby, jako tzw. okres składkowy (mimo braku opłacania składek), co ma istotne znaczenie zarówno dla nabycia uprawnień tam przewidzianych, jak i dla ich rozmiaru. Przy okazji warto też zauważyć, iż wszystkie wymienione w art. 13 ust. 2 ustawy o zasadach odpłatności za leki sytuacje, w których zostają zachowane dotychczasowe uprawnienia do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych wiążą się z pewną “przymusowością” tych sytuacji, w jakiej pozostają osoby uprawnione do omawianej formy pomocy. W tym kontekście pozbawienie takich uprawnień inwalidów wojskowych, tj. byłych żołnierzy, znajdujących się w analogicznej sytuacji byłoby rozwiązaniem niezrozumiałym.

5. Dokonując wykładni art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne Trybunał Konstytucyjny wziął także pod uwagę zamiar ustawodawcy istniejący przy uchwalaniu niniejszej ustawy (zob. sprawozdanie stenograf z 71, 72 i 73 posiedzenia Sejmu w 1991 r.). Niewątpliwie wolą ustawodawcy było zniesienie nieuzasadnionych przywilejów branżowych i resortowych w związku z odpłatnością za leki: “Istotne korzyści, jakie daje ustawa, to zrównanie dostępu do leków wszystkich uprawnionych obywateli oraz zniesienie nieuzasadnionych przywilejów branżowych, resortowych i innych, przyznających bezpłatne leki ponad 8 mln. ludzi w Polsce, niezależnie od ich stanu zdrowia i zamożności” (poseł sprawozdawca E. Seferowicz, Spr. Sten. 72 posiedzenia Sejmu, s. 41, łam. 1).

Jednocześnie, co wynika z analizy dyskusji parlamentarnej niekwestionowanym zamiarem Sejmu było pozostawienie prawa do bezpłatnych leków osobom lub grupom osób bądź to ze względu na stan zdrowia (chory ma określone przewlekłe choroby np. – cukrzyca, choroby nowotworowe) lub z ważnych powodów społecznych. Do tej drugiej kategorii osób zaliczono żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową, odbywających ćwiczenia czy szkolenie wojskowe a także inwalidów wojennych i inwalidów wojskowych. Zamiar objęcia prawem do korzystania z bezpłatnych leków także inwalidów wojskowych wyraźnie został sformułowany przez posła sprawozdawcę w trakcie debaty nad sprawozdaniem Komisji Zdrowia i Ustawodawczej. Poseł sprawozdawca przypominając podstawowe założenia nowej ustawy o zasadach odpłatności za leki i prezentując opinię Komisji co do tego projektu ustawy powiedział, że: “Komisje zachowały przywilej do bezpłatnych leków, jako jedyny wyjątek od zasady ustawy dla inwalidów wojennych i wojskowych, to jest ludzi, którzy utracili zdrowie w służbie i obronie Ojczyzny. Obyczaj szczególnego traktowania tych zasłużonych obywateli przyjęty jest w świecie, a także obowiązywał w II Rzeczypospolitej”. (Spr. sten. s. 226 łam. 2). Pogląd ten nie został zakwestionowany w trakcie dyskusji. Można zatem uznać, iż intencją ustawodawcy było pozostawienie prawa do korzystania z bezpłatnych leków także inwalidom wojskowym.

6. Uzasadnienia wymaga także wniosek (nr 2) Rzecznika Praw Obywatelskich o wyjaśnienie czy wymienione przez niego przepisy ustawy o zasadach odpłatności za leki, jako powodujące ograniczenie prawa do bezpłatnych leków, mają zastosowanie do inwalidów wojskowych. Wskazane przepisy, zwłaszcza art. 4 ust. 1-2 oraz art. 9 ust. 1-2 ustawy regulują zasady odpłatności za wyróżnione przez tę ustawę grupy leków (podstawowe, uzupełniające i pozostałe). Nie ulega wątpliwości iż przepisy te nie mogą dotyczyć osób lub sytuacji w których wymieniona ustawa przewiduje zachowanie uprawnień do bezpłatnych leków i środków opatrunkowych (art. 13 ust. 2), gdyż ich stosowanie przekreśliłoby zasadę bezpłatności leków utrzymaną dla tych osób.

Należy przy tym zauważyć, iż ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin nie regulowała samodzielnie zasad na jakich przysługiwały świadczenia określone w jej art. 13 ust. 1, lecz odsyłała w tym zakresie do przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (art. 13 ust. 4). Taką samą techniką posługiwały się wydawane po 1974 r. ustawy wprowadzające lub rozszerzające ubezpieczenie społeczne dla pozapracowniczych grup ludności aktywnej zawodowo (np. rolników, członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych, rzemieślników). W rezultacie rozwoju ubezpieczeń społecznych i łączenia pozostawania w stosunku ubezpieczenia społecznego z prawem do bezpłatnych świadczeń leczniczych uprawnienia inwalidów wojennych i wojskowych przewidziane w art. 13 ust. 1-3 ustawy z 29 maja 1974 r. traciły w praktyce swój wyjątkowy charakter, a duża część osób, o których mowa w tych przepisach, miała prawo do bezpłatnych świadczeń leczniczych z dwu tytułów (inwalidztwo wojenne lub wojskowe i pozostawanie w stosunku ubezpieczenia). Przepis art. 20 ustawy z dnia 27 września 1991 r. o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne wprowadził istotną zmianę zasad, o których była mowa w art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Miał to na uwadze ustawodawca, stanowiąc w art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 września 1991 r., że zachowują moc uprawnienia wynikające z art. 13 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin. Oznacza to, że inwalidom wojennym i wojskowym, członkom ich rodzin oraz osobom, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., prawo do bezpłatnych świadczeń leczniczych, przedmiotów ortopedycznych, protez, środków pomocniczych, leków, środków opatrunkowych i świadczeń położniczych przysługuje na zasadach określonych przepisami o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin obowiązującymi przed dniem wejścia w życie ustawy o zasadach odpłatności za leki.

Trybunał Konstytucyjny przyjął, że na mocy art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach odpłatności za leki, prawo do bezpłatnych leków zachowali nie tylko inwalidzi wojenni lecz także inwalidzi wojskowi, przy czym zawsze, jak wykazały to poprzednie rozważania, chodziło tu o bezpłatność bez żadnych ograniczeń. Należy podzielić pogląd Rzecznika, iż bezpłatność leków jedynie w ramach obowiązujących limitów cen byłaby równoznaczna z przyjęciem częściowej odpłatności za leki w odniesieniu do wymienionych grup uprawnionych. Takie stanowisko zaś przekreślałoby faktycznie zasadę bezpłatności za leki i pozostawało w sprzeczności z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach odpłatności za leki, który zachowuje uprawnienia do bezpłatnych leków w pełnym zakresie zarówno w odniesieniu do inwalidów wojennych, jak i wojskowych.

Biorąc pod uwagę powyżej przytoczone argumenty Trybunał Konstytucyjny ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię jak w uchwale.