Trybunał Konstytucyjny rozważył, co następuje:
1. Prezes Naczelnego Sadu Administracyjnego wniósł o dokonanie wykładni terminu “działalność komunalna” w rozumieniu art.
85 do 99 u.s.t., podczas gdy termin ten występuje tylko w przepisach art. 85 i art. 87 oraz w tytule rozdziału 10 u.s.t. Przedmiotem
wykładni Trybunału Konstytucyjnego może być natomiast zwrot językowy stanowiący równocześnie jednostkę legislacyjną, a więc
przepis prawny w brzmieniu nadanym przez ustawodawcę. Rekonstrukcja normy prawnej z jednego lub kilku takich zwrotów następuje
już w pierwszej fazie wykładni, w efekcie swoistego ich “dekodowania “ (taki pogląd w doktrynie prezentuje Z. Ziembiński,
m.in. w: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.). Przedmiotem
wykładni Trybunału Konstytucyjnego nie mogą być normy już “odtworzone” z przepisów u.s.t., zawierających termin “działalność
komunalna” oraz tego terminu nie zawierających, a tylko te przepisy ustawowe, w których występuje budzący wątpliwości termin.
Trybunał Konstytucyjny uznał przy tym, że jednostkę legislacyjną stanowi również tytuł rozdziału 10, którego brzmienie może
w pewnych okolicznościach stanowić, na równi z treścią innych jednostek legislacyjnych (przepisów), tworzywo dla rekonstrukcji
norm prawnych.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny ograniczył zakres dokonywanej wykładni do przepisów u.s.t. w których występuje termin
“działalność komunalna”, a więc art. 85 i art. 87 oraz tytułu rozdziału 10. Jest odrębną kwestią, że wykładnia ograniczona
do wymienionych wyżej przepisów mieć będzie znaczenie dla interpretacji pozostałych, wymienionych przez Wnioskodawcę przepisów
rozdziału 10 u.s.t., w których nie występuje termin “działalność komunalna”.
2. W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje się na trudności, jakie brzmienie przepisów rozdziału
10 u.s.t. przysparza orzecznictwu sądowemu.
Orzecznictwo to nie wykształciło dotąd wyraźnego kryterium rozróżnienia aktów prawnych organów samorządu terytorialnego, które
podlegają kontroli sprawowanej z tytułu nadzoru państwowego (administracyjnego) oraz takich, które z różnych powodów nie mogą
być przedmiotem “rozstrzygnięć nadzorczych” w rozumieniu u.s.t. Dzieje się tak m.in. z powodu niejasności co do pojęcia “działalność
komunalna” zawartego w art. 85 i art. 87 u.s.t., w kontekście i w związku z całokształtem przepisów rozdziału 10 tej ustawy,
a m.in. także i art. 101. Przepisy u.s.t. w których sformułowaniu posłużono się terminem “działalność komunalna” w rzeczy
samej nie są całkowicie jasne, co wywołuje potrzebę ich wykładni. Ponieważ przepisy określające nadzór nad samorządem terytorialnym
stosowane są przez organy państwowe o zróżnicowanej charakterystyce prawno-ustrojowej a także przez organy samorządu terytorialnego
ustalenie ich powszechnie obowiązującej wykładni jest szczególnie uzasadnione.
3. Wykładnia przepisów u.s.t. powinna uwzględniać ich szczególnie ścisły związek z odnoszącymi się do samorządu terytorialnego
zasadami konstytucji. Samorząd terytorialny jest bowiem instytucją konstytucyjną. Ustawodawca konstytucyjny nie tylko nakazał
utworzenie samorządu terytorialnego i usytuowanie go w systemie sprawowania władzy, lecz ponadto określił podstawowe zasady
prawne, na jakich powinien się opierać jego ustrój i funkcjonowanie. Konkretyzację tych zasad i ich ewentualne uzupełnienie
ustawodawca konstytucyjny odsyła do regulacji w drodze ustawy zwykłej. Dokonując wykładni przepisów u.s.t. należy przeto na
wstępie wyjaśnić treść relewantnych zasad konstytucyjnych.
Punktem wyjścia dla rozważenia prawnokonstytucyjnej pozycji samorządu terytorialnego jest sformułowana w art. 5 przepisów
konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Małej Konstytucji (cyt. dalej jako przep. konst. pozost. w mocy)
zasada, iż Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy. Wynika z niej zobowiązanie
państwa, a tym samym jego kompetentnych organów, do stworzenia prawnych przesłanek uczestniczenia samorządu terytorialnego
w wykonywaniu władzy państwowej. Gwarantując samorządowi terytorialnemu udział w sprawowaniu władzy oraz powierzając implicite
organom państwa określenie rozmiarów i form tego udziału, polski ustawodawca konstytucyjny ustanowił prawnopozytywne podstawy
działania samorządu terytorialnego i włączył go w struktury sprawowania władzy w demokratycznym państwie prawnym (z art. 1
pozost. w mocy przep. konst.), a tym samym odmówił mu przymiotu władzy suwerennej, o innym niż prawo stanowione przez to państwo
– źródle władzy publicznej.
Znaczenie zasady z art. sformułowanej w art.. 5 pozost. w mocy przep. konst. wynika nie tylko z jej merytorycznej treści,
sytuującej samorząd terytorialny jako obowiązkowe ogniwo w systemie sprawowania władzy państwowej, lecz także dwóch okoliczności
natury formalnej. Pierwszą z nich jest umieszczenie cyt. przepisów art. 5 w rozdziale 1 zatytułowanym: Podstawy ustroju politycznego
i gospodarczego, co oznacza, iż w intencji ustawodawcy konstytucyjnego leżało zaliczenie omawianej zasady do podstaw ustrojowych
państwowości polskiej.
Po wtóre, art. 5 wprowadzono do Konstytucji ustawą o zmianie Konstytucji z dnia 28 grudnia 1989 r. co oznacza, że obowiązywał
w momencie uchwalania ustawy z dnia 8 marca 1990 r. i przepisy tej ustawy muszą być interpretowane w najściślejszej z nim
zgodności, oraz że występuje szczególnie silne tej zgodności domniemanie.
4. Obecnie zasada z art. 5 pozost. w mocy przep. konst. znajduje – na płaszczyźnie ustawodawstwa konstytucyjnego – pełniejsze
rozwinięcie i dopełnienie w art. 71 Małej Konstytucji stanowiącym, że samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną
część zadań publicznych, z wyłączeniem tylko zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej (ust. 1),
a przy tym wykonuje te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców (ust. 2).
Cytowane przepisy Małej Konstytucji weszły w życie w okresie obowiązywania już u.s.t.. Można zatem założyć, że nawiązują do
jej uregulowań i powinny być interpretowane z uwzględnieniem tego związku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny wyprowadza z konstytucyjnej regulacji samorządu terytorialnego następujące
wnioski istotne dla dokonania wykładni ustawy o samorządzie terytorialnym, o jaką wniósł Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Po pierwsze, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność – co znajduje uzasadnienie w przyznanej na mocy art.
70 ust. 2 Małej Konstytucji i art. 2 ust. 2 u.s.t. osobowości prawnej – jednostki samorządu terytorialnego stanowią podmioty
odrębne od organów administracji rządowej, wyposażone w przymiot samodzielności podlegającej ochronie sądowej (z art. 2 ust.
3 u.s.t.).
Po drugie, w takim to właśnie charakterze jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą w sprawowaniu władzy państwowej,
wykonując istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale na podstawie (“w ramach”) ustaw. Domniemanie kompetencji jednostek
samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych oparte na przepisie art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji może być przełamane
poprzez regulację ustawową przyznającą kompetencję do wykonywania zadań publicznych w danej dziedzinie administracji rządowej.
Zakres kompetencji samorządu terytorialnego określany jest zatem swobodnie przez ustawodawcę, pod tym jednak konstytucyjnym
warunkiem, by ich suma stanowiła “istotną część” realizowanych w państwie zadań publicznych.
Po trzecie, wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu
potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa,
jak w wypadku zadań zleconych (z art. 6 i 7 u.s.t.). Dlatego w systematyce u.s.t. zadania zlecone samorządu terytorialnego
są klasyfikowane jako przejaw “działalności komunalnej” (zob. art. 95 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 1). Wynika stąd, że sformułowany
w art. 97 ust. 1 u.s.t. brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy jako przesłanka warunek zastosowania
określonego środka nadzoru odnosi się zarówno do zadań własnych, jak i zleconych samorządu terytorialnego.
Po czwarte, “zaspokojenie potrzeb mieszkańców” jako cel działalności samorządu terytorialnego określony w art. 71 ust. 2.
Małej Konstytucji, ma być osiągany poprzez całą tę działalność. Nie ma żadnych podstaw prawnych ku temu, by różnicować poszczególne
zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego na takie, które przyczyniają się do osiągnięcia tego celu i na takie,
które się nie przyczyniają, względnie na takie, które przyczyniają się w mniejszym stopniu.
5. Ustawodawca konstytucyjny odnosząc w art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji do kompetencji ustawodawcy zwykłego obowiązek określenia
zakresu i trybu wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych, w podanym wyżej, szerokim znaczeniu tych zadań,
równocześnie w art. 74 powierza mu określenie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. W poprzednim stanie
prawnym, powstałym w efekcie zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dokonanej równocześnie z uchwaleniem w dniu 8 marca
1990 r. u.s.t., nadzór nad samorządem terytorialnym znajdował bezpośrednią podstawę prawną wyłącznie w ustawie zwykłej. Do
tych zatem wcześniejszych regulacji ustawowych nawiązuje art. 74 Małej Konstytucji, nadając przy tym rangę konstytucyjną instytucji
nadzoru nad samorządem terytorialnym, jako procedury dającej wyposażonym w odpowiednie kompetencje organom państwa nie tylko
możliwości ustalania stanu faktycznego działalności nią objętej, lecz także – w ustawowo określonym zakresie i trybie – korygowania
tej działalności. Taką bowiem treść pojęciu nadzoru wyznacza zarówno orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie
z dnia 18 stycznia 1994 r. w sprawie K. 9/93), jak i doktryna (zob. przykładowo B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym,
Katowice 1993, s. 45).
Z konstytucyjnej zasady nadzoru nad samorządem terytorialnym sformułowanej w art. 74 Małej Konstytucji wynikają wprost dalsze
ważne konsekwencje o istotnym znaczeniu dla niniejszej wykładni:
1) zalicza ona określenie nadzoru – przez co należy rozumieć zakres, kryteria, środki, tryb i organy sprawujące nadzór – do
wyłącznej materii ustawowej, wykluczając regulację pierwotną w drodze innych, niż ustawa aktów prawotwórczych;
2) nie wynika stąd – jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w cyt. orzeczeniu K.9/93 – że musi to być jedna konkretna ustawa
i chodzi w danym kontekście o ustawę in abstracto, co dopuszcza dokonywanie odpowiednich regulacji w więcej niż jednej ustawie;
3) nadzorem może być – zgodnie z konstytucją – objęta, działalność jednostek samorządu terytorialnego bez żadnych kwalifikujących
ją przymiotników, ergo – cała działalność jednostek samorządu terytorialnego;
4) ponieważ jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania za pośrednictwem swych organów stanowiących i wykonawczych
(art. 71 ust. 4 Małej Konstytucji), zatem nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest tożsamy z nadzorem
nad działalnością tych organów;
5) można zakładać, że ustawodawca konstytucyjny nie tylko – jak stwierdzono wyżej – dopuszcza, ale wręcz zakłada regulację
kwestii nadzoru także w innych ustawach, poza u.s.t. Wskazuje na to art. 52 ust. 2 pkt 6 Małej Konstytucji zaliczający do
właściwości Rady Ministrów sprawowanie nadzoru nad samorządem terytorialnym w granicach i w formach określonych w ustawie
konstytucyjnej “i innych ustawach”, podczas gdy u.s.t. w art. 86 jako organ nadzoru wymienia (obok wojewody) Prezesa Rady
Ministrów i jemu też przypisuje określone kompetencje nadzorcze (zob. art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 3, art. 99 ust. 2),
nie przewidując żadnego udziału samej Rady Ministrów w sprawowaniu nadzoru nad samorządem terytorialnym. Konstrukcja powyższa
potwierdza pogląd, że wolą ustawodawcy konstytucyjnego było stworzenie prawnej możliwości regulowania przez ustawodawcę zwykłego
kwestii nadzoru w więcej niż jednej ustawie, a w wypadku kompetencji nadzorczych Rady Ministrów – wręcz zobowiązanie ustawodawcy
zwykłego do ich regulowania poza już obowiązującą u.s.t. Praktyka legislacyjna tę możliwość wykorzystuje, czego przykładem
może być ustawa o systemie oświaty wprowadzające szczególne procedury dla nadzoru wykonywanego w objętej nią dziedzinie;
6) Należy jednak mieć na uwadze, że odesłanie do ustawy w tu interpretowanym art. 74 Małej Konstytucji odnosi się przede wszystkim
do obowiązującej w dniu wejścia w życie Małej Konstytucji u.s.t., w której sprawy nadzoru są uregulowane w przepisach głównie
objętych rozdziałem 10: Nadzór nad działalnością komunalną.
6. Jednostki samorządu terytorialnego – jak stwierdzono wyżej – wykonując zadania publiczne uczestniczą, w zakresie określonym
przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy państwowej, ale czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie
ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności.
Stanowisko współczesnej teorii samorządu terytorialnego jest w tym względzie jednoznaczne. Uogólniając je Z. Niewiadomski
zauważa: “Obecnie państwowy charakter zadań samorządu uznaje się powszechnie, zaś z punktu widzenia porządku prawnego zadania
samorządu terytorialnego mają zawsze charakter zadań państwowych” (Polski samorząd terytorialny w świetle standardów europejskich,
“Samorząd Terytorialny” Nr 11/23, październik 1992, s. 26). Dotyczy to nie tylko, co byłoby oczywiste, tzw. zadań zleconych,
lecz również zadań własnych.
Trybunał Konstytucyjny nie podejmuje spornej w doktrynie kwestii państwowego czy pozapaństwowego charakteru jednostek samorządu
terytorialnego. Z dotychczasowych wywodów wyprowadza natomiast ten wniosek, że wykonywane przez samorząd terytorialny zadania
– własne i zlecone – mają charakter funkcji państwa rozumianego jako powszechna organizacja władzy publicznej i dlatego powinny
podlegać rygorom przewidzianym przez konstytucję dla wykonywania funkcji państwowych. Muszą w szczególności pozostawać w zgodności
z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego, co oznacza, że realizując swoje zadania działać powinny nie tylko
“w ramach ustaw” (art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji), lecz ponadto – zgodnie z elementarną zasadą legalizmu uzupełniającą i
konkretyzującą zasadę demokratycznego państwa prawnego, “na podstawie przepisów prawa” (art. 3 ust. 2 przep.konst. u.s.t.
w mocy), zaś przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest ich podstawowym obowiązkiem tak samo jak każdego organu państwa
( z art. 3 ust. 1 cyt. przep.konst). Nie do przyjęcia byłby pogląd przeciwny, że w demokratycznym państwie prawnym zadania
publiczne, stanowiące formę realizacji władztwa państwowego, a zatem odnoszące się do stosunków między instytucjami władzy
i obywatelami, podlegają w różnym stopniu rygorom praworządności i legalności, w zależności od charakteru prawnego podmiotu
mającego kompetencję do ich wykonywania.
7. Jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów
prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kryterium zgodności z prawem (legalności) odnosi się do wszystkich postaci działalności
komunalnej, co w pełni harmonizuje z omówionymi wyżej zasadami i przepisami konstytucyjnymi. Konstatacja ta jest zbieżna z
linią orzecznictwa konstytucyjnego europejskich państw demokratycznych. Tytułem przykładu wskazać można na pogląd Francuskiej
Rady Konstytucyjnej, że kontrola legalności jest wystarczająca dla zapewnienia poszanowania przez społeczności lokalne prerogatyw
państwa ale pod warunkiem, że jest efektywna (orzeczenie nr 82-137 z dnia 25 lutego 1982 r.). Warunkiem efektywności takiej
kontroli jest zaś niewątpliwie objęcie nią całego zakresu działalności jednostek kontrolowanych.
Wynika stąd szereg konsekwencji bardziej szczegółowych. Odnosząc się do wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
należy stwierdzić, że środki nadzoru (rozstrzygnięcia nadzorcze) przewidziane w art. 95 u.s.t. mogą być stosowane wobec wszelkich
aktów organów gminy łamiących prawo, a nie tylko takich – co sugeruje Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego – które mają
związek z wąsko rozumianym “zaspokojeniem potrzeb”.
Kryterium zgodności z prawem (legalności) jest w szczególności wspólne dla nadzoru nad wykonywaniem przez jednostki samorządu
terytorialnego zadań własnych (art. 7 u.s.t.) i zadań zleconych (art. 8 u.s.t.). Różnica polega natomiast na tym, że – jak
stanowi art. 85 ust. 2 u.s.t. – “W sprawach zleconych nadzór sprawowany jest ponadto na podstawie kryteriów celowości, rzetelności
i gospodarności”. Wyraz “ponadto” odnosi się do ust. 1 tego samego art. 85 u.s.t. i oznacza, że także nadzór nad wykonywaniem
zadań zleconych sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wprowadzenie przez ustawodawcę polskiego dalszych
kryteriów (celowości, rzetelności i gospodarności) do nadzoru nad wykonywaniem zadań zleconych pozostaje w zgodności z ratyfikowaną
przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 26 kwietnia 1993 r. i wiążącą władze państwa polskiego od dnia 1 marca 1994 r. Europejską
Kartą Samorządu Terytorialnego, która w art. 8 ust. 2 stanowi, że “... kontrola administracyjna może uwzględniać także kryterium
celowości; jest ona sprawowana przez władze szczebla wyższego i dotyczy zadań zleconych” (wg tekstu opublikowanego w “Przeglądzie
Rządowym” nr 5-6/1993).
Trybunał Konstytucyjny zauważa, iż zróżnicowanie regulacji ustawowej nadzoru nad wykonywaniem zadań własnych i zleconych odnosi
się do kryteriów nadzoru i – częściowo – do środków nadzoru (jak np. w art. 95 ust. 1 u.s.t.), nie dotyczy natomiast w zasadzie
organów nadzoru. Unormowanie w rozdziale 10 u.s.t. zatytułowanym: “Nadzór nad działalnością komunalną” nadzoru nad samorządem
terytorialnym zarówno w zakresie wykonywania przez jednostki tego samorządu zadań własnych, jak i zleconych wskazuje, że określenie
“działalność komunalna” odnosi się – jak słusznie stwierdza w zajętym w sprawie stanowisku Prokurator Generalny – do obu wymienionych
rodzajów zadań samorządu terytorialnego, stanowiących różne formy realizowania tej samej działalności komunalnej.
Różnice między nadzorem nad obiema wymienionymi formami działalności komunalnej wprowadza ustawodawca i muszą być interpretowane
w najściślejszy sposób (strictissimo), ponieważ nie opierają się i nie mogą się opierać na żadnych materialnych przesłankach
kategoryzacji zadań samorządu terytorialnego. W literaturze przedmiotu przeważa opinia, że “podział zadań gminy na własne
i zlecone jest nieostry teoretycznie a normatywnie zależy od przyjętego przez ustawy punktu widzenia” (np. K. Podgórski: Ustawowa
regulacja zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, “Samorząd Terytorialny” nr 11-12/1991, s. 23). W szczególności
bezzasadne są próby wiązania konstytucyjnego pojęcia “zadań publicznych” z jedną tylko kategorią zadań samorządu terytorialnego,
a to z zadaniami zleconymi.
8. Zarówno zadania zlecone, jak i zadania własne samorządu terytorialnego są zadaniami publicznymi, w rozumieniu obowiązującego
prawa. W myśl art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego przysługujące im zadania publiczne wykonują
w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Jeżeli weźmie się pod uwagę, że zgodnie
z art. 7 u.s.t. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy staje się oczywiste, że w intencji
ustawodawcy konstytucyjnego leżało objęcie kategorią zadań publicznych również własnych zadań samorządu terytorialnego. Potwierdza
to treść niektórych innych przepisów u.s.t.
Przykładowo powołać się można na przepis art. 4 ust. 2 u.s.t. zaliczający zdolność wykonywania zadań publicznych do najistotniejszych
kryteriów przy podejmowaniu zmian w podziale terytorialnym.. Żywotność gminy jako jednostki samorządu terytorialnego zaś zależy
przede wszystkim od zdolności wykonywania zadań własnych, toteż “zadania publiczne” w kontekście przepisów art. 4 ust. 2 nie
mogą być zredukowane tylko do zadań zleconych.
Podobnie szeroką wykładnię “zadań publicznych” przyjęto w orzecznictwie sądowym. W postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r.
(III ARN 32/92) Sąd Najwyższy stwierdza, że zadania z zakresu administracji publicznej samorząd terytorialny wykonuje jako
własne albo zlecone. Także w doktrynie zauważa się publiczny charakter zadań własnych gminy.
Charakterystyka zadań własnych gminy jako zadań publicznych nie pozostaje – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – w sprzeczności
z niewątpliwym faktem, że gmina jako podmiot mienia komunalnego rozporządza nim w trybie właściwym dla wykonywania zadań własnych
(“podmioty... decydują samodzielnie” z art. 45 ust. 1 u.s.t.). Właśnie publiczny charakter także tego zadania własnego uzasadnia
szczególną konstrukcję nadzoru nad odpowiednimi uchwałami gminy, stanowiącą odstępstwo od ogólnych zasad nadzoru nad wykonywaniem
zadań własnych, skądinąd też będących zadaniami publicznymi: jeżeli wojewoda zgłosi sprzeciw wobec uchwały, także kwestionując
tylko jej celowość, dochodzi ona do skutku po uzyskaniu zgody sejmiku samorządowego (art. 45 ust. 2 pkt 3 u.s.t.). Szczególna
konstrukcja nadzoru w omawianej dziedzinie jest zrozumiała i logiczna jeżeli się przyjmie, że wprawdzie jednostki samorządu
terytorialnego są właścicielami odrębnego od mienia państwowego – mienia komunalnego, ale mienie to jest rodzajem mienia publicznego
i nie powinno – jako kategoria prawna – być utożsamiane z mieniem prywatnym. Podobny pogląd w piśmiennictwie naukowym wyraził
W.J. Katner: Mienie komunalne jako podstawa działalności gospodarczej samorządu terytorialnego, “Acta Universitatis Lodzinsis
– Folia Juridica 57/1993, s. 68, z powołaniem się na T. Dybowskiego: Mienie komunalne, “Samorząd Terytorialny” Nr 1-2/1991.
Wprawdzie konstrukcja mienia publicznego wsparta jest na cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, lecz dopuszcza ze swej
istoty modyfikacje – np. ograniczenie uprawnień właścicielskich – wynikające z prawa publicznego.
Z podanych wyżej powodów także wykonując uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia komunalnego organ samorządu terytorialnego
realizuje – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – zadanie publiczne w rozumieniu obowiązującego prawa.
9. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie znaczenie art. 102 u.s.t. dla dokonywanej wykładni. Art. 102 stanowi, że przepisów
rozdziału 10 ustawy nie stosuje się wobec decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, które podlegają
nadzorowi w trybie odrębnych przepisów, co w rzeczywistości oznacza – przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższej
regulacji wyjątkowej nie należy rozumieć jako wyłączającej takie decyzje z zakresu pojęcia “działalności komunalnej”. Sam
fakt zamieszczenia art. 102 w rozdziale 10: Nadzór nad działalnością komunalną prowadzi – przy zastosowaniu wykładni systemowej
– do przeciwnego wniosku: decyzje wymienione w art. 102 u.s.t. stanowią także formę działalności komunalnej, tyle, że wyjątkowo
w tej formie prowadzona działalność jest nadzorowana w szczególnym trybie, odmiennym od ogólnych procedur stosowania środków
nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) wobec pozostałych form prawnych działalności komunalnej.
Przepis art. 102 u.s.t. jako wyjątkowy powinien być interpretowany jak najściślej, zaś niedopuszczalne jest wyjaśnianie innych
przepisów zamieszczonych w tym samym 10 rozdziale u.s.t. na zasadzie analogii do art. 102, a już w szczególności do poszczególnych
objętych nim przepisów.
10. Nadzór z rozdziału 10 u.s.t. – a także i przede wszystkim z art. 74 Małej Konstytucji – jest nadzorem administracyjnym,
zaś jego przedmiotem jest działalność komunalna prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach prawnoadministracyjnych
i dla bezpośredniego kształtowania stosunków prawnych w tej – i w pokrewnych – gałęziach prawa. Wynika to m.in. z okoliczności,
że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad rozstrzygnięciami nadzorczymi (art. 91 ust. 3 oraz art. 98 ust. 1 u.s.t.), a
w określonych okolicznościach jego orzeczenia stają się swoistym substytutem tych rozstrzygnięć (art. 93 ust. 1 u.s.t.).
Problem zakresu tak pojmowanego nadzoru pojawia się w sytuacji, kiedy jednostka samorządu terytorialnego występuje w charakterze
osoby prawnej (osoby prawa cywilnego), jako podmiot prawa własności i innych praw majątkowych stanowiących mienie komunalne
(art. 70 ust. 2 i 3 Małej Konstytucji, art. 2 ust. 2 i art. 43 u.s.t.). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego czynności związane
z wykonywaniem tych praw stanowią działalność komunalną i są nadzorowane na zasadach ogólnych ustanowionych w przepisach rozdziału
10 dla nadzoru nad wykonywaniem zadań własnych, ze wspomnianą wyżej odmiennością przewidzianą w art. 45 ust. 2 pkt 3 u.s.t.,
o ile tylko nadano im formę prawną aktów administracji, przewidzianą dla aktów organów samorządu terytorialnego w u.s.t. Trybunał
Konstytucyjny w tym zakresie podtrzymuje argumentację przyjętą w uchwale z dnia 23 czerwca 1993 r. w sprawie W. 3/92, (OTK
1993, cz. II, poz. 46), do której powróci jeszcze w dalszej części uzasadnienia. Mogące powstawać w praktyce orzeczniczej
wątpliwości powinny być – z powodów omówionych we wcześniejszych częściach uzasadnienia – rozstrzygane na rzecz poddania uchwały
organu samorządu terytorialnego nadzorowi nazwanemu wyżej “administracyjnym”.
Redukcja zakresu tego nadzoru, poprzez wyróżnienie na zasadzie określonego kryterium z całokształtu działalności jednostek
samorządu terytorialnego jakiejś szczególnej jednej dziedziny jako objętej nadzorem “działalności komunalnej”, nie znajduje
podstaw w obowiązującym prawie. Ustawodawca posłużył się wyrażeniem “działalność komunalna” w rozdziale 10 u.s.t. – tytule
rozdziału oraz art. 85 ust. 1 i art. 87 – w znaczeniu podmiotowym, to znaczy dla określenia całokształtu działalności jednostek
samorządu terytorialnego (gmin oraz związków i porozumień komunalnych). Nie ma w u.s.t. oddzielnej regulacji nadzoru nad taką
działalnością jednostek samorządu terytorialnego, która nie byłaby działalnością komunalną, zaś racjonalny prawodawca w państwie
prawnym nie mógłby jej pominąć, gdyby nadzór z rozdziału 10 u.s.t. zamierzał odnieść tylko do części działalności jednostek
samorządu terytorialnego nazwanej działalnością komunalną.
11. Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni językowej (semantycznej) zwrotu “działalność komunalna”, zmierzając w szczególności
do wyjaśnienia znaczenia przymiotnika: “komunalna”.
W języku polskim przymiotnik ten może mieć różne znaczenie:
1) zadań publicznych podejmowanych przez jakikolwiek podmiot, ale dla zaspokojenia potrzeb zbiorowych mieszkańców danej jednostki
osiedleńczej. Np. gospodarka komunalna bywa określona jako “dziedzina działalności administracji publicznej, mająca na celu
zaspokajanie wspólnych potrzeb ludności żyjącej w skupiskach, zwłaszcza w miastach” (Mała Encyklopedia Prawa, Warszawa 1980;
bardzo podobnie – w jednym z wymienionych znaczeń – Słownik Języka Polskiego, t. 3, Warszawa 1961);
2) działalności podejmowanej przez władze lokalne, ale tylko w miastach. Np. komunalny to tyle co “miejski, podlegający samorządowi
miejskiemu, należący do komuny (gminy miejskiej) “Słownik Języka Polskiego, t. 3, Warszawa 1961 – w innym wymienionym znaczeniu
(“podlegający samorządowi miejskiemu, miejski” Słownik Języka Polskiego, t. 1, Warszawa 1992);
3) działalności podejmowanej przez władze lokalne na szczeblu gminy w ogólności. Np. “(f) communal (gminny, należący do gminy,
wspólny”) Encyklopedyczny Słownik Wyrazów Obcych, Warszawa 1939).
W języku prawnym – a w szczególności w terminologii u.s.t. – różnice między znaczeniami wymienionymi wyżej w pktach 2) i 3)
zacierają się, ponieważ ustawa przewiduje jednoszczeblowość samorządu terytorialnego jako samorządu gminy oraz nie różnicuje
gmin na wiejskie i miejskie. Dlatego w przepisach u.s.t. “komunalny” oznacza najczęściej tyle co “gminny”, a zatem – samorządowy,
przynależny do samorządu terytorialnego. Tak należy rozumieć zwroty: “mienie komunalne” (art. 43 i in.), “komunalna osoba
prawna” (art. 9 ust. 2), “komunalna gospodarka finansowa” (tytuł rozdziału 6), “administracja komunalna” (art. 88), “związki
i porozumienia komunalne” (art. 98 ust. 2 i 3, art. 99).
Odpowiedź na pytanie, czy zwrot “działalność komunalna” odnosi się ponadto do działalności sejmików oraz związków i porozumień
komunalnych nie ma dla rozważanych tu kwestii znaczenia o tyle, że w myśl przepisu art. 99 ust. 1 u.s.t. przepisy o nadzorze
nad gminami, tzn. nad działalnością komunalną, stosuje się odpowiednio do tych podmiotów niezależnie od tego czy ich działalność
zakwalifikuje się jako komunalną, czy też nie.
Należy zaznaczyć, że stylizacja cyt. art. 99 ust. 1 u.s.t. dobitnie poświadcza intencję ustawodawcy podmiotowego określenia
zakresu stosowania przepisów rozdziału 10 ustawy, a tym samym podmiotowego rozumienia zwrotu “działalność komunalna”. W przepisie
tym stwierdza się bowiem wręcz, że “przepisy o nadzorze nad gminami” (a nie – nad działalnością komunalną, czy też nad działalnością
gmin) stosuje się odpowiednio do sejmików oraz do związków i porozumień komunalnych.
12. Trybunał Konstytucyjny zastrzega, że przyjęcie podmiotowej i szerokiej definicji “działalności komunalnej” jako działalności
gmin (jednostek samorządu terytorialnego) nie oznacza, by cała ta działalność podlegała nadzorowi w rozumieniu rozdziału 10
u.s.t., wykonywanemu przez organy określone bezpośrednio lub pośrednio jako organy nadzoru (nadzorujące), przy pomocy środków
nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) tam przewidzianych.
Po pierwsze, jak wspomniano już wyżej, art. 102 u.s.t. wprawdzie nie ogranicza zakresu pojęcia “działalność komunalna”, ale
pewne formy prawne działalności komunalnej wyłącza spod działania ogólnych przepisów o nadzorze, odsyłając do przepisów odrębnych.
Po drugie, wyliczenie organów charakteryzowanych ustawowo jako “organy nadzoru” w art. 86 u.s.t., obejmujące Prezesa Rady
Ministrów, wojewodę i – w ograniczonym zakresie – regionalne izby obrachunkowe, nie pozostaje w sprzeczności z okolicznością,
iż wedle tej samej ustawy niektóre uprawnienia nadzorcze powierza się innym organom – Sejmowi (art. 96 ust. 1), właściwemu
ministrowi (art. 95 ust. 2 i 3) czy sejmikowi samorządowemu (art. 45 ust. 2 pkt 3). Sens przepisu art. 86 polega na tym, że
wymienia ogólne organy nadzoru, kompetentne do stosowania odniesionych do zakresu działania “organów nadzoru” środków (rozstrzygnięć)
nadzorczych przewidzianych w innych przepisach ustawy, co nie wyklucza powierzenia poszczególnych funkcji i kompetencji nadzorczych
innym organom, byle następowało to w trybie ustawy, tej lub jakiejkolwiek innej.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że treść art. 86 u.s.t. wywołała rozbieżne opinie w literaturze przedmiotu. Trybunał Konstytucyjny
podzielił pogląd, że aczkolwiek w najszerszym znaczeniu organem nadzoru nad samorządem terytorialnym jest każdy organ, któremu
ustawa przyznała jakiekolwiek funkcje i kompetencje nadzorcze wobec jednostki samorządu terytorialnego, to jednak w rozumieniu
art. 86 u.s.t. organami nadzoru są tylko te organy, które mogą stosować przewidziane w ustawie “rozstrzygnięcia nadzorcze”
będące w swej istocie aktami administracji, zaskarżalnymi do sądu administracyjnego w trybie art. 98 u.s.t.
Po trzecie, nadzorowi określonemu w rozdz. 10 u.s.t. podlega działalność komunalna o tyle, o ile jest prowadzona bezpośrednio
przez organy (władze) gmin jako organy ukonstytuowane na gruncie prawa administracyjnego względnie – jeżeli przyjąć tę konstrukcję
osoby prawa publicznego, wyposażone z mocy prawa we władzę publiczną. Wykonanie części swoich zadań gmina może powierzyć podmiotom
prawa cywilnego (spółkom, przedsiębiorstwom prywatnym). W tym zakresie nadzór administracyjny nie może mieć zastosowania,
choć należy przyjąć, że chodzi o działalność komunalną.
Nadzór administracyjny nad samorządem terytorialnym wynikający z rozdziału 10 u.s.t. nie wyczerpuje całego zakresu przedmiotowego
i podmiotowego “działalności komunalnej”. Jest możliwe ustanowienie przez ustawodawcę kontroli lub nadzoru nad określonymi
formami prawnymi działalności komunalnej wykonywanego w innym trybie i przez inne organy działające przy pomocy sobie właściwych
środków prawnych. Warunkiem jest dochowanie drogi ustawowej oraz przestrzeganie konstytucyjnych zasad samorządności terytorialnej,
a w szczególności zasady zawartej w art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji, gwarantującej jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie
przysługujących im zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wynika stąd dyrektywa, by każdy środek
nadzorczy zastosowany wobec jednostki samorządu terytorialnego mógł być przez nią zaskarżony do sądu.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że polskie prawo konstytucyjne nie różnicuje mocy prawnej ustaw w zależności od tego, czy
ich wydanie zostało przewidziane przez ustawodawcę konstytucyjnego, czy też nie. U.s.t. ma więc taką samą moc prawną, jak
inne ustawy, nie jest ustawą o wyższej – skutkiem realizacji odesłania konstytucyjnego – od innych ustaw zwykłych mocy prawnej..
13. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie kwestię, czy termin “działalność komunalna” obejmuje także prowadzoną przez
gminy działalność gospodarczą. Dopuszczalność prowadzenia takiej działalności przez gminę jako podmiot gospodarczy funkcjonujący
na zasadach gospodarki rynkowej była przedmiotem dyskusji parlamentarnej już w okresie uchwalania u.s.t. w roku 1990. Podczas
debaty sejmowej argumentowano zarówno za dopuszczalnością prowadzenia przez gminy działalności gospodarczej, wskazując na
możliwość zwiększenia tą drogą dochodów użytecznych dla zaspokojenia wspólnych potrzeb, jak i za jej ustawowym zakazem, z
uwagi na charakter gminy jako “władzy publicznej” i ograniczenie w konsekwencji praw ekonomicznych poszczególnych mieszkańców
(zob. Spr. Sten. z 23 pos. Sejmu z dnia 8 marca 1990 r., ł. 105-106 i 114-117).
W uchwalonym w dniu 8 marca 1990 r. tekście u.s.t. znajdował się przepis art. 9 ust. 2 w brzmieniu następującym: “Gmina oraz
inna komunalna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej,
jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne”.
Związanie działalności gospodarczej” z “działalnością komunalną” nastąpiło w cytowanym przepisie przy pomocy dwóch pojęć niedookreślonych
prawnie: “użyteczności publicznej” oraz – określanych przez samą gminę – “potrzeb społecznych”. Już jednak w ówczesnym stanie
prawnym, dystynkcja między stanowiącymi istotę działalności komunalnej zadaniami publicznymi a działalnością gospodarczą o
charakterze rynkowym (komercyjnym) ulega relatywizacji. W istocie zatem ówczesne przepisy dawały władzy lokalnej wybór, czy
będzie swoją działalność (zatem – działalność komunalną) prowadzić władczymi środkami administracyjnymi, czy niewładczymi
środkami cywilnoprawnymi lub ekonomicznymi.
W nowym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie u.s.t. (Dz.U. Nr 100, poz. 499) przepis art. 9 ust.
2 ustanawia dla gmin oraz – co ma tu szczególne znaczenie – innych komunalnych osób prawnych zakaz prowadzenia działalności
gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, zaś gminy były obowiązane odpowiednio ograniczyć
swój zakres działania do dnia 30 czerwca 1994 r. Skoro obecnie gmina ani inna komunalna osoba prawna nie może prowadzić działalności
gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, nawet jeżeli miejscowe potrzebny społeczne
przemawiałyby za podjęciem takiej działalności, to nie ulega wątpliwości, że cała działalność gospodarcza gmin (i innych komunalnych
osób prawnych) mieści się bez reszty w pojęciu działalności komunalnej.
14. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji,
nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru,
w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.t. Problem wiąże się z prawem własności gminy – jako odrębnej od państwa osoby prawa
cywilnego – na mieniu komunalnym stanowiącym, jak stwierdzono już wyżej, rodzaj (kategorię) mienia. Dlatego także czynności
organów gminy podejmowane w jej, jako właściciela, imieniu mają charakter publiczny.
Co więcej, nie chodzi tu tylko o rodzaj podstawy prawnej dysponowania mieniem komunalnym, ale także o to, iż działalność gmin
w sferze użyteczności publicznej – a taki charakter ma mieć teraz w świetle art. 9 ust. 2 u.s.t. wszelka działalność gospodarcza
jednostek samorządu terytorialnego – “nie może opierać się wyłącznie na regulacjach prawnych spoza prawa samorządowego” jak
napisał Z. Dziembowski (Formy organizacyjnoprawne działalności gospodarczej gmin, “Samorząd Terytorialny” nr 1-2/1993, s.
37), to znaczy, że nie może się opierać wyłącznie na regulacjach cywilnoprawnych.
Powstaje pytanie, czy wywołujący skutki w sferze prawa cywilnego akt woli organu gminy (jednostki samorządu terytorialnego)
podlega zakwestionowaniu przez właściwe “organy nadzoru” stosujące przewidziane w u.s.t. “rozstrzygnięcia nadzorcze” które
mogą być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej z art. 98 ust. 1 u.s.t., czy też taki akt woli może być oceniany tylko
w kategoriach prawa cywilnego, w cywilnej procedurze cywilnej, przez sądy powszechne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli
akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów – m.in. kompetencyjnych – prawa
administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków – także w
dziedzinach regulowanych prawem cywilnym – podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Jeżeli natomiast został podjęty
w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego – np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu
prawnego – procedurze nadzorczej z rozdziału 10 u.s.t. nie podlega. Wykonując bowiem własność publiczną organy gminy działają
wedle ściśle określonych procedur. Podjęcie uchwały kończy pewien etap postępowania: uchwała nie jest jeszcze oświadczeniem
woli w rozumieniu k.c., nie jest bowiem skierowana na zewnątrz do innej osoby prawnej lub fizycznej, ale do wewnątrz. Jej
adresatem jest konkretny organ gminy, który w ten sposób zostaje upoważniony i zobowiązany do złożenia skutkującego już na
zewnątrz oświadczenia woli. Organ nadzoru stwierdza tylko wadliwość uchwały, a rzeczą sądu powszechnego jest ocena, na ile
ta wadliwość może powodować nieważność złożonego w imieniu gminy oświadczenia woli.
Nadzór administracyjny nie wyklucza rozstrzygania na drodze sądowej sporów powstałych na tle stosunków cywilnoprawnych czy
to powstałych bezpośrednio w wyniku podjęcia uchwały przez organ gminy, czy to w rezultacie opartych na takiej uchwale czynności
prawnych organów gminy.
Konkluzja powyższa znajduje ponadto dodatkowe uzasadnienie w orzecznictwie tak Sądu Najwyższego, jak Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Obie wymienione instancje sądowe reprezentują pogląd, że uchylenie w formie “rozstrzygnięcia nadzorczego” uchwały organu gminy
nie wywołuje samo przez się nieważności czynności prawnych podjętych w jej wykonaniu w sferze prawa cywilnego. Sąd Najwyższy
wypowiedział pogląd, że uchylenie – w postępowaniu nadzorczym – decyzji ostatecznej, która była podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej,
nie powoduje samo przez się nieważności umowy, choć nie wyłącza możliwości jej kwestionowania na podstawie przepisów prawa
cywilnego (uchwała Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r., OSNCP nr 12/1964, poz. 244). Do tego poglądu
nawrócił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 marca 1993 r. (III CZP 25/13, OPS nr 12/1993, poz. 243) stwierdzając,
że “uznanie uchwały rady gminy w sprawie wykonania prawa pierwokupu za niezgodną z prawem (...) nie powoduje samo przez się
nieważności oświadczenia członków zarządu tej gminy o wykonaniu prawa pierwokupu złożonego (...) po podjęciu uchwały przez
radę”.
15. Tylko marginesowo, jako mającą luźny związek z przedmiotem wykładni, rozważył Trybunał Konstytucyjny kwestię interpretacji
zwrotu “sprawa z zakresu administracji publicznej” wyznaczającego zakres dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy złożoną
na podstawie art. 101 u.s.t. W orzecznictwie sądowym nie wypracowano dotąd jasnego kryterium pozwalającego na wyróżnienie
uchwał organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz takich uchwał, które podejmuje się w
innych sprawach, nie będących sprawami z zakresu publicznej administracji. Np. za sprawy z zakresu administracji publicznej
uznano decyzję o przeznaczeniu budynków komunalnych do sprzedaży, ustanowienie obowiązku przetargu przed oddaniem w najem
lub dzierżawę lokali komunalnych czy ustalenie opłaty targowej. Za wykraczające poza zakres administracji publicznej uznano
sprawy zadecydowania o skorzystaniu z prawa pierwokupu nieruchomości, określenia zasad gospodarowania mieniem gminy, likwidacji
miejskiego przedsiębiorstwa komunikacyjnego.
Trybunał Konstytucyjny przychyla się do opinii, że kryterium wyróżnienia “spraw z zakresu administracji publicznej” nie może
stanowić ani brak cywilnych skutków danej uchwały organu gminy (jednostki samorządu terytorialnego), ani ogólny i abstrakcyjny
jej charakter. Słusznie stwierdzono w doktrynie, że “to, iż akt administracyjny jest źródłem nabycia własności przez określony
podmiot nie oznacza, że tym samym traci on charakter aktu administracyjnego” (A. Zieliński: Zbycie nieruchomości budowlanej
gminy a skarga z art. 101 u.s.t., “Państwo i Prawo” nr 2/1994, s. 21). Uchwały organów gminy mogą wywoływać podwójne skutki,
w sferze prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego i każde z nich mogą i powinny być rozpatrywane w kontekście odpowiedniej
gałęzi prawa. Trybunał Konstytucyjny nie argumentując obszerniej swojego stanowiska odwołuje się do argumentacji wyżej przedstawionej
w poprzednich częściach uzasadnienia a także do argumentacji wykorzystanej już w cyt. sprawie W.3/92.
Stąd też nie sposób zaakceptować poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1990 r.,
gdzie czyta się: “Strony stosunków cywilnoprawnych powstałych z udziałem gminy nie mogą dochodzić wobec niej swoich roszczeń
wykorzystując w tym celu skargę wnoszoną w trybie art. 101 u.s.t. na dotyczącą tej sprawy majątkowej uchwałę organu gminy”
(ONSA nr 4/1990, poz. 4).
Równie bezpodstawny jest pogląd, że kryterium dla wyróżnienia “sprawy z zakresu administracji publicznej” może stanowić ogólny
charakter uchwały organu gminy. Najwyraźniej pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy: “Uchwała (...) regulująca konkretną sprawę,
dotycząca imiennie oznaczonego adresata i nie zawierająca powszechnie obowiązujących przepisów gminnych oraz nie mająca charakteru
normatywnego (...) – nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej” (Sprawa III ARN 74/92, OSNCAP nr 10/1993, poz.
172). Zawężanie “administracji publicznej” do rozstrzygnięć ogólnych i abstrakcyjnych, natury normatywnej, nie znajduje uzasadnienia
ani w przepisach prawa, ani w stanowisku doktryny odnośnie prawnych form działania administracji publicznej.
Po pierwsze, uchwała jako forma wypowiedzi organu kolegialnego może mieć różną charakterystykę prawną. Może – zależnie od
podstawy kompetencyjnej – stanowić w swej treści akt ogólny i abstrakcyjny, ale także może być adresowana indywidualnie i
mieć zastosowanie do konkretnie określonych sytuacji.
Po drugie, administracja publiczna – jako funkcja ustawowo do jej wypełniania upoważnionych podmiotów – realizowana jest zarówno
poprzez wydawane przez te podmioty akty ogólne i abstrakcyjne jak i akty indywidualne i konkretne, przy czym w obu wypadkach
są to różne kategorie aktów administracji (publicznej). Druga z wymienionych postaci aktu administracji – zwana aktem administracyjnym
– jest nawet uznawana “... we współczesnej teorii za typową, przykładową – z prawnego punktu widzenia – formę działania organu
administracji; innym formom działania przyznaje się raczej charakter uzupełniający” (J. Łętowski: Prawo administracyjne. Zagadnienia
podstawowe, PWN, Warszawa 1990, s. 184).
16. Do podobnych konkluzji doszedł Trybunał Konstytucyjny rozważając budzący w sądowej praktyce orzeczniczej wątpliwości i
wahania problem dopuszczalności objęcia nadzorem administracyjnym uchwał organów gminy w sprawach zwalniania dyrektorów szkół
jako kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
W myśl art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.t. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań
zarządu gminy. Oznacza to, że obowiązkową formą wyrażenia woli przez organ gminy jest w danym wypadku uchwała zarządu gminy.
Uchwała taka podlega na zasadach ogólnych nadzorowi z art. 10 u.s.t., co potwierdził implicite Naczelny Sąd Administracyjny
w postanowieniu z dnia 18 czerwca 1993 r. (II SA 873/93), nie kwestionując kompetencji wojewody do zastosowania wobec niej
rozstrzygnięcia nadzorczego. Okoliczność, że osoba, której uprawnień uchwała dotyczy, może ich bronić kwestionując uchwałę
przed sądem powszechnym nie wyłącza kompetencji organów nadzorczych, mimo odmiennego poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy
(SN I PZP 71/92, OSN IC nr 9/1993, poz. 144). Rację bowiem należy przyznać tym głosom doktryny, które wskazują na “... konieczność
wiązania kryterium sprawy z zakresu administracji publicznej z przedmiotem uchwały organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą
prawną skarżącego” (A. Zieliński, op.cit., s. 20).
Kontrola uchwały zarządu gminy wykonywana w ramach nadzoru administracyjnego i z urzędu ma za przedmiot uchwałę jako akt administracji
(władzy publicznej), zaś za cel zapewnienie zgodnego z prawem w ogólności działania gminy w interesie tak państwa, jak osób
zainteresowanych. Kontrola sądowa zostaje zaś uruchomiona tylko na wniosek osoby zainteresowanej i ma na celu ochronę jej
roszczeń formułowanych na podstawie przepisów prawa pracy. Oba rodzaje kontroli nie są zatem wzajemnie się wykluczające, lecz
odwrotnie – komplementarne.
17. Trybunał Konstytucyjny rozważył również kwestię objęcia nadzorem przewidzianym w rozdziale 10 u.s.t. uchwał rad gmin podejmowanych
w trybie art. 109 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz.U. Nr 16, poz. 96, z 1991
r. Nr 53, poz. 227 i z 1993 r. Nr 45, poz. 205), odnoszących się do wygaśnięcia mandatu członka rady. W tym zakresie nie ma
wątpliwości co do objęcia uchwały pojęciem “działalność komunalna” oraz nadzorem nad działalnością komunalną z rozdziału 10
u.s.t. Potwierdzają to pośrednio w swoich orzeczeniach tak Naczelny Sąd Administracyjny (np. w sprawie SA/Lu-630/91 z dnia
11 października 1991 r., a także w sprawie SA/Lu-691/92 z dnia 13 października 1992 r.), jak Sąd Najwyższy (III ARN 38/92
z dnia 15 stycznia 1993 r.), nie kwestionując kompetencji wojewody do wydania stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Powstaje jednak pytanie, czy konieczną konsekwencją takiej klasyfikacji uchwały jest zakwalifikowanie jej także do kategorii
“uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej” przyznając zainteresowanemu radnemu uprawnienie do złożenia skargi
do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.t. Kryterium” sprawy z zakresu administracji publicznej”, jakim posłużył
się ustawodawca w art. 101 u.s.t. jest identyczne z tym, jakie występuje w art. 102 tej ustawy. Ponieważ regulacja przyjęta
w art. 102 ma – jak ustalono wyżej – charakter wyjątkowy i jako taka nie może być interpretowana w sposób rozszerzający jej
literalne znaczenie, przeto należy uznać, że te uchwały organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które
nie są w swej treści decyzjami indywidualnymi w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym jako przepisów odrębnych,
są zaskarżalne do sądu administracyjnego przez osobę zainteresowaną, gdy brak innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę
jej prawnych interesów, co wskazano w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W.5/94. Powtórzyć
przy tym należy, że w istocie cała działalność komunalna to znaczy działalność gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego
wykonywana w formach publicznoprawnych, ma na celu realizację zadań publicznych a tym samym daje się pomieścić w kategorii
administracji publicznej.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię przepisów ustawy jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.