1. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie powszechnie obowiązującej
wykładni przepisów art. 77 ust. 1 i 3, 85 ust. 1, 86, 90 ust. 1, 96 ust. 1 i 2, 97 ust. 1 – 3 i art. 98 ust. 2 i 3 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) w związku z art. 99 ust. 1 tej ustawy
oraz w związku z art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, 17, 18 i 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach
rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm.) oraz w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 października
1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428).
Wnioskodawca w uzasadnieniu swojego wniosku podnosi szereg wątpliwości wynikających z ustrojowego usytuowania sejmiku samorządowego,
które wymagają ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Wnioskodawca powołując się na ustawowe rozwiązania przedstawia
różne możliwe kierunki wykładni wskazanych przezeń przepisów.
Wnioskodawca powołując się na przepisy art. art. 76–78 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdza, iż sejmik samorządowy
jest wspólną reprezentacją gmin z obszaru województwa, wyłonioną w drodze wyboru delegatów przez rady gmin. Do zadań sejmiku
należą uprawnienia dotyczące działalności samorządowej bezpośrednio związane z działalnością organów samorządu terytorialnego,
jak i uprawnienia odnoszące się do działalności organów administracji rządowej. Do pierwszej grupy, zdaniem Wnioskodawcy,
należą zadania określone w art. 77 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiące – istotne zadania z zakresu
działalności komunalnej w rozumieniu art. 85 w zw. z art. 99 ust. 1 tej ustawy. Do tej grupy zadań można zaliczyć wymienioną
w art. 77 ust. 1 pkt 11 tej ustawy kompetencję do powoływania członków kolegium odwoławczego. Wśród tych zadań wnioskodawca
wyróżnia zadania władcze wymienione w art. 77 ust. 1 pkt 4-6 tej ustawy, które obejmują jednocześnie uprawnienia nadzorcze
wobec organów gminy. Do drugiej grupy należą uprawnienia określone w art. 77 ust. 1 pkt 7-10 ustawy o samorządzie terytorialnym,
art. 17 -19 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej oraz w art. 15 ust. 6 i art.
16 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Wśród tych zadań tylko uprawnienie do
powoływania i odwoływania członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej ma charakter stanowiący. Pozostałe uprawnienia
wchodzą w zakres reprezentacji interesów gmin i polegają na reprezentowaniu, opiniowaniu i wnioskowaniu. Na tle tych uregulowań
wnioskodawca dostrzega takie istotne wątpliwości:
a) czy działalnością komunalną sejmiku samorządowego w rozumieniu przepisów rozdziału 10 w związku z art. 99 ust. 1 ustawy
są tylko uprawnienia, które bezpośrednio dotyczą działalności innych organów i jednostek samorządu terytorialnego, czy również
te, które najogólniej mówiąc należą do sfery współdziałania sejmiku z innymi organami państwowymi (rządowa administracja ogólna,
administracja specjalna – regionalne izby obrachunkowe), a w związku z tym, czy o charakterze działalności komunalnej sejmiku
samorządowego w rozumieniu przepisów rozdziału 10 decyduje wyłącznie strona podmiotowa(czynność podjęta przez sejmik, jak
reprezentanta gmin), czy również przedmiot podejmowanej czynności (np. zbycie mienia komunalnego, rozwiązanie zarządu gminy,
opiniowanie kandydatów na wojewodę itp.),
b) czy przedmiotem nadzoru nad sejmikiem w rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym są tylko te czynności
sejmiku, które mają charakter władczy, wiążący, stanowiący, czy również takie, które tego charakteru nie mają.
Wnioskodawca zauważa, że z przepisów art. 77 ust. 1 jak też z art. 45 ust. 2 i 96 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym
można wnosić, że wewnątrz systemu samorządu terytorialnego sejmik samorządowy jest w zakresie tam określonym organem nadzoru
nad organami gmin i instytucjami komunalnymi na obszarze województwa.
Wnioskodawca, analizując przepis art. 86 wyżej powołanej ustawy wnioskodawca zastanawia się, czy sejmik samorządowy w sprawach,
w których sam pełni rolę organu nadzoru nad gminami podlega także poprzez art. 99 ust. 1 tej ustawy nadzorowi ze strony organów
wymienionych w art. 86 tj. Prezesa Rady Ministrów, wojewody i regionalnej izby obrachunkowej. A zatem czy uchwała sejmiku
o wyrażeniu zgody na zbycie mienia komunalnego wobec sprzeciwu wojewody (art. 45 ust. 2 i 77 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie
terytorialnym) oraz uchwała sejmiku o odmowie rozwiązania zarządu gminy (art. 96 ust. 2 i 77 ust. 1 pkt 6) mogą być przedmiotem
czynności nadzorczych, o których mowa w przepisach art. 81, 93, 95 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W związku z tym wyłania się kolejne zagadnienie, który z organów nadzoru wymienionych w art. 86 – w sprawach, w których uchwały
sejmiku podlegają nadzorowi w trybie art. 85 ustawy o samorządzie terytorialnym – jest uprawniony do podjęcia czynności nadzorczych,
o jakich mowa w rozdziale 10 tej ustawy. Niewątpliwe są tutaj zdaniem wnioskodawcy jedynie kompetencje regionalnej izby obrachunkowej
w sprawach budżetowych oraz kompetencje Prezesa Rady Ministrów i wojewody w sprawach określonych w art. 96 i 97 ustawy o samorządzie
terytorialnym. Poza tymi przepisami z innych przepisów rozdziału 10 dot. nadzoru nad działalnością komunalną nie wynika wprost
jaki jest podział zadań nadzorczych pomiędzy wojewodą, a Prezesem Rady Ministrów.
Wnioskodawca podnosi, iż całkowicie uprawniony jest pogląd, że organem nadzorczym nad sejmikiem jest z zasady – poza przypadkami
określonymi w ustawie – Prezes Rady Ministrów. Sejmik samorządowy jest usytuowany na szczeblu wojewódzkim, ma zatem pozycję
równorzędną wojewodzie, a nadto zarówno sejmik, jak też wojewoda mają obowiązek wzajemnego współdziałania w sprawach województwa.
Nie może zatem wojewoda pełnić funkcji nadzorczych wobec sejmiku, chyba, że wynika to z wyraźnego przepisu ustawy.
Takie unormowanie zawiera ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, która w art.
2 stanowi, iż wojewoda jest na obszarze województwa przedstawicielem rządu i że wojewoda wykonuje nadzór nad organami samorządu
terytorialnego w trybie i granicach określonymi innymi ustawami.
Zdaniem wnioskodawcy można przyjąć także pogląd, iż jeżeli ustawy wyraźnie nie przekazują uprawnień nadzorczych nad organami
samorządu terytorialnego innym organom, to organem tego nadzoru jest wojewoda. Prezes Rady Ministrów może natomiast pełnić
czynności nadzorcze tylko w przypadkach wyraźnie ustawowo wskazanych. Wynika z tego, iż jeśli określone czynności sejmiku
samorządowego podlegają nadzorowi organów administracji rządowej, to w oparciu o przepis art. 99 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym można przyjąć, że organem tego nadzoru jest wojewoda, chyba że co innego wynika z wyraźnego przepisu ustawy.
Wnioskodawca przytacza jeszcze jedno stanowisko na zobrazowanie swoich wątpliwości.
Art. 86 ustawy o samorządzie terytorialnym wymienia tylko organy nadzoru nad działalnością komunalną. Nie jest to pełny katalog
organów nadzorczych. Usytuowany także w rozdziale 10 omawianej ustawy przepis art. 96 ust. 1 uprawnia Sejm do rozwiązania
rady gminy, zaś wedle art. 96 ust. 2 czynności nadzorcze wobec zarządu gminy należą do wojewody i sejmiku samorządowego.
W związku z powyższym wnioskodawca podnosi problem pozycji Sejmu w zakresie działalności nadzorczej. Przepis art. 96 ust.
1 uprawnia bowiem Sejm do podjęcia w sytuacji określonej w tym przepisie – na wniosek Prezesa Rady Ministrów uchwały o rozwiązaniu
rady gminy. Na tle konstytucyjnej roli Sejmu i jego pozycji ustrojowej, przy uwzględnieniu zasady podziału władz i zasady
sądowej ochrony samodzielności gmin wnioskodawca stawia problem charakteru rozstrzygnięcia Sejmu (czy jest to środek nadzoru)
i jego zaskarżalności do sądu administracyjnego.
Bardzo niejasno przedstawia się zdaniem wnioskodawcy – w świetle przepisów art. 98 i 99 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym
– uprawnienie sejmiku samorządowego do ochrony sądowej wobec działań nadzorczych. W związku z tym wnioskodawca podnosi problem,
czy ustanowiona w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym zasada ochrony sądowej samodzielności gmin odnosi się również
do sejmiku samorządowego, jako wspólnej reprezentacji gmin w województwie. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia
wnioskodawca podnosi kolejne pytania, a mianowicie czy w oparciu o przepis art. 99 ust. 1 wyżej powoływanej ustawy Sejmu może
rozwiązać sejmik samorządowy w trybie art. 96 ust. 1 oraz czy na taką uchwałę Sejmu przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W konkluzji Wnioskodawca podnosi, iż wszystkie przedstawione we wniosku zagadnienia są kontrowersyjnie prezentowane w piśmiennictwie
prawniczym (powołuje przy tym przykłady tej literatury fachowej) budzą poważne wątpliwości i wywołują rozbieżności poglądów
i stanowisk w praktycznej działalności organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, wywołując spory
dochodzące do NSA. Prezes NSA przytacza przykład zawisłej przed tym sądem sprawy ze skargi Sejmiku Samorządowego w Siedlcach
na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Siedleckiego stwierdzającego nieważność uchwały Sejmiku w sprawie zaopiniowania kandydata
na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie.
2. Prokurator Generalny przedstawił w tej sprawie następujące stanowisko: Wnioskodawca przytaczając liczne wątpliwości interpretacyjne
uchylił się w zasadzie od wypowiedzi, jakie rozumienie badanych przepisów zdaje się być najbardziej poprawne, jak też nie
przytoczył informacji, w jaki sposób orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego rozwiązywało te problemy w okresie ponad
trzech lat obowiązywania ustawy. Zdaniem Prokuratora Generalnego tak sformułowany wniosek nasuwa istotne trudności w zajęciu
stanowiska, a także wywołuje wątpliwości co do poprawności wniosku. Poddane wykładni przepisy mogą bowiem występować w różnych
konfiguracjach i w zależności od konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej może skutkować odmienne odczytywanie przepisu niż
to zostało ustalone przez Trybunał Konstytucyjny. Podnosząc wyjątkową pozycję wykładni Trybunału Konstytucyjnego Prokurator
Generalny podnosi brak powściągliwości wnioskodawcy w formułowaniu zakresu wniosku zmierzającego w istocie do uzyskania wykładni
całego zespołu przepisów, posiadającej walor swego rodzaju legalnego komentarza części ustawy.
Prokurator Generalny przechodząc do meritum wniosku Prokurator Generalny prezentuje szereg uwag ogólnych. Podkreśla przede
wszystkim, że przepisy Rozdziału 5 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym sytuują samorząd terytorialny w systemie
ustrojowo-prawnym Państwa, jako jego istotną część składową. Dla kierunku wykładni przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym
istotne znaczenie ma przepis art. 74 Ustawy Konstytucyjnej przewidujący szeroką samodzielność samorządu terytorialnego oraz
ograniczający nadzór do przypadków ściśle określonych ustawą. Przepis ten z jednej strony ogranicza rozszerzającą wykładnię
pojęcia nadzoru, z drugiej zaś w połączeniu z konstytucyjną normą podmiotowości i samodzielności gmin stanowi przesłankę do
daleko idącej ochrony prawnej działalności gmin.
Jego zdaniem na gruncie ustawy o samorządzie terytorialnym dla wykładni przepisów objętych wnioskiem istotne znaczenie mają
także przepisy art. 2, art. 6, art. 18, art. 51 i art. 87 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz fakt wyłaniania organów
gminy w drodze demokratycznych wyborów. Dla rozstrzygnięcia tego problemu mają istotne znaczenie złożone relacje między samorządem,
a Sejmem, organami administracji rządowej oraz regionalnymi izbami obrachunkowymi. Trudności interpretacyjne pogłębia brak
ustawowej definicji “działalności komunalnej”. Przez to pojęcie na ogół – na podstawie źródeł słownikowych – rozumie się,
że “komunalny” to tyle co municypalny, miejski, podlegający samorządowi miejskiemu. W szerszym ujęciu to różnego rodzaju działalność,
zawsze związana z samorządem terytorialnym wykonującym zadania publiczne. Prokurator Generalny podziela także pogląd wnioskodawcy
o niejasnym uregulowaniu w ustawie funkcji nadzorczych. Posiadają je organy o różnym charakterze, randze i znaczeniu w systemie
organów państwowych i samorządowych, a niektóre z nich nie mieszczą się w systematyce przepisów rozdziału 10, jeśli przyjąć,
że w stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym od wszystkich rozstrzygnięć organu nadzorczego oraz niektórych
stanowisk tych organów służy skarga do NSA.
Zdaniem Prokuratora Generalnego te argumenty wskazujące na wieloznaczność i niejasność całego zespołu przepisów objętych wnioskiem
przemawiają za poglądem, iż przedmiotem jego stanowiska może być tylko ogólne odniesienie się do pytań sformułowanych przez
wnioskodawcę. Trudno bowiem różnorodność zagadnień występujących w różnych konfiguracjach na tle tych przepisów analizować
hipotetycznie. Odnosząc się do kolejnych, konkretnych zagadnień postawionych przez wnioskodawcę Prokurator Generalny na poparcie
swojego stanowiska prezentuje następujące argumenty:
- zadania sejmików określone w art. 77 ust. 1 pkt 7-10 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz w art. 15 ust. 1 i 2 oraz art.
16 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych mają cechy działalności komunalnej, nie podlegają jednak nadzorowi organów
wymienionych w rozdziale 10. Zadania te nie mają charakteru rozstrzygającego, a głównie ocenny. Mieszczą się one w grupie
zadań sejmiku polegających na reprezentowaniu gmin i ich interesów w stosunku do administracji państwowej. Opiniowanie spraw
i kandydatów należy do tych zadań. Sejmik nie jest podstawowym organem gminy, stąd jego kompetencje i kompetencje organów
nadzorczych nie powinny być wykładowe rozszerzająco. Za takim poglądem przemawia brzmienie art. 87 przewidywanego wkraczania
organów nadzoru w działalność komunalną w sytuacjach określonych ustawami, a takich przepisów umożliwiających zaskarżenie
omawianych czynności sejmików brakuje,
- zadania sejmiku określone w art. 77 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 2 oraz w art. 77 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 96 ust.
2 ustawy o samorządzie terytorialnym polegające w pierwszym przypadku na wyrażeniu przez Sejmik zgody (jeżeli wojewoda wyrazi
sprzeciw) na zmiany przeznaczenia oraz zbycia przez gminę niektórych nieruchomości oraz niektórych przedmiotów o szczególnej
wartości kulturalnej i innych składników mienia zaś w drugim przypadku na podejmowaniu uchwał w sprawie rozwiązania zarządu
gminy na wniosek wojewody z powodu naruszenia przepisów konstytucyjnych i innych ustaw – jakkolwiek głęboko ingerują w działalność
podstawowych organów gmin, to nie mogą być poddane nadzorowi o którym mowa w art. 85 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż
są wykonywane przez sejmiki w ramach sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością gmin. Poddanie czynności nadzorczych
dalszemu nadzorowi w tym samym trybie byłoby przeciwne zasadzie racjonalnego stanowienia prawa. Dodatkowym argumentem wzmacniającym
tę tezę jest okoliczność, iż stosownie do art. 85 ustawy o samorządzie terytorialnym organem nadzoru byłby wojewoda, na którego
wniosek sejmik podejmuje uchwałę o rozwiązaniu zarządu. Natomiast Sejm i Prezes Rady Ministrów mają kompetencje nadzorcze
ściśle określone w ustawie. Prezes Rady Ministrów podejmuje działania w przypadkach określonych w art. 86, 96 ust. 1 i art.
97, zaś Sejm w sytuacji określonej w art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym,
- przytoczona wyżej argumentacja a zwłaszcza treść art. 87 ustawy o samorządzie terytorialnym przemawiają przeciwko możliwości
przyjęcia jednolitej zasady, że środki prawne podejmowane na podstawie art. 96 ust. 1 i 2 oraz art. 97 wyżej powołanej ustawy
mogą być stosowane odpowiednio wobec sejmiku i jego prezydium. Sejmik pełni różne funkcje wobec gmin m.in. jako ich reprezentant
i organ nadzoru. Skoro zatem w treści art. 96 i 97 wyraźnie pominięto sejmiki, to nie można domniemywać, że Sejm może rozwiązać
sejmik z powodów i podobnie jak radę gminy. Sprzeczna z konstytucją i ustawami działalność sejmiku może być dyscyplinowana
w inny sposób. Sejmik składa się bowiem z delegatów rad gmin, które mogą odwoływać swoich przedstawicieli w sejmiku. Przepisy
art. 96 ust. 1 i 2 są przepisami szczególnymi i nie mogą być wykładane rozszerzająco. Argumentacja powyższa odnosi się także
do prezydium sejmiku. Prezydium ma funkcje subsydiarne wobec sejmiku. Jego działania są swego rodzaju emanacją uprawnień sejmiku,
- przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym niejednolicie określają organy nadzoru. Obok wiodącego art. 86
wymieniającego wprost Prezesa Rady Ministrów, wojewodę i regionalne izby obrachunkowe, art. 96 ust. 1 i 2 w konkretnych sytuacjach
przyznaje takie uprawnienia Sejmowi i sejmikowi samorządowemu. Okoliczność umieszczenia kompetencji Sejmu i sejmiku w rozdziale
o nadzorze sama przez się nie stwarza wystarczających przesłanek do zaliczenia ich do organów nadzoru w ścisłym tego słowa
znaczeniu, a nade wszystko do traktowania ich rozstrzygnięć jako podlegających zaskarżeniu do NSA. Przeciwko zaliczeniu ich
do organów nadzoru przemawia charakter prawno-ustrojowy tych organów i incydentalność ich działania – tylko na wniosek innych
organów, gdy stwierdzono powtarzające się naruszenie przepisów konstytucyjnych lub ustaw. Przeciwko odmiennemu potraktowaniu
tych organów przemawia powoływana już regulacja art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej,
która stanowi, iż wojewoda jest na obszarze województwa przedstawicielem rządu oraz że wykonuje nadzór nad organami samorządu
terytorialnego w trybie i granicach określonych ustawami. Przepis ten wyjaśnia także inną wątpliwość wnioskodawcy, a mianowicie
czy organem nadzoru w innych sprawach niż wymienione w art. 86 zd. 2. Art. 96 ust. 1 i art. 97 ustawy o samorządzie terytorialnym
jest Prezes Rady Ministrów, czy wojewoda. Z analizy przepisów ustawy wynika, że tam gdzie imiennie nie wskazano organu nadzoru,
a sprawa podlega nadzorowi rządowej administracji ogólnej, tym organem jest wojewoda,
- problematyka zaklasyfikowania przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do przepisów o nadzorze, a zwłaszcza
możliwość zaskarżenia uchwały Sejmu nasuwa poważne wątpliwości. Nadzór wynikający z tego przepisu jest nadzorem szczególnym
i dotyczy sytuacji wyjątkowych. W hierarchii organów państwowych Sejm jest usytuowany na czołowym miejscu, jest organem wybieralnym,
dysponującym suwerennymi uprawnieniami. Jego ingerencja – tylko na wniosek – dotyczy także organu wybieralnego w zakresie
szczególnie ważnym dla konstytucyjnego porządku prawnego. Sejm występuje tutaj – jak się wydaje – jako organ sprawujący zwierzchni
nadzór nad organami samorządu terytorialnego, którego członkowie wybierani są podobnie jak Sejm w drodze demokratycznych wyborów.
Stąd też aby można przyjąć, że uchwała rozwiązująca radę gminy podlega zaskarżeniu przepis ustawy wyraźnie musiałby taką możliwość
przewidywać,
- konstrukcja ostatniego pytania jest niejasna. Na tle przepisów art. 96 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1 oraz art. 96 ust. 1
w zw. z art. 99 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym skonstruowano pytanie, czy sejmikowi przysługuje prawo zaskarżenia
rozstrzygnięć Sejmu. Do pozycji Sejmu względem organów samorządowych odniesiono się w punkcie poprzednim. Zmiana konfiguracji
prawnej nie uzasadnia poglądu o możliwości zaskarżenia uchwały Sejmu do NSA. Nie ma natomiast przeszkód prawnych do zaskarżenia
rozstrzygnięć związków i porozumień komunalnych wydanych w związku z działalnością komunalną. Przepis art. 99 ust. 1 stanowi,
że przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się tylko odpowiednio do sejmików oraz związków i porozumień komunalnych. Odpowiednie
stosowanie jakichś przepisów zakłada stosowanie ich wówczas, gdy właściwe przepisy (bliższe) dotyczące regulowanej materii
nie normują jej, a właściwe stosowanie ich wymaga posłużenia się innymi odpowiednimi przepisami. W związku z tym jednolite
udzielenie odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy grozi niebezpieczeństwem niedostosowania wykładni do poszczególnych sytuacji
jakie mogą wyniknąć na tle ich stosowania.
Prokurator Generalny w konkluzji podkreśla, iż analiza całości problematyki dotyczącej nadzoru nad działalnością komunalną
prowadzi do ogólnego wniosku, iż przepisy te są wewnętrznie niespójne, a literatura przedmiotu sygnalizuje liczne wątpliwości
interpretacyjne oraz luki, co zdaje się uzasadniać pogląd o celowości przekazania przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedniej
sygnalizacji Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosi o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni całego kompleksu przepisów
odnoszących się do pozycji ustrojowej sejmiku samorządowego, charakteru jego kompetencji, uprawnień nadzorczych, zakresu i
kryterium nadzoru, organów nadzorczych, środków nadzoru i środków prawnych wobec rozstrzygnięć nadzorczych.
Trafne jest stanowisko Wnioskodawcy, jak też Prokuratora Generalnego, że problematyka podlegająca wykładni Trybunału Konstytucyjnego
jest niesłychanie złożona, że interpretacja przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym nastręcza bardzo poważnych wątpliwości,
a stanowiska doktryny bardzo rozbieżne, prowadzą do całkowicie przeciwstawnych wniosków. Złożoność omawianej problematyki
komplikuje całkowity brak wykładni Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak tez w zasadzie zwykłego orzecznictwa
tych sądów, interpretującego przepisy będące przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny podziela
pogląd, że większość przepisów analizowanych w toku procesu wykładniczego jest niejasnych i nastręcza poważnych problemów
interpretacyjnych, lecz nie podziela zarzutów, że zachodzą luki w prawie. Podkreślić należy, iż nie ułatwia dyskusji nad omawianą
problematyką także brak stanowiska i wyraźnych intencji Sejmu albowiem podczas debaty sejmowej projektowane uregulowania ustawy
o zarządzie terytorialnym w tej materii nie wzbudzały żadnych kontrowersji (patrz: Sprawozdanie z 23 posiedzenia Sejmu w dniu
8 marca 1990 r. z debaty nad senackimi projektami ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – druki nr 193, 264
i 264 A oraz o samorządzie terytorialnym – druki nr 195, 265 i 265 A, jak też z 24 posiedzenia Sejmu w dniu 22 marca 1990
r. podczas debaty nad senackim projektem ustaw o pracownikach samorządowych – druki nr 196 i 277 oraz rządowym projektem ustawy
o terenowych organach rządowej administracji ogólnej – druki 256 i 276).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wątpliwości wnioskodawcy koncentrują się zasadniczo wokół następujących problemów wymagających
powszechnie obowiązującej wykładni prawa:
- czy działalność sejmiku samorządowego podlega nadzorowi oraz jakie są kryteria tego nadzoru,
- jaki organ sprawuje nadzór nad sejmikiem samorządowym,
- jakie środki nadzoru mają odpowiednie zastosowanie do sejmiku samorządowego,
- czy rozstrzygnięcia nadzorcze podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Z tych też względów te kwestie będą przedmiotem dalszych rozważań Trybunału Konstytucyjnego.
2. Rozważania nad zagadnieniami objętymi wykładnią Trybunału należy jednak rozpocząć od zanalizowania przepisów prawa określających
pozycję ustrojową oraz kompetencje sejmików samorządowych.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą, i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426) zwana dalej Małą Konstytucją nie wymienia sejmiku
samorządowego. Art. 70 ust. 1 stanowi, iż samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego,
zaś art. 70 ust. 4 stanowi, iż “podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Pozostałe rodzaje jednostek samorządu
terytorialnego określa ustawa”. Dla istoty naszych rozważań jest konieczne przytoczenie w tym miejscu kolejnego przepisu Małej
Konstytucji. Art. 71 ust. 1 stanowi, iż samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem
zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej. Podkreślić należy, że także przepis art. 5 pozostawionych
w mocy przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący iż “Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego
w sprawowaniu władzy oraz swobodę działalności innych form samorządu” dowodzi, iż ustawodawca z rozmysłem pozostawia do kompetencji
ustawy zwykłej reglamentację ustrojową samorządu terytorialnego w pozostałym zakresie.
Status i pozycję ustrojową sejmiku samorządowego w systemie organów samorządu terytorialnego określa rozdział 8 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym pt. Sejmik samorządowy a zatem przepisy wcześniejsze, niż cytowane przepisy konstytucyjne.
Art. 76 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż “Gminy z obszaru województwa wyłaniają wspólną reprezentację w postaci sejmiku samorządowego
zwanego dalej sejmikiem”. Ustawa tym samym potwierdza konstytucyjne znaczenie gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego,
której przysługują pierwotne funkcje kreatywne w stosunku do sejmiku. Dalsze regulacje tego rozdziału potwierdzają zasadnicza
odmienność pozycji ustrojowej gminy i sejmiku. Otóż stosownie do art. 76 ust. 2 zasady i tryb działania sejmiku i jego organów
określa uchwalony przez niego regulamin, gdy tymczasem o ustroju gminy stanowi jej statut (art. 3 ust. 1). Budżet oraz wysokość
składek (od gmin) uchwala samodzielnie sejmik (art. 83 ust. 1), lecz do gospodarki finansowej sejmiku stosuje się odpowiednio
przepisy o gospodarce finansowej gmin z wyłączeniem przepisów art. 54 (dotyczących kształtowania dochodów gmin). Tę ustrojową
odmienność potwierdzają także przepisy dotyczące nadzoru, gdyż jak wnika z art. 99 ustawy o samorządzie terytorialnym przepisy
o nadzorze nad gminami stosuje się do sejmików tylko odpowiednio. W przeciwieństwie do gminy (art. 2 ust. 2) sejmik nie posiada
osobowości prawnej.
Ta odmienność w regulacjach dotyczących sposobu kreowania sejmiku, ustalenia jego struktury wewnętrznej, gospodarki finansowej
i nadzoru uzasadnia, jak to twierdzi Zbigniew Leoński (Z. Leoński – Ustrój samorządu terytorialnego, Poznań 1992 s. 73), potraktowanie
sejmiku jako organ quasi – samorządowego. Tę odmienność ustrojową potwierdza rodzaj zadań przysługujących sejmikowi. Przez
zadania rozumie się kompetencje do podejmowania danego działania. Kompetencje sejmików samorządowych określają obecnie trzy
ustawy: ustawa o samorządzie terytorialnym, ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej i ustawa o regionalnych
izbach obrachunkowych.
Analiza przepisów powołanych ustaw dowodzi, że kluczowe zadania sejmików zostały określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.). Wedle art. 77 ust. 1 tej ustawy do zadań sejmiku
należy:
1) ocena działalności gmin i instytucji komunalnych na obszarze województwa,
2) upowszechnienie doświadczeń samorządowych,
3) prowadzenie mediacji w sprawach spornych między gminami,
4) zwoływanie nadzwyczajnej sesji rady gminy,
5) wyrażenie zgody w sprawach, o których mowa w art. 45 ust. 2 (tj. wyrażanie zgody – w przypadku sprzeciwu wojewody – na
uchwały organów gminy dotyczące zmiany przeznaczenia oraz zbycia ruchomości i nieruchomości określonych w tym przepisie),
6) podejmowanie uchwał w sprawie rozwiązania zarządu gminy w trybie określonym w art. 96 ust. 2,
7) ocena działalności administracji rządowej w województwie, w tym opiniowanie kandydatów na wojewodów,
8) wyrażenie opinii w istotnych sprawach województwa,
9) występowanie z wnioskami o uchylenie zarządzeń wojewody naruszających interesy lokalne,
10) reprezentowanie interesów gmin wobec administracji rządowej,
11) powoływanie członków kolegium odwoławczego, o którym mowa w art. 39 ust. 4.
Przepis art. 77 ust. 2 stanowi zaś, iż sejmik podejmuje nadto uchwały w sprawach określonych odrębnymi ustawami.
Jak wynika z konstrukcji art. 77 ust. 1 ustawodawca posłużył się enumeratywnym sposobem określenia zadań sejmiku. Wyliczenie
to ma charakter wyliczenia zamkniętego, a więc sejmik – na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym – może realizować
tylko te zadania, które są wyraźnie w tym przepisie wymienione.
Uprawnienia sejmiku wynikają także z rozdziału 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji
ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 122 z późn. zm.).
Ustawa wprowadza następujące zasady współdziałania tych organów:
a) stosownie do art. 17 wojewoda współdziała z sejmikiem samorządowym w sprawach rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego
zagospodarowania województwa, ochrony środowiska oraz zaspokojenia zbiorowych potrzeb społecznych, a w szczególności:
- harmonizuje działalność terenowych organów administracji rządowej z działaniami podejmowanymi przez sejmik, zgodnie z kierunkami
polityki państwa,
- uzgadnia kierunki i formy realizacji wspólnych inicjatyw,
- rozpatruje adresowane do niego inicjatywy, opinie i wnioski sejmiku,
b) art. 18 nakłada na wojewodę obowiązek przedstawiania sejmikowi nie rzadziej niż dwa razy do roku ogólnej informacji o swojej
działalności, w tym w szczególności o wykonywaniu nadzoru nad organami samorządu terytorialnego w województwie. Podkreślić
należy, że obowiązek wzajemnego informowania się wojewody i sejmiku co najmniej dwa razy do roku o swojej działalności wynika
także z art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym,
c) na podstawie art. 19 ust. 1 wojewoda jest zobowiązany do przedstawiania sejmikowi do zaopiniowania projektów wydawanych
przez siebie aktów prawa miejscowego, z wyłączeniem rozporządzeń porządkowych.
Z konstrukcji ustawowych obowiązków wojewody wynika prawo sejmiku do domagania się od wojewody respektowania nałożonych na
niego obowiązków wobec sejmiku.
Na koniec omówimy zadania sejmiku wynikające z ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U.
z 1992 r. Nr 85, poz. 428).
Z tej ustawy wynikają następujące kompetencje sejmiku:
a) prawo powoływania i odwoływania członków jednego z organów izby, a mianowicie kolegium izby (art. 15 ust. 1, 2 i 6),
b) prawo opiniowania propozycji Prezesa Rady Ministrów o powołaniu i odwołaniu prezesa regionalnej izby obrachunkowej (art.
16 ust. 1),
c) prawo do występowania do regionalnej izby obrachunkowej o przeprowadzenie kontroli gospodarki finansowej podmiotów określonych
w art. 1 oraz innych podmiotów w zakresie wykorzystania dotacji uzyskanych z budżetu gminy (art. 7 ust. 2),
d) prawo desygnowania swojego przedstawiciela do udziału w posiedzeniu kolegium regionalnej izby obrachunkowej, jeżeli rozpatruje
sprawę dotyczącą sejmiku (art. 18 ust. 3).
Kompleksowa analiza przepisów dotyczących statusu prawnego sejmików samorządowych, ich celów i zadań dowodzi, że są one odmienne
od analogicznej pozycji gmin. Sejmik stanowi bowiem reprezentację gmin wobec administracji rządowej. Nie posiada jednakże
osobowości prawnej, nie jest wspólnotą samorządową o takim rozumieniu jak gmina. Jego zadania nie są określone przedmiotowo.
Jego zadania nie polegają na bezpośrednim zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Sejmik nie ma uprawnień prawotwórczych,
nie wydaje decyzji administracyjnych, nie dysponuje przydzielonym mu mieniem i nie może tworzyć przedsiębiorstw. W doktrynie
przyjmuje się, że zadania sejmiku mogą mieć charakter władczy i niewładczy. Do funkcji władczych sejmiku w zakresie sfery
samorządowej należą zadania polegające na:
- prawie zwoływania nadzwyczajnej sesji rady (art. 77 ust. 1 pkt 4), wyrażaniu zgody w sprawach określonych w art. 45 ust.
2, jeżeli wojewoda złożył sprzeciw od uchwały organu gminy (art. 77 ust. 1 pkt 5), podejmowaniu uchwały o rozwiązaniu zarządu
gminy na wniosek wojewody w trybie i sytuacji określonej w art. 96 ust. 2, powoływaniu członków kolegium odwoławczego (art.
77 ust. 1 pkt 11),
Pozostałe zadania sejmiku wynikające z ustawy o samorządzie terytorialnym w sferze samorządowej nie mają charakteru władczego
i polegają na reprezentowaniu gmin, ocenianiu, upowszechnianiu doświadczeń, wyrażaniu opinii i mediowaniu.
Natomiast opisane wyżej kompetencje w zakresie współdziałania z administracją rządową polegają przede wszystkim na opiniowaniu,
ocenianiu, uzgadnianiu, kierunków i form wspólnych inicjatyw oraz harmonizowaniu i nie mają charakteru władczego. Ustawa nie
zawiera żadnych regulacji w przypadku braku takich działań. W większości wypadków działania niewładcze sejmiku mają charakter
działań praktycznych, które nie rodzą żadnych skutków prawnych.
Prawnego zakwalifikowania wymagały ponadto kompetencje sejmiku samorządowego wynikające z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych izby są państwowymi jednostkami
organizacyjnymi, finansowymi z budżetu państwa. Nie są natomiast organami administracji państwowej. Aczkolwiek regionalne
izby obrachunkowe są państwowymi jednostkami organizacyjnymi uprawnionymi do kontrolowania gospodarki finansowej podmiotów
samorządowych (art. 1), to jednakże organy samorządowe mają wpływ na ukształtowanie organów tych izb (patrz J. Mieszkowski:
Uprawnienia nadzorcze i kontrolne regionalnych izb obrachunkowych, Samorząd terytorialny Nr 1-2 z 1993 r.). Stosownie do art.
15 ust. 1 kolegium izby składa się z członków powołanych w równych częściach przez Prezesa Rady Ministrów i właściwe sejmiki
samorządowe, zaś stosownie do art. 16 ust. 1 Prezes Rady Ministrów powołuje i odwołuje prezesa izby po zasięgnięciu opinii
właściwych sejmików samorządowych.
Nie ulega wątpliwości, że kompetencje sejmiku polegające na powoływaniu i odwoływaniu członków kolegium izby są kompetencjami
stanowiącymi, wiążącymi, z którymi ustawa wiąże określone skutki prawne. Utrzymywany w doktrynie podział zadań sejmiku na
zadania o charakterze władczym i niewładczym nie ma jednakże większego praktycznego znaczenia w toku nadzoru nad działalnością
komunalną sejmiku samorządowego.
Konkludując powyższe rozważania i ustalenia Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sejmik samorządowy – jako ustrojowa struktura
systemu samorządowego – jest podmiotem władzy publicznej o rozległych kompetencjach władczych i niewładczych. Jego pozycja
ustrojowa, terytorialny zasięg działania, zakres kompetencji oraz zasady współdziałania z wojewodą czynią jego pozycję w strukturach
władzy publicznej równorzędną wojewodzie.
Tę równorzędność potwierdzają przede wszystkim następujące uprawnienia sejmiku:
- wyrażanie zgody (w przypadku sprzeciwu wojewody) na uchwały organów gminy w sprawach określonych w art. 45 ust. 2 u.s.t.,
- ocena działalności administracji rządowej w województwie, w tym opiniowanie kandydatów na wojewodę,
- występowanie z wnioskami o uchylenie zarządzeń wojewody naruszających interesy lokalne,
- podejmowanie uchwał o rozwiązaniu zarządu gminy na wniosek wojewody,
- przedstawienie przez wojewodę informacji o swojej działalności, a w szczególności o wykonywaniu nadzoru nad organami samorządu
terytorialnego,
- przedstawienie przez wojewodę do zaopiniowania projektu aktów prawa miejscowego,
- obowiązek udzielania przez wojewodę odpowiedzi na interpelację,
- kompetencje w toku wyłaniania organów regionalnych izb obrachunkowych.
3. Ustawodawca wielokrotnie posługując się pojęciem nadzoru nigdzie nie wyjaśnił tego pojęcia, pozostawiając rzecz do rozważań
doktryny. I tak w rozdziale 5 Małej Konstytucji Art. 74 stanowi, że “Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego
określa ustawa”. Mała Konstytucja jeszcze raz używa tego pojęcia w stosunku do samorządu terytorialnego, a mianowicie w rozdziale
4 dotyczącym kompetencji Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej (Rządu). Art. 52 ust. 1 pkt 6 stanowi, iż “Rada Ministrów
sprawuje w granicach i formach określonych w ustawie konstytucyjnej i innych ustawach nadzór nad samorządem terytorialnym
oraz innymi postaciami samorządu”. Notabene ten zapis nie został wyraźnie rozwinięty i sprecyzowany zarówno w ustawie konstytucyjnej,
jak też ustawach zwykłych, a ustawa o samorządzie terytorialnym organami nadzoru wobec samorządu terytorialnego czyni Prezesa
Rady Ministrów i wojewodę. Ustawa pomija milczeniem konstytucyjny zapis o kompetencjach Rady Ministrów.
Ustawa o samorządzie terytorialnym zawiera cały rozdział dotyczący nadzoru, a mianowicie rozdział pt. “Nadzór nad działalnością
komunalną”. W tym rozdziale zamieszczono także przepisy dotyczące sejmiku samorządowego. Przepis art. 99 ust. 1 brzmi, iż
“przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do sejmików oraz do związków i porozumień komunalnych”. Podkreślić
w tym miejscu wypada, iż art. 86 ustawy o samorządzie terytorialnym wśród organów nadzoru nie wymienia sejmiku samorządowego.
Wobec braku sprecyzowania pojęcia nadzoru, Trybunał Konstytucyjny przyjmuje za obowiązujące stanowisko, iż odnosi się ono
do nadzoru administracyjnego sprawowanego przez organy rządowej administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje
wypracowany przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie w sprawie K. 9/93), pogląd, że przez nadzór należy rozumieć
określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego,
jak też korygowania działalności organu nadzorowanego.
4. Praktycznie użyteczne wydaje się wyróżnienie środków (rozstrzygnięć) nadzorczych organów administracji publicznej, które
przez ustawodawcę uznane zostały za organy nadzorcze oraz środki nadzorcze innych organów. Rozdział ten ma znaczenie prawne
i łączą się z nim określone konsekwencje normatywne. Należy podkreślić, iż wedle art. 86 tej ustawy organami nadzoru są: Prezes
Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw budżetowych regionalna izba obrachunkowa. Ustawa w rozdziale 10 wymienia także
inne organy posiadające uprawnienia nadzorcze, a mianowicie Sejm i sejmik (art. 96 ust. 1 i 2). Prokurator Generalny słusznie
zauważa, że okoliczność umieszczenia kompetencji Sejmu i sejmiku w rozdziale o nadzorze samo przez się nie stwarza wystarczających
przesłanek do zaliczenia ich do organów w ścisłym tego słowa znaczeniu, a nade wszystko do traktowania ich rozstrzygnięć jako
podlegających kognicji NSA. W tej sytuacji trafny jest pogląd biegłego, że pominięcie Sejmu oraz sejmiku samorządowego wśród
wymienionych w art. 86 organów nadzoru nie jest rezultatem przeoczenia przez ustawodawcę organów posiadających tak ważną pozycję
ustrojową w ramach ładu publicznego państwa. Tym bardziej, iż środki nadzorcze, w które zostały wyposażone te organy posiadają
wyjątkowo represywny charakter. Stan taki jest następstwem przyjęcia takiej, a nie innej formuły organu nadzorczego, a nie
rezultatem luki w prawie, bądź niespójności przepisów. W myśl tej formuły organami nadzoru nad działalnością komunalną są
właśnie konkretnie wymienione w art. 86 organy administracji publicznej. Z takim rozróżnieniem łączą się dalsze konsekwencje,
a mianowicie, że tylko ich rozstrzygnięcia nadzorcze podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozwiązanie
zastosowane w art. 86 oznacza przyjęcie przez polskiego ustawodawcę tradycyjnej i dość powszechnej w Europie formuły, iż organami
nadzoru są organy administracji rządowej.
Przykładowo można wymienić kilka państw europejskich, z dużymi tradycjami samorządowymi, gdzie organami nadzoru są w zasadzie
(z pewnymi wyjątkami) organy administracji rządowej: RFN (starosta, dyrektor powiatu, prezydent regencji itd.), Finlandia
(organy administracji rejonowej, ministrowie, minister spraw wewnętrznych itd.) Szwajcaria (rządy kantonalne), Belgia (król,
gubernator prowincji), Francja (komisarz republiki, regionalne izby obrachunkowe), Austria (rząd krajowy, wojewoda, kierownik
zarządu okręgowego).
Takie rozwiązanie zastosował ustawodawca II Rzeczypospolitej w ustawie z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu
terytorialnego oraz w Konstytucji z 1935 r. W takim też kierunku poszedł ustawodawca III Rzeczypospolitej, który świadomie
i wyraźnie uznał za organy nadzoru organy państwowej administracji rządowej. Ochrona sądowo-administracyjna służy w zasadzie
przeciw “ingerencji określonych organów administracji rządowej w określonej formie prawnej (T. Rabska: Sądowa ochrona samodzielności
gminy. “Samorząd Terytorialny” 1991 Nr 1-2 s. 46). Chodzi zatem o ochronę wobec organów administracji państwowej, a także
regionalnej izby obrachunkowej, której status już wyżej określono.
Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych służy ochronie samodzielności gminy (art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym)
wobec ingerencji organów zewnętrznych. Takimi organami w stosunku do organów samorządowych są niewątpliwie organy administracji
rządowej.
Odmiennie w tym zakresie przedstawia się pozycja pozostałych dwóch organów wyposażonych w środki nadzorcze, a mianowicie Sejmu
i sejmiku samorządowego. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd, iż środki które mają do dyspozycji te organy nie są w pełni
zewnętrzne, w porównaniu do środków którymi dysponują organy administracji rządowej. Sejmik samorządowy, pomimo, że w Polsce
nie ma samorządu na szczeblu wojewódzkim, jest w jakimś sensie podmiotem prawa publicznego funkcjonującym w układzie samorządowym.
Decyduje o tym zakres kompetencji, sposób powoływania, działalność komunalna itp. Zarówno rozstrzygnięcia Sejmu, jak i sejmiku
są podejmowane przez podmioty posiadające bezpośrednią legitymację swojej władzy. Legitymacja zaś organów administracji rządowej
jest pośrednia. Z relacji rada gminy – sejmik samorządowy, czy z relacji rada gminy – Sejm można bowiem wyartykułować zasadę
subsydiarności.
5. Rozważania dotyczące pojęcia nadzoru i organów nadzoru należy dopełnić ustaleniem, co należy rozumieć przez użyte w art.
99 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym sformułowanie, iż przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do
sejmików oraz do związków i porozumień komunalnych. Będzie to miało znaczenie także dla dalszych rozważań o nadzorze, jego
przedmiocie i środkach nadzoru. Ustawodawca zastosował metodę odesłania w ramach tej samej ustawy. Taką technikę legislacyjną
stosuje się w celu zmniejszenia liczby przepisów prawnych, gdyż dzięki odesłaniu można uniknąć licznych powtórzeń. Stosowanie
takiego zabiegu nie zawsze jest pożądane. Nie wątpliwie trafniejszym rozwiązaniem jest powtórzenie uregulowania z większymi
lub drobniejszymi zmianami. Uzyskuje się wówczas właściwą precyzję w sformułowaniu normy, jak też klarowność intencji ustawodawcy.
Tak sformułowany tekst jest zrozumiały wówczas dla odbiorcy. Z punktu widzenia techniki legislacyjnej odesłanie z art. 99
ustawy o samorządzie terytorialnym ma charakter wyraźny. Norma odsyła bowiem do grupy przepisów regulujących nadzór nad gminami
i ta grupa przepisów stanowi przedmiot odesłania, który ma być stosowany odpowiednio. Dlatego w stosunku do sejmiku nie może
być stosowana w sposób niezmieniony, gdyż norma odsyłająca i przedmiot odesłania ma być treściowo przekształcony, aby odpowiadał
celowi normy odsyłającej. Taką technikę legislacyjną stosuje się albo z wygody albo w celu stworzenia możliwości interpretacji
przedmiotu odesłania, aby zastosować wskazane przepisy odpowiednio i sensownie (E. Ochendowski: Nadzór nad sejmikiem samorządowym,
Samorząd Terytorialny z 1992 r, Nr 10 s. 15).
Przy takim sposobie odesłania, gdy ustawodawca nie wylicza ściśle, które przepisy mają być odpowiednio stosowane, lecz wskazuje
całą ich grupę, organ stosujący prawo musi samodzielnie rozstrzygnąć, czy odesłanie obejmuje wszystkie przepisy znajdujące
się w takiej grupie, czy też niektórych z nich nie obejmuje. Musi na drodze wykładni ustalić szczegółowy zakres odesłania.
Ustalenie zakresu odesłania odbywa się pozornie wbrew brzmieniu normy odsyłającej, która wymienia przecież bez wyjątków całą
grupę przepisów odesłania. Zatem mimo istnienia normy odsyłającej zaliczenie przepisów do rzędu odpowiednio stosowanych zależy
od oceny stosującego prawo (E. Smoktunowicz: Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970 r. s. 81-82). Zwrot “stosuje
się odpowiednio” oznacza również możliwość zastosowania właściwych przepisów bez żadnych zmian. W przeciwnym razie odpowiednie
stosowanie przepisów wymaga ich uprzedniego przystosowania do dziedziny, w której mają być wykorzystane. Są też takie przepisy,
które pomimo normatywnego nakazu ich stosowania, nie mogą być zastosowane w danym zakresie albowiem między nimi, a przepisami
normującymi tę dziedzinę zachodzą sprzeczności bądź też są w tej dziedzinie bezprzedmiotowe. Jest to zatem nakaz skierowany
do stosującego prawo, aby włączył je do tego zespołu po uprzednim dostosowaniu ich do całości norm tego zespołu (E. Smoktunowicz,
op.cit. s. 83).
6. Powracając zatem na grunt rozważań o nadzorze nad organami samorządowymi Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca
w dyspozycji art. 99 ust. 1 nie uważa sejmiku samorządowego za organ nadzorujący, lecz za organ nadzorowany. Pozostaje zatem
do rozstrzygnięcia kwestia, który z organów wymienionych w art. 86 ustawy o samorządzie terytorialnym tj. Prezes Rady Ministrów,
wojewoda oraz regionalna izba obrachunkowa sprawuje nadzór nad sejmikiem samorządowym. Kompetencje regionalnej izby obrachunkowej
w sprawach budżetowych są oczywiste. Zatem czy Prezes Rady Ministrów, czy wojewoda sprawują nadzór nad sejmikiem samorządowym?
Ze sformułowania art. 2 ust. 2 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej zdaje się wynikać generalna kompetencja
wojewody do sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym we wszystkich sprawach, z wyjątkiem tych które wyraźnie zastrzeżono
dla innego organu. Powoływany już wielokrotnie przepis art. 2 ust. 1 stanowi, że wojewoda jest na obszarze województwa przedstawicielem
rządu, czyli przedstawicielem Rady Ministrów, która stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 6 Małej Konstytucji sprawuje w granicach
i formach określonych w ustawie konstytucyjnej i innych ustawach nadzór nad samorządem terytorialnym. Ustawa konstytucyjna
– jak już wyżej podnoszono – nie określiła granic i form tego nadzoru. Granice i formy określają ustawy zwykłe. Artykuł 2
ust. 2 stanowi z kolei, iż wojewoda – jako przedstawiciel rządu (Rady Ministrów) na obszarze województwa – wykonuje nadzór
nad organami samorządu terytorialnego w trybie i granicach określonych odrębnymi przepisami tj. przepisami ustawy o samorządzie
terytorialnym.
Inny cytowany wyżej przepis tj. art. 18 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej nakłada na wojewodę obowiązek
przedstawiania sejmikowi co najmniej dwa razy w roku informacji o wykonywaniu nadzoru nad organami samorządu terytorialnego
w województwie. Z tego unormowania wynika wprost, że ustawodawca nie traktuje sejmiku samorządowego jako organu samorządowego
podlegającego nadzorowi wojewody. Tymi organami samorządowymi województwie podlegającymi nadzorowi wojewody są gminy. Racjonalny
ustawodawca nie wprowadzałby takiej regulacji, aby jednemu z organów nadzorowanych organ nadzoru składał systematyczne informacje
o swoich działaniach nadzorczych. Trybunał Konstytucyjny powołuje się na już wyżej wyrażone stanowisko, iż sejmik samorządowy
jako podmiot władzy publicznej posiada równorzędną wojewodzie pozycję w systemie władz publicznych. Rato legis przemawia przeciwko
takiej interpretacji ustaw, aby organ posiadający rozległe uprawnienia oceniająco-kontrolne wobec wojewody, był równocześnie
organem przezeń kontrolowanym.
Trybunał Konstytucyjny przyjmuje zatem, że nadzór nad sejmikiem samorządowym sprawuje Prezes Rady Ministrów.
Prezes Rady Ministrów posiada także wyłączne kompetencje nadzorcze wobec regionalnych izb obrachunkowych (art. 2 ust. 1 ustawy
o regionalnych izbach obrachunkowych). W konstruowaniu organów izb sejmik zachowuje kompetencje stanowiąco-opiniujące.
7. Przedmiotem nadzoru nad sejmikiem jest “działalność komunalna”, jak to wyraźnie wynika z usytuowania normy odsyłającej
kompetencje nadzorcze wobec sejmiku samorządowego (art. 99 ust. 1) w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym, dotyczącym
nadzoru nad działalnością komunalną.
W związku z powyższym wymaga dla potrzeb wykładni ustalania co należy rozumieć przez pojęcie “działalność komunalna” i jaka
działalność sejmiku ma charakter działalności komunalnej. Zwrot “działalność komunalna” występuje w tytule rozdziału 10 oraz
w przepisach art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Wobec bardzo poważnych rozbieżności w doktrynie pojęcie “działalność komunalna” było przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego
na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie W. 10/93. Trybunał Konstytucyjny uchwałą z dnia 27 września
1994 r. ustalił, że “działalnością komunalną w rozumieniu wyżej powołanych przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym jest
wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego”. Dla określenia działalności
komunalnej przyjęto zatem kryterium podmiotowe.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje to stanowisko. Działalnością komunalną sejmiku samorządowego są zatem wszelkie działania
sejmiku podejmowane w ramach zadań i kompetencji, które dla niego ustaliła ustawa o samorządzie terytorialnym lub inne ustawy.
Sejmik samorządowy nie wykonuje bowiem zadań zleconych. Każda więc czynność podjęta przez sejmik samorządowy jako reprezentacji
gmin z danego województwa i w granicach jego kompetencji jest działalnością komunalną. Chodzi tu zarówno o działania faktyczne
jak i prawne, bez względu na to, czy dotyczą innych organów i jednostek samorządu terytorialnego, czy też polegają na ocenie,
uzgodnieniu, wyrażeniu opinii, współdziałaniu itd. z innymi organami państwa spoza sfery samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny przychyla się natomiast do poglądu, iż pojęcie “działalność komunalna” zarówno w odniesieniu do organów
gminy, jak i sejmiku samorządowego nie musi łączyć się ściśle z pojęciem nadzoru. Nadzór i wszelkie służące jego realizacji
środki prawne mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenia przed naruszeniem prawa w toku działalności komunalnej. Odnosi
się zatem nadzór do tych rodzajów działalności komunalnej, która może być oceniona w płaszczyźnie prawnej albo rodzi określone
skutki prawne, nie ma on zaś znaczenia tam gdzie rzecz dotyczy działań faktycznych lub prawnie obojętnych. W tej sytuacji
jedynym kryterium nadzoru nad działalnością sejmiku samorządowego jest – stosownie do art. 85 ust. 1 u.s.t.- kryterium legalności
tj. zgodności z prawem. Określone w art. 85 ust. 2 u.s.t. kryteria nadzoru nie mają zatem zastosowania do sejmiku samorządowego.
8. Na gruncie teorii prawa administracyjnego kontrola i nadzór występują jako dwie samoistne, odrębne funkcje, nie mogące
być ze sobą utożsamiane, chociaż mogą być ze sobą ściśle powiązane zwłaszcza wówczas, gdy ten sam podmiot został upoważniony
do kontroli i nadzoru. Z takim rozwiązaniem mamy do czynienia w ustawie o izbach obrachunkowych, gdzie ustawodawca świadomie
rozgraniczył sferę kontrolnych i nadzorczych uprawnień izb oraz zróżnicował zakres podmiotowo-przedmiotowy kontroli i nadzoru.
W praktyce niezwykle trudne może okazać się wyraźne rozdzielanie kompetencji kontrolnych i nadzorczych, albowiem integralnym
elementem funkcji nadzorczych jest zawsze kontrola. Dlatego inaczej należy traktować, kiedy kontrola występuje jako element
nadzoru, a inaczej gdy jest funkcją samoistną. W tym przypadku uprawnienia z tytułu kontroli nie dopuszczają ingerencji organu
kontrolującego w działalność kontrolowanego. Organ kontroli nie dysponuje środkami władczymi, a ogranicza się jedynie do wskazania
występujących nieprawidłowości, jakie występują w działalności kontrolowanego organu.
Jak już wyżej podkreślano organy nadzoru lub inne organy stosują określone środki nadzoru. Doktryna na ogół dzieli środki
nadzoru na środki kontroli środki korygujące (Z. Leoński: Nadzór. op.cit. s. 13) lub środki prewencyjne i represyjne (F.E.
Schnapp, Samorząd i nadzór państwowy – antagonizm czy kooperacja (Samorząd Terytorialny 1993 Nr 3 str. 76). Środki kontroli
mają dostarczać informacji o działaniu nadzorowanych organów, jeżeli istnieje podstawa do przyjęcia, że podmiot podlegający
nadzorowi narusza prawo lub naruszenie prawa jest możliwe.
Środki nadzoru, które mogą być zastosowane wobec sejmiku samorządowego, to – stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym – środki nadzoru nad działalnością gminy, po odpowiednim dostosowaniu do działań nadzorczych w stosunku do sejmiku.
Ustawa o samorządzie terytorialnym ustanawia cały pakiet środków korygujących, o różnym stopniu dolegliwości, których zadaniem
jest korygowanie w sposób władczy bezprawnych działań organów gminy.
Są to następujące środki:
a) stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy (art. 91 ust. 1),
b) wstrzymanie wykonanie uchwały objętej postępowaniem nadzorczym (art. 91 ust. 2),
c) skarga do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy (art. 93 ust. 1),
d) wstrzymanie wykonania uchwały (w sprawach zleconych gminom w zakresie administracji rządowej – art. 85 ust. 2) i przekazanie
sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 95 ust. 2),
e) uchylenie uchwały podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia (w sprawach zleconych określonych w art. 85 ust. 2), i wydanie
zarządzenia zastępczego (art. 95 ust. 2),
f) orzeczenie o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4) lub o niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2),
g) rozwiązanie rady gminy przez Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów w razie powtarzającego naruszenia przez radę gminy
Konstytucji lub ustaw (art. 96 ust. 1),
h) rozwiązanie zarządu gminy przez sejmik samorządowy na wniosek wojewody w razie powtarzającego się naruszenia przez zarząd
gminy Konstytucji lub ustaw (art. 96 ust. 2),
i) zawieszenie przez Prezesa Rady Ministrów organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego w razie nie rokującego nadziei
na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy (art. 97 ust.
1).
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że wszystkie zadania sejmiku samorządowego mają charakter funkcji publicznych i
dlatego podlegają rygorom przewidzianym przez Konstytucję dla organów państwowych. Działania sejmiku muszą pozostawać w zgodności
z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 1 pozostawionych w mocy przepisów Konstytucji RP) Oznacza to,
że swoje zadania sejmiki realizują w ramach ustaw (art. 74 Małej Konstytucji), lecz także – zgodnie z zasadą legalizmu – na
podstawie przepisów prawa (art. 3 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucji RP). Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd,
że w państwie demokratycznym zadania publiczne, stanowiące formę realizacji władztwa państwowego, odnoszące się do relacji
obywatel – władza, albo relacji organy samorządowe – organy administracji rządowej podlegają w różnym stopniu rygorom praworządności
i legalności, w zależności od charakteru prawnego podmiotu dysponującego kompetencjami do realizacji określonych zadań.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że odpowiednie zastosowanie do sejmiku samorządowego mają tylko te środki nadzoru, które
z jednej strony nie ingerują nadmiernie w samodzielność tego organu samorządowego i nie godzą w jego poważną pozycję ustrojową
systemie organów publicznych, zaś z drugiej strony umożliwiają racjonalne sprawowanie funkcji nadzorczych. Dlatego też niektóre
środki nadzoru będą stosowane wprost, zaś inne po odpowiednim przystosowaniu.
Trybunał Konstytucyjny kierując się tym przyjmuje, że – stosownie art. 99 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym – do działalności
komunalnej sejmiku samorządowego mają zastosowanie środki nadzoru określone wyżej w pkt a, b, c, f tj.:
- stwierdzenie nieważności uchwały sejmiku samorządowego (art. 91 ust. 1),
- wstrzymanie wykonania uchwały sejmiku objętej postępowaniem nadzorczym (art. 91 ust. 2),
- skarga do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały sejmiku samorządowego (art. 93 ust. 1),
- orzeczenie o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4), bądź o niezgodności uchwały z prawem (art. 94 ust. 2).
Trybunał Konstytucyjny przyjmując, iż do sejmiku ma także odpowiednie zastosowanie środek nadzoru określony w art. 90 ust.
1 polegający na obowiązku przedstawienia organowi nadzoru w ciągu 7 dni od daty podjęcia uchwały sejmiku lub jego organów.
Przechodząc do rozważań nad zastosowaniem wobec sejmiku drastycznych środków nadzoru określonych w art. 96 i 97 Trybunał Konstytucyjny
podziela pogląd, że ustawodawca przyjął założenie, iż kontroli sądowo-administracyjnej podlegają wyłącznie rozstrzygnięcia
nadzorcze w stosunku do działań organów gminy, a nie samych organów (K. Podgórski, Nadzór nad samorządem gminy, “Samorząd
Terytorialny” z 1991, Nr 1-2, s. 35). Drastyczne środki, które ustawa dopuszcza w stosunku do rady gminy i zarządu gminy są
następstwem powtarzającego się naruszenia Konstytucji i ustaw. Podstawą do formułowania stosownych wniosków w tym zakresie
może być tylko kompleksowa analiza rozstrzygnięć nadzorczych wojewody i regionalnej izby obrachunkowej oraz orzeczeń Naczelnego
Sądu Administracyjnego, dotyczących uchwał organów gminy.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że podstawą zastosowania środków określonych w art. 96 ust. 1 i 2 jest wielokrotne zastosowanie
środków nadzorczych potwierdzających naruszenie ustaw i Konstytucji które nie przyniosły pożądanych rezultatów. Sejm i Sejmik
rozwiązując organy gminy nie stosują konkretnych środków nadzorczych, a jedynie wyciągają konsekwencje prawne wobec organów
naruszających prawo. Sejm i sejmik w charakterze swoistego arbitrażu oceniają zasadność wniosków Prezesa Rady Ministrów lub
wojewody.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż środki nadzorcze przewidziane w art. 96 ust. 1 i 2 nie są sensu stricto środkami
nadzoru nad działalnością komunalną, a środkami represywnymi i dyscyplinującymi w stosunku do organów samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że rodzaj i znaczenie zadań publicznych wykonywanych przez sejmik samorządowy uzasadnia
stosowanie także wobec sejmiku najbardziej dolegliwego środka określonego w art. 96 ust. 1, polegającego na rozwiązaniu sejmiku
przez Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów w przypadku powtarzającego naruszania przezeń ustaw i Konstytucji. W tym zakresie
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił odmiennego poglądu Prokuratora Generalnego. Nie do przyjęcia jest bowiem argumentacja,
że organy nadzoru mają dyscyplinować sejmik poprzez wpływanie na rady gmin, aby odwołały swoich przedstawicieli w sejmiku.
Pomijając długotrwałą procedurę takiego działania, organ nadzoru byłby de facto uzależniony od dobrej woli rad gmin.
Środek określony w art. 96 ust. 1 stosuje się do sejmiku samorządowego tylko odpowiednio. Zastosowanie środka polega wyłącznie
na rozstrzygnięciu Sejmu w przedmiocie wniosku Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie sejmiku samorządowego. Brak jest natomiast
racjonalnych powodów (np. z uwagi na chociażby rodzaj i pilność zadań) do utrzymania w sytuacji rozwiązania sejmiku, określonego
w art. 96 ust. 1 zdanie drugie uprawnienia Prezesa Rady Ministrów do wyznaczenia osoby pełniącej funkcje rozwiązanych organów.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, iż w przypadku rozwiązania sejmiku nastąpi uruchomienie procesu wyboru przez gminy delegatów
do sejmiku samorządowego na zasadach określonych w art. 78 u.s.t.
Trybunał podziela natomiast pogląd Prokuratora Generalnego, że środki określone w art. 96 ust. 2 i 97 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym nie mają zastosowania do sejmiku. Środek określony w art. 96 ust. 2 polegający na rozwiązaniu przez sejmik zarządu
gminy na wniosek wojewody, nie może być na zasadach analogicznych stosowany do prezydium sejmiku. Trafny jest bowiem pogląd,
że funkcje prezydium sejmiku mają charakter subsydiarny, a jego działania są swego rodzaju emanacją uprawnień sejmiku. Funkcje
te prezydium sprawuje w okresie między sesjami sejmiku. Natomiast kompetencje zarządu gminy jako organu wykonawczego gminy
(art. 26) są bardzo rozległe przede wszystkim w zakresie administracyjno-prawnym i cywilno-prawnym. Z tych też względów stosowanie
wobec zarządów gmin środka nadzorczego – w przypadkach i na zasadach określonych w art. 96 ust. 2 jest w pełni uzasadnione.
Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że do sejmiku samorządowego i jego prezydium nie ma odpowiedniego zastosowania środek nadzoru
określony w art. 97 ust. 1. Środek ten ma ratio legis tylko wobec organów gminy, jako organów wykonujących codzienne, rozległe
zadania publiczne (szkolnictwo, ochrona zdrowia, gospodarka komunalna itp.), w tym zadanie polegające na zaspakajaniu bieżących
potrzeb wspólnoty gminnej. Środek polega na ocenie skuteczności i operatywności realizowania tych zadań przez organy gminy.
Organ nadzoru stosuje takie środki tylko wówczas, jeżeli oceni, że zachodzi ze strony organów gminy “przedłużający się brak
skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych” i dotychczasowe działania organów gminy “nie rokują nadziei na szybką poprawę”.
Ustawodawca powierzając ten środek Prezesowi Rady Ministrów oraz wprowadzając dalsze ograniczenia określone w art. 97 ust.
2 zabezpiecza interesy gmin przed pochopnym stosowaniem środka nadzorczego, nakazując stosowną powściągliwość w jego stosowaniu.
Zadania sejmiku natomiast – jak je wyżej scharakteryzowano – mają zupełnie odmienny charakter, nie polegają na zaspakajaniu
bieżących potrzeb wspólnot gminnych z terenu województwa. Zadania publiczne na tym szczeblu realizuje bowiem wojewoda. Nie
wymagają bowiem operatywnej i skutecznej działalności sejmiku. Z tych też względów taki środek nie ma w stosunku do sejmiku
racjonalnego uzasadnienia.
9. Na koniec pozostaje do rozważenia problem zaskarżalności rozstrzygnięć nadzorczych zastosowanych wobec sejmiku samorządowego.
Przez rozstrzygnięcie nadzorcze w rozumieniu przepisów rozdziału 10 Trybunał Konstytucyjny przyjmuje tylko takie orzeczenia
organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej
uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (patrz SA/Wr 22/92 z 15.01.92 – ONSA 1993 Nr 1, poz. 15). Ustawa o samorządzie
terytorialnym ustanawia w art. 2 ust. 3 zasadę sądowej ochrony samodzielności gmin. Sądowa ochrona samodzielności gmin znajduje
pełne potwierdzenie w przepisie art. 98 ust. 1 zamieszczonym w rozdziale 10 dotyczącym nadzoru nad działalnością komunalną,
który ustanawia, sądowo-administracyjną kontrolę zgodności z prawem rozstrzygnięć nadzorczych. Artykuł ten stanowi, iż rozstrzygnięcie
organu nadzorczego dotyczące gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. A zatem czy
ta sądowa kontrola obejmuje także rozstrzygnięcie wobec sejmiku samorządowego?
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że sądowa ochrona samodzielności gmin nie doznaje żadnego wyłomu w zakresie ochrony
samodzielności sejmiku samorządowego. Dowodzi tego wykładnia systemowa przepisów art. 98 i 99 u.s.t.
Przepis art. 98 ust. 2 stanowi, iż przepis art. 98 ust. 1 (ustanawiający prawo organów gminy do zaskarżania rozstrzygnięć
nadzorczych) stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień komunalnych, a zatem ustawodawca
pomija sejmik wśród organów, które korzystają z ochrony sądowej rozstrzygnięć nadzorczych. Analiza dalszych przepisów tego
artykułu zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dowodzi, że nie jest to przeoczenie ustawodawcy. W przeciwieństwie do sejmiku samorządowego
stanowiącego immanentną i obligatoryjną część systemu samorządowego związki porozumienia komunalne są w tym systemie strukturami
dobrowolnymi i sporadycznymi. Ustawodawca uznał zatem za celowe wyraźne potwierdzenie w art. 98 u.s.t. ich prawa do ochrony
sądowo-administracyjnej.
Kolejny artykuł w tym rozdziale tj. art. 99 ust. 1 wyraźnie wprowadza zapis, iż przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się
odpowiednio do sejmików oraz do związków komunalnych. Przepisy o nadzorze zawarte w rozdz. 10 u.s.t. zawierają także przepisy
dot. sądowej kontroli rozstrzygnięć nadzorczych. Ustawodawca świadomie zatem. bez powtarzania, w drodze klauzuli generalnej
określonej w art. 99 ust. 1 objął ochroną sądowo-administracyjną działania nadzorcze wobec sejmiku samorządowego.
Z sądowo-administracyjną kontrolą rozstrzygnięć nadzorczych wobec sejmiku samorządowego łączy się problem zaskarżalności uchwały
Sejmu o rozwiązaniu sejmiku samorządowego.
Trybunał Konstytucyjny przypomina wyżej wyrażone stanowisko, że kognicji sądu administracyjnego podlegają rozstrzygnięcia
nadzorcze organów nadzoru, kwestionujące uchwały organów samorządowych. Są to środki kwestionujące działalność komunalną tych
organów. Uchwała Sejmu nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, a sui generis środkiem represyjnym i dyscyplinującym wobec organu
systematycznie naruszającego konstytucję lub ustawy. Jest to środek stosowany na wniosek organu nadzoru poparty wcześniejszymi
rozstrzygnięciami nadzorczymi lub orzeczeniami NSA. Sejm podobnie sejmik nie jest organem nadzoru. Nie wdając się nawet w
dalsze rozważania co do pozycji ustrojowej Sejmu w systemie organów państwowych i braku konstytucyjnej podstawy do sądowo-administracyjnej
kontroli jego uchwał (z wyjątkiem zakreślonej wyraźnie kognicji Trybunału Konstytucyjnego). Trybunał Konstytucyjny podziela
pogląd Prokuratora Generalnego, że uchwała Sejmu o rozwiązaniu sejmiku samorządowego (a także rady gminy) nie podlega kontroli
sądowo-administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Trybunał Konstytucyjny ustalił jak na wstępie powszechnie obowiązującą wykładnię niektórych przepisów
ustawy o samorządzie terytorialnym i o regionalnych izbach obrachunkowych jak w sentencji uchwały.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.