1. Sąd Okręgowy w Olsztynie, Wydział I Cywilny, postanowieniem z 20 maja 2005 r. (sygn. akt I C 64/04) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności: „art. 67 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, który dodany został ustawą z 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, w zakresie, w jakim stanowi on, że czynności procesowe w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy lub rozporządzenia Rady Ministrów niezgodnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, a także w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez niewydanie takiego aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa podejmuje za Skarb Państwa minister właściwy do spraw Skarbu Państwa z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 Konstytucji”.

Sąd zadający pytanie prawne jednocześnie zawiesił postępowanie o zapłatę z powództwa Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Giżycku (SPZOZ Giżycko) przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa.

Przesłanką do zadania przez sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji był następujący stan faktyczny.

SPZOZ Giżycko wniósł do Sądu Okręgowego w Olsztynie pozew o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Zdrowia i Ministra Finansów solidarnie kwoty 911457,97 złotych. Dochodzona pozwem kwota stanowi odszkodowanie za szkodę, jaką SPZOZ Giżycko poniósł wskutek wypłacenia pracownikom podwyżek wynagrodzeń przewidzianych w art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), dodanym ustawą z 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45). Ustawa ta nałożyła na samodzielne zakłady opieki zdrowotnej obowiązek wypłacenia podwyżek, nie wskazując źródła, z którego miałoby to zostać dokonane, zaś ani Ministerstwo Zdrowia, ani Ministerstwo Finansów nie przekazały SPZOZ Giżycko środków na ten cel.

Wskazując na orzecznictwo w tym zakresie, obaj ministrowie stwierdzili, że nie są organami właściwymi do reprezentowania Skarbu Państwa w tej sprawie, albowiem nie dopuścili się czynu niedozwolonego poprzez niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy, gdyż ustawa z 22 grudnia 2000 r. nie nałożyła na nich jakichkolwiek obowiązków, a także nie byli oni autorami zaskarżonego aktu prawnego. Pozwani ministrowie wnieśli o oddalenie powództwa, podnosząc brak legitymacji swojej do stawania w niniejszej sprawie.

Sąd, badając z urzędu właściwość wskazania podmiotów odpowiedzialnych do stawania w imieniu Skarbu Państwa, postanowieniem z 18 marca 2004 r. orzekł, że właściwy w niniejszej sprawie jest Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (na podstawie art. 67 § 2 k.p.c.) i zwolnił od udziału w postępowaniu pozwanych: Ministra Finansów i Zdrowia.

Na skutek zmian wprowadzonych do kodeksu postępowania cywilnego ustawą z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98) oznaczenie Sejmu jako organu powołanego do reprezentacji Skarbu Państwa w niniejszej sprawie straciło swoją aktualność. Zgodnie z dodanym art. 67 § 3 k.p.c. „W sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy lub rozporządzenia Rady Ministrów niezgodnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, a także w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez niewydanie takiego aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. W sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie lub niewydanie rozporządzenia przez inny organ konstytucyjnie do tego powołany czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje ten organ”.

W związku z powyższym Sąd Okręgowy w Olsztynie postanowieniem z 24 lutego 2005 r. wezwał do udziału w sprawie Ministra Skarbu Państwa i zwolnił z udziału Sejm Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Sąd Okręgowy w Olsztynie, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, zarzucił, że zachodzi wątpliwość co do zgodności art. 67 § 3 k.p.c. z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem sądu wprowadzenie zaskarżonego przepisu do systemu prawa wywołuje poważne wątpliwości w kontekście przepisów o egzekucji z udziałem Skarbu Państwa, których nie można usunąć, stosując właściwe reguły interpretacyjne. Wykładnia językowa przedmiotowego artykułu jasno wskazuje, że we wszystkich sprawach, w których roszczenie dotyczy odszkodowania od Skarbu Państwa za tzw. bezprawie legislacyjne organem reprezentującym pozwanego jest Minister Skarbu Państwa. Przepis ten stanowi lex specialis do art. 67 § 2 k.p.c., którego dyspozycja przewiduje, że za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Problem polega na braku zharmonizowania przepisów o reprezentacji Skarbu Państwa z przepisami o egzekucji z udziałem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 1060 § 1 k.p.c. jeżeli dłużnikiem jest Skarb Państwa, wierzyciel – wskazując na tytuł egzekucyjny – wzywa do spełnienia świadczenia bezpośrednio państwową jednostkę organizacyjną, z której działalnością wiąże się to świadczenie. W sytuacji zatem, gdy ewentualne roszczenie odszkodowawcze zasądzone byłoby od Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa, wierzyciel musiałby skierować egzekucję i tak przeciwko państwowej jednostce organizacyjnej, z której działalnością wiąże się świadczenie. Istniałaby wówczas rozbieżność między statio fisci wskazanym w tytule wykonawczym, a podmiotem wskazanym we wniosku o wszczęcie egzekucji. Uniemożliwiałoby to prowadzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak możliwości uzyskania tytułu wykonawczego tak przeciwko Sejmowi, który nie był uczestnikiem procesu, jak i przeciwko Ministrowi Skarbu, który nie jest jednostką organizacyjną, z działalnością której wiąże się dochodzone roszczenie. W rezultacie wyrok, w którego sentencji nie została wskazana ta jednostka organizacyjna, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, byłby, zdaniem sądu pytającego, wyrokiem bezużytecznym (sententia non utilitur), uniemożliwiającym faktyczne uzyskanie odszkodowania. Dlatego też zaskarżony przepis stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza zasady poprawnego tworzenia prawa, przyzwoitej legislacji i jasności prawa.

W powyższej sytuacji istniałaby sprzeczność z art. 77 ust. 1 Konstytucji, który przyznaje każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Treść uregulowania art. 67 § 3 k.p.c. budzi również zastrzeżenia – zdaniem sądu – co do zgodności z art. 10 Konstytucji, w którym została usytuowana zasada podziału i równowagi władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Nie może być tak, że za wadliwe działania władzy ustawodawczej de facto odpowiedzialność materialną ponosi władza wykonawcza i że to właśnie z jej środków finansowych zaspokojone ma być roszczenie, co ma miejsce pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Z zasady określonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji wynika zakaz wkraczania w sferę kompetencji należących tradycyjnie do każdej z władz. Istnieje groźba prób wywierania presji i wpływania władzy wykonawczej na władzę ustawodawczą, skoro za błędy tej drugiej odpowiadać będzie musiała ta pierwsza i to właśnie ona realnie odczuje skutki tych błędów.

Sąd zwraca również uwagę, że niewystępowanie w sprawie organu właściwej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiążą się dochodzone roszczenia, mogłoby oznaczać, że nastąpiło pozbawienie możliwości obrony praw Skarbu Państwa, co również nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą wypływająca z art. 2. Reprezentowanie Skarbu Państwa przez organy jednostki, z której działalnością bezpośrednio wiąże się roszczenie, jest rzeczą logiczną i zrozumiałą, albowiem organy te są najlepiej zorientowane w zakresie swoich praw i obowiązków, co ma istotne znaczenie w procesie dla prawidłowej ochrony interesu Skarbu Państwa. Zapewnienie Skarbowi Państwa, aby był reprezentowany w procesie przez kompetentny organ, jest w demokratycznym państwie prawnym nieodzowne.

3. Pismem z 14 października 2005 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) – ze względu na zbędność wydania wyroku.

Zdaniem Prokuratora Generalnego kwestia wskazania właściwej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości – jest nią na podstawie kwestionowanego przepisu minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Ewentualne usunięcie z porządku prawnego wskazanego w sprawie przepisu nie doprowadziłoby do określenia granic podmiotowych procesu w tej sprawie, która toczy się i tak przeciwko Skarbowi Państwa. Tak więc rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem nie zależy, zdaniem Prokuratora Generalnego, od odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione Trybunałowi.

Nadto Prokurator Generalny zauważył, że wątpliwości sądu zawarte w pytaniu prawnym rozwiązuje dodany do art. 1060 k.p.c. nowy przepis § 11, dodany przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 172, poz. 1438). Stanowi on: „W sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów lub rozporządzenia innego organu konstytucyjnie do tego powołanego, niezgodnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, a także w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez niewydanie takiego aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, wierzyciel – wskazując na tytuł egzekucyjny – wzywa do spełnienia świadczenia bezpośrednio ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, który jest obowiązany spełnić niezwłocznie świadczenie stwierdzone tytułem egzekucyjnym ze środków utworzonej w ramach budżetu państwa rezerwy celowej”. Przepis ten wszedł w życie 10 grudnia 2005 r. i będzie miał zastosowanie do wszystkich spraw w nim wymienionych, w tym również do spraw wszczętych przed jego wejściem w życie. Dlatego też Prokurator Generalny wniósł jak na wstępie.

4. Pismem z 23 lutego 2006 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu. Wniósł on o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – ze względu na zbędność wydania wyroku.

Marszałek Sejmu podniósł, że zaskarżony art. 67 § 3 k.p.c. został uchylony ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.; dalej: ustawa o Prokuratorii), która weszła w życie 15 marca 2006 r. Wskazał nadto, że art. 83 ust. 1 ustawy o Prokuratorii stanowi, iż „sprawy wszczęte przed właściwym sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym przed dniem wejścia w życie ustawy, w których zgodnie z jej przepisami, po dniu wejścia w życie ustawy, zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przez Prokuratorię Generalną jest obowiązkowe, są prowadzone na dotychczasowych zasadach”. Na tej podstawie Marszałek Sejmu wnosi o uznanie, że postanowienie winno zostać umorzone ze względu na zbędność wydania wyroku.

W pozostałym zakresie uzasadnienie zawarte w piśmie Marszałka Sejmu jest analogiczne do przedstawionego w piśmie Prokuratora Generalnego i nie wymaga ponownego przedstawienia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przesłanki niezbędne do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego określa art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z treścią wskazanych przepisów przedstawienie przez sąd pytania prawnego w kwestii zgodności aktu normatywnego (przepisu prawnego) z Konstytucją, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami jest dopuszczalne i zarazem konieczne wyłącznie w sytuacji, gdy sąd powziął przekonanie, że niezgodność ta dotyczy tego aktu normatywnego (przepisu prawnego), który ma być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznawanej przez ten sąd. Przedmiotem pytania prawnego sądu nie może być jakikolwiek akt normatywny, a zwłaszcza akt normatywny, który nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej przez sąd sprawy i z tej przyczyny nie będzie podstawą prawną rozstrzygnięcia.

Kontrola konstytucyjności aktu normatywnego w trybie pytania prawnego uzależniona jest od istotności kwestii prawnej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, oprócz skutków oddziałujących w płaszczyźnie generalnej (erga omnes), umożliwić ma rozstrzygnięcie jednostkowej sprawy, w związku z którą zostało sformułowane pytanie prawne. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że przedmiotem pytania prawnego nie może być problem kontroli prawidłowości przyjmowanej przez sąd wykładni przepisów mających służyć za podstawę prawną wydawanego orzeczenia. Zagadnienie interpretacji kwestionowanych unormowań mogłoby znaleźć się w centrum uwagi Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdyby sąd występujący z pytaniem prawnym uznał, że przyjęty i utrwalony w orzecznictwie sposób rozumienia przepisu pozostaje w sprzeczności z unormowaniami zawartymi w akcie hierarchicznie wyższym: Konstytucji, ratyfikowanej przez Sejm umowie międzynarodowej lub ustawie. Jeżeli jednak wątpliwości natury konstytucyjnoprawnej zgłaszane przez sąd pod adresem kwestionowanej regulacji mogą znaleźć samoistnie wyjaśnienie na płaszczyźnie ich wykładni, bez potrzeby interwencji Trybunału Konstytucyjnego w postaci ewentualnego derogowania tych unormowań, nie można uznać, aby spełnione były wskazywane wyżej przesłanki dopuszczalności pytania prawnego.

Jak wskazał już Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r. (sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36), istnieje zgodny pogląd orzecznictwa i doktryny, że dopuszczalność przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego wynika z trzech przesłanek, które łącznie ją warunkują: a) podmiotowej – wedle której może to uczynić jedynie sąd, rozumiany jako państwowy organ władzy sądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzekutywy; b) przedmiotowej – w myśl której przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą oraz, c) funkcjonalnej – która uzasadnia wystąpienie z pytaniem tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się (zawisłej) przed sądem (por. postanowienia TK z: 29 marca 2000 r., sygn. P. 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 12 kwietnia 2000 r., sygn. P. 14/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 90; 10 października 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 216 i n.; R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne jako procedura kontroli konstytucyjności prawa, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2001, s. 31 i n.; A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji), PiP, z. 8/1999, s. 27 i n.).

Charakterystyczna dla instytucji pytań prawnych, jako procedury konkretnej kontroli konstytucyjności prawa, jest przesłanka funkcjonalna, ujmowana w postaci relewantnej (tj. prawnie doniosłej) relacji pomiędzy odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy. Obejmuje ona m.in. konieczność wykazania, że zastrzeżenia są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, iż zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do TK. Jeżeli zatem sąd orzekający ma wątpliwości natury konstytucyjnej co do treści przepisu, który będzie stosował w konkretnej sprawie, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze przyjętych w orzecznictwie i nauce prawa reguł interpretacyjnych. Ważne jest w takim stanie rzeczy ustalenie, czy w objętym pytaniem prawnym przypadku istnieje możliwość samodzielnej interpretacji przez sąd stosowanych przepisów w zgodzie z Konstytucją.

2. W sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie należy wskazać, że między pytaniem prawnym skierowanym do Trybunału a potencjalną odpowiedzią na nie, nie zachodzi konieczna w tej sytuacji przesłanka funkcjonalna. Jak słusznie w swoim stanowisku wskazał Prokurator Generalny, nawet w razie uwzględnienia usunięcia kwestionowanego przepisu z porządku prawnego na skutek stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją, postępowanie będzie się toczyć przeciwko Skarbowi Państwa, a jedynie wskazana zostałaby inna jednostka, wobec której zapadły wyrok, jako odnoszący się do Skarbu Państwa będącego jednolitym podmiotem, byłby skuteczny i wiążący. Takie stanowisko uzasadniałoby rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania ze względu na zbędność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

3. W obecnym stanie prawnym pytanie postawione przez sąd utraciło też rację bytu, gdyż straciła uzasadnienie przesłanka funkcjonalna przedstawiona w pytaniu prawnym, a mianowicie kwestionowany przepis art. 67 § 3 k.p.c. utracił moc.

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwalił bowiem 8 lipca 2005 r. ustawę o Prokuratorii, która kompleksowo reguluje zagadnienia reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym. Ustawa ta, w art. 68 pkt 3, nowelizując kodeks postępowania cywilnego, stanowi: „w art. 67: a) w § 2 dodaje się zdanie drugie w brzmieniu: «W zakresie określonym odrębną ustawą za Skarb Państwa czynności procesowe podejmuje Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa.», b) uchyla się § 3”. Nowa regulacja stanowi kompleksowe uregulowanie zasad prawnych reprezentacji Skarbu Państwa. Pozwoli ona Sądowi Okręgowemu w Olsztynie, przed którym toczy się postępowanie związane z postawionym pytaniem prawnym, rozstrzygnąć sprawę bez potrzeby uzyskiwania odpowiedzi na pytanie prawne skierowane do Trybunału.

Wątpliwości zgłoszone przez Sąd Okręgowy w Olsztynie straciły bowiem rację bytu z dniem 15 marca 2006 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej – art. 86 ustawy o Prokuratorii. W konsekwencji zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z powodu utraty mocy obowiązującej poddanego kontroli przepisu. Przesłanka ta, niezależnie od etapu postępowania, na którym się ujawniła, jest zawsze podstawą umorzenia postępowania, chyba że zaistniałaby przesłanka określona w art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Przesłanka taka nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.