1. Pismem z 16 października 2001 r. Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce wystąpiło o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 maja 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 50, poz. 525) w zakresie odnoszącym się do kierowców wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe a zwłaszcza w części dotyczącej uchylenia § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 lipca 1994 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 89, poz. 568, ze zm.) z art. 2, art. 22 Konstytucji oraz z art. 771, art. 772, art. 773, art. 774 i art. 775 kodeksu pracy.

W uzasadnieniu wniosku Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce (dalej ZMPD), w pierwszej kolejności wskazało na swą legitymację do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

ZMPD jest stowarzyszeniem, do którego należą podmioty (jednostki organizacyjne) mające prawo prowadzenia międzynarodowego transportu drogowego lub wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych, oraz organizacje turystyczne, spedycyjne, lotnicze, kolejowe, żeglugowe i inne współdziałające w wykonywaniu tych przewozów (§ 7 Statutu ZMPD). Do celów działalności ZMPD należy między innymi udzielanie pomocy członkom w sprawach związanych z prowadzeniem międzynarodowego transportu drogowego oraz wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego osób i ładunków. Z uwagi na przytoczone powyżej argumenty ZMPD uważa, że jest organizacją zawodową a zatem zgodnie wymogami Konstytucji przysługuje mu prawo wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

§ 14 uchylonego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej przewidywał uprawnienie pracodawcy do ustalenia za zgodą pracownika ryczałtu dla kierowców wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe z tytułu pobytu w zagranicznej podróży służbowej. Wnioskodawca podkreślił, że zasada ta obowiązywała jeszcze na początku lat osiemdziesiątych. Wynagrodzenie ryczałtowe z tytułu podróży zagranicznych ustalane było w układach zbiorowych pracy, regulaminach wynagradzania lub w indywidualnych umowach o pracę. Dla tego typu wewnętrznych źródeł prawa pracy kodeks pracy określa procedurę zmiany tych postanowień, ustalając jednocześnie terminy skuteczności zmiany warunków lub skuteczności ich wypowiedzenia.

Mocą kwestionowanego przez wnioskodawcę rozporządzenia została zniesiona możliwość stosowania ryczałtu w stosunku do kierowców wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 8 maja 2001 r. weszło w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Zastosowanie tak krótkiego okresu vacatio legis, uniemożliwiło zdaniem wnioskodawcy, pracodawcą skuteczne i zgodne z zasadami wynikającymi z kodeksu pracy wypowiedzenie układów zbiorowych pracy, regulaminów pracy oraz umów o pracę w części dotyczącej ryczałtu dla kierowców wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe. Wnioskodawca podkreślił, że takie działanie ustawodawcy narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji, a także zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ustanowioną w art. 22 Konstytucji, gdyż pracodawcy zostali pozbawieni możliwości wyboru formy opłacania świadczeń związanych z podróżami przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów drogowych. Takie rozwiązanie spowodowało też znaczne utrudnienia dla kierowców, związane z procedurą rozliczania każdorazowego wyjazdu. W ocenie wnioskodawcy wprowadzając nowe zasady rozliczania podróży służbowych dla kierowców wykonujących przewozy międzynarodowe Minister Pracy i Polityki Społecznej nie wykazał żadnego ważnego interesu publicznego uzasadniającego wydanie nowego rozporządzenia w oparciu o delegację ustawową, która w tym czasie nie uległa zmianie i stanowiła podstawę prawną zarówno dla poprzedniego rozporządzenia z 3 lipca 1998 r., które przewidywało stosowanie ryczałtu w transporcie międzynarodowym, jak i obecnego rozporządzenia z 8 maja 2001 r., które stosowanie ryczałtu w transporcie międzynarodowym zniosło.

W odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca wskazał, iż istotą wniosku jest fakt pominięcia w rozporządzeniu z 8 maja 2001 r. treści § 14 rozporządzenia z 3 lipca 1998 r. § 14 uchylonego rozporządzenia dawał możliwość stosowania w stosunku do pracowników wykonujących transport międzynarodowy rozliczenia ryczałtowego. W uzasadnieniu wnioskodawca podnosi, iż treść obu rozporządzeń jest w zasadzie tożsama dlatego też w opinii wnioskodawcy brak jest podstaw do likwidacji takiej formy rozliczenia. Brak takich podstaw uzasadnia także fakt, iż w odniesieniu do podróży służbowych na terenie kraju dopuszczalne jest zdaniem wnioskodawcy ustalenie ryczałtu – § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju (Dz. U. Nr 69, poz. 454, ze zm.). Takie uregulowanie narusza w opinii wnioskodawcy zasadę równości, poprzez przyznanie pracownikom wykonującym transport krajowy możliwości rozliczenia ryczałtowego a odmówienie takiej możliwości pracownikom wykonującym transport międzynarodowy. Brak regulacji dopuszczającej możliwość rozliczenia ryczałtowego stanowi podstawę, jak uważa, wnioskodawca do zaskarżenia całego rozporządzenia z 8 maja 2001 r. Wnioskodawca widzi jednak, na co wskazał we wniosku, “alternatywną możliwość zaskarżenia §14 rozporządzenia z 8 maja 2001 r. w tej części, w której uchyla § 14 rozporządzenia z 3 lipca 1998 r., a który to przepis dopuszczał – na warunkach w tym przepisie wskazanych – ustalenie ryczałtu w walucie obcej dla pracowników odbywających wielokrotnie podróże służbowe poza granicami kraju (...) Dokonana w tym zakresie zmiana godzi w zasadę ochrony praw nabytych”. Wnioskodawca podnosi także, że art. 775 § 2 kodeksu pracy nie zawiera stosownego upoważnienia do wydania “dwóch różniących się co do możliwości stosowania ryczałtu rozporządzeń odmiennie traktujących podróż w kraju od podróży służbowej poza granicami kraju”. Wnioskodawca podkreśla przy tym, iż ZMPD jest stowarzyszeniem zobowiązanym do podejmowania różnego rodzaju działań, pozwalających na ułatwienie wykonywania transportu międzynarodowego, a takiemu ułatwieniu ma służyć właśnie możliwość stosowania ryczałtu dla kierowców wykonujących przewozy międzynarodowe.

Uzupełniając braki formalne wnioskodawca wskazał dodatkowo, iż legitymacja do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wynika z § 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2 oraz § 6 ust. 2 pkt 4 Statutu ZMPD.

2. Pismem z 15 stycznia 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Pracy i Polityki Społecznej. Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał podniesione przez wnioskodawcę zarzuty niezgodności rozporządzenia z dnia 8 maja 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 50, poz. 525) w zakresie odnoszącym się do kierowców wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe a zwłaszcza w części dotyczącej uchylenia § 14 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1994 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 89, poz. 568, ze zm.) z art. 2, art. 22 Konstytucji oraz z art. 771, art. 772, art. 773, art. 774 i art. 775 kodeksu pracy za nieuzasadnione. W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej MPiPS) nie zamieszczenie w rozporządzeniu, wydanemu na podstawie art. 775 § 2 kodeksu pracy, przepisu o możliwości stosowania zryczałtowanej formy rozliczeń wydatków poniesionych przez pracownika odbywającego zagraniczną podróż służbową nie narusza art. 2 i art. 22 Konstytucji. Uzasadniając swe stanowisko MPiPS wskazał, iż nowe regulacje prawne wcale nie obligują pracodawców do zmiany, wypowiadania obowiązujących u niego układów zbiorowych pracy, regulaminu wynagradzania, czy też warunków dotychczasowej umowy o pracę, jeśli tylko ich postanowienia są nie mniej korzystne dla pracowników niż wynikające z przepisów kwestionowanego rozporządzenia. Wskazują na to regulacje wynikające z art. 9 § 2 i art. 18 kodeksu pracy. Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności rozporządzenia z 8 maja 2001 r. z art. 771, art. 772, art. 773, art. 774 i art. 775 MPiPS w pierwszej kolejności wskazał, iż jego zdaniem powoływanie jako wzorca kontroli art. 773 oraz art. 774 jest zupełnie bezpodstawne, gdyż przepisy te nie dotyczą ustalania należności z tytułu podróży służbowych pracowników. Art. 775 § 2 kodeksu pracy – w brzmieniu nadanym art. 17 pkt 3 ustawy z 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia. W oparciu o to upoważnienie MPiPS wydał kwestionowane rozporządzenie. Zawiera ono w zasadzie powtórzenie wcześniejszych unormowań. Utrzymało także obowiązujące od 1 kwietnia 2000 r. jednolite zasady ustalania pracownikom należności, bez względu na częstotliwość ich wyjazdów za granicę. Uzasadniając swe argumenty MPiPS wskazał także na błędną argumentacje wnioskodawcy, który podkreślił we wniosku, że zasada “ustalania za zgodą pracownika ryczałtu dla kierowców wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe z tytułu pobytu w zagranicznej podróży (...) była kontynuacją rozwiązań stosowanych jeszcze na początku lat osiemdziesiątych dla tej właśnie grupy zawodowej.” MPiPS przypomniał, że w 2000 r. nastąpiła znaczna zmiana treści § 14 wymienionego rozporządzenia. Zmiana ta miała wpływ na sposób ustalania ryczałtu. Dawała ona znaczną swobodę pracodawcy w kwestii ustalania wysokości ryczałtu. MPiPS podkreślił, że w okresie obowiązywania tej regulacji napływały do niego listy od kierowców oraz Głównego Inspektora Sanitarnego, kwestionujące zbyt dużą swobodę przyznaną pracodawcy. Główny Inspektor Sanitarny wniósł o zmianę przepisu, zapobiegającą wskazanym nieprawidłowością w ustalaniu należności dla pracowników odbywających wielokrotne podróże służbowe. Sugerując by charakter diety, jak i fakt, że jej wysokość, czy też sposób ustalania nie powinny być zróżnicowane w zależności od częstotliwości wyjazdów, rodzaju wykonywanej pracy, lub sytuacji finansowej pracodawcy.

MPiPS nowelizując przepisy omawianego rozporządzenia dokonał także zmiany treści § 14 tego rozporządzenia, polegającej na skreśleniu ust. 2 oraz zmianie ust. 1. Zmiana treści tego przepisu miała na celu ograniczenie swobody pracodawcy. Na mocy znowelizowanego przepisu pracodawcy nie przysługiwała możliwość ustalenia wysokości ryczałtu według zasad mniej korzystnych od określonych w rozporządzeniu. Znowelizowany przepis wszedł w życie z dniem 1 kwietnia 2000 r. Wydając nowe rozporządzenie z 8 maja 2001 r. MPiPS uznał za niecelowe ponowne zamieszczanie § 14, gdyż jego brak nie ma zdaniem MPiPS wpływu na uprawnienia pracownika ani pracodawcy. Pracodawca ma nadal możliwość stosowania w tym zakresie unormowań zakładowych, czy też wynikających z umów o pracę, o ile tylko zgodnie z art. 9 § 2, a w przypadku umów o pracę art. 18 kodeksu pracy nie są one mniej korzystne niż przepisy rozporządzenia z 8 maja 2001 r.

MPiPS nie zgadza się z zarzutem, iż okres dostosowawczy, określony na 14 dni był w tym przypadku zbyt krótki. Rozporządzenie MPiPS z 8 maja 2001 r. nie wprowadziło w kwestionowanym zakresie odmiennych uregulowań niż poprzednio obowiązujące, z tych względów MPiPS nie widział potrzeby ustalania dłuższego okresu vacatio legis. Odnosząc się do zarzutu występowania rozliczeń ryczałtowych przy podróżach krajowych MPiPS wskazał, iż rozporządzenie z 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju, które zastąpiło rozporządzenie z 1 czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju również nie normuje tej kwestii. MPiPS argumentując zasadność kwestionowanych unormowań podkreślił także, że w uzasadnieniu do wydanego rozporządzenia dopuszczono możliwość ustalenia wynagrodzenia ryczałtowego, jeśli tylko będzie to zasadne z uwagi na rodzaj działalności prowadzonej przez pracodawcę lub z uwagi na charakter pracy pracownika. Wynagrodzenie takie może być ustalone w drodze uregulowań zakładowych, przy zachowaniu postanowień art. 771 oraz art. 772. Z uwagi na powyższe argumenty MPiPS uznał zarzuty wnioskodawcy za nieuzasadnione.

3. W związku z wnioskiem ZMPD pismem z 17 stycznia 2001 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie. Prokurator Generalny jest zdania, że przepis § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 maja 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 50, poz. 525), w części dotyczącej uchylenia przepisu § 14 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 89, poz. 568), nie jest niezgodny z przepisami art. 771, art. 772, art. 773, art. 774 i art. 775 oraz z art. 2 i art. 22 Konstytucji.

W pierwszej kolejności Prokurator Generalny zwrócił uwagę na fakt, iż mimo wezwania przez Trybunał Konstytucyjny do uzupełnienia braków formalnych wnioskodawca nie wskazał na czym polega naruszenie wszystkich wymienionych wzorców kontroli. Nie zostały więc dopełnione wymogi określone w art. 32 ust. 1 pkt 4 i w art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

W dalszej kolejności Prokurator Generalny podjął wątpliwość dotyczącą legitymacji wnioskodawcy. Prokurator Generalny przyznał, iż przepisy Statutu ZMPD faktycznie uprawniają władze Zrzeszenia do podejmowania inicjatyw, takich jak w przedmiotowym wniosku. Wątpliwości dotyczą natomiast charakteru prawnego Zrzeszenia. Zgodnie z ustawą o organizacjach pracodawców, pracodawców mogą reprezentować związki pracodawców oraz tworzone przez nie federacje i konfederacje (art. 1 i art. 2 ustawy). Natomiast występujące z wnioskiem Zrzeszenie jest, jak wskazano, stowarzyszeniem działającym na podstawie prawa o stowarzyszeniach (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 855). Ustawa ta zaś przyznaje prawo zrzeszania się w stowarzyszeniach tylko obywatelom (art. 1, art. 3, art. 4 i art. 9). Prokurator Generalny zauważa, że stowarzyszenia mogą tworzyć związek stowarzyszeń ale jednocześnie podkreśla, że taka sytuacja nie zachodzi w tym przypadku. Prokurator Generalny wskazał także na art. 5 ustawy, który stanowi, że również stowarzyszenia międzynarodowe mogą być tworzone według takich zasad. Prokurator Generalny podkreśla, że do ZMPD odnoszą się przepisy dotyczące legitymacji szczególnej, które, co wielokrotnie poruszał w swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, podlegają ścisłej wykładni. Oznacza to, że kwestionowany akt normatywny musi pozostawać w ścisłym, bezpośrednim związku z interesem prawnym danej organizacji lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania jest ta organizacja powołana. Przepisy statutu nie pozwalają w opinii Prokuratora Generalnego na jednoznaczną ocenę, czy ZMPD jest związkiem zawodowym, ogólnopolską organizacją pracodawców lub inną organizacją zawodową, w rozumieniu przepisu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.

Wobec nadania sprawie biegu Prokurator Generalny uznał za słuszne ustosunkowanie się mimo powyższych argumentów do zarzutów wnioskodawcy. Prokurator Generalny nie podziela stanowiska wnioskodawcy, podkreśla przy tym, że omawiane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 775 § 2 kodeksu pracy, zawierającego upoważnienie do wydania tegoż rozporządzenia. Wcześniejsze rozporządzenie było wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 774 pkt 2 kodeksu pracy, który obecnie już nie obowiązuje. Prokurator Generalny podkreślił, że upoważnienia zawarte w poprzednim stanie prawnym w art. 774 pkt 2 a w obecnym stanie prawnym w art. 775 § 2 chociaż podobne to nie mogą zostać uznane za tożsame. Ponadto nie wynika z nich obowiązek ustalenia możliwości rozliczenia ryczałtowego z pracownikami wykonującymi transport międzynarodowy. Okoliczność, że w poprzednim stanie prawnym przyznano taką możliwość nie świadczy, jak podkreślił Prokurator Generalny, iż jest to jedyna właściwa forma wykonania upoważnienia. Ponadto wnioskodawca nie wskazał dlaczego zaskarżony przepis pozostaje w sprzeczności z art. 771, art. 772, art. 773, art. 774 i art. 775 kodeksu pracy. Wstępna analiza zaskarżonego przepisu, w doniesieniu do tych wzorców, nie uzasadnia takiego wniosku. Zdaniem Prokuratora Generalnego wnioskodawca nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, co skutkuje brakiem przesłanek do analizy zaskarżonego przepisu. Nie wskazano również w jaki sposób zaskarżony przepis narusza art. 2 i art. 22 Konstytucji. W dalszej części uzasadnienia Prokurator Generalny podkreślił, że tak sformułowany wniosek zmierza w rzeczywistości do zróżnicowania sytuacji prawnej osób znajdujących się w relewantnej sytuacji. Wnioskodawca występuje bowiem tylko w interesie członków związanych z prowadzeniem międzynarodowego transportu drogowego oraz wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego osób i ładunków, kwestionując tylko część § 14 rozporządzenia, która uchyla § 14 dawnego rozporządzenia, nie odnosząc się do treści całego rozporządzenia z 8 maja 2001 r., w którym szczegółowo uregulowano zasady ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. Z tych względów Prokurator Generalny postrzega uwagi wnioskodawcy, dotyczące niesłusznego zróżnicowania świadczeń z tego tytułu dla omawianej grupy pracowników, wykonujących pracę w kraju oraz za granicą jako pozbawione wystarczających przesłanek faktycznych i prawnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Rozpatrując niniejszą sprawę Trybunał Konstytucyjny zbadał w pierwszej kolejności przesłanki dopuszczalności wydania orzeczenia w sprawie. Trybunał Konstytucyjny jest zobligowany na każdym etapie postępowania do badania przesłanek formalnych dopuszczalności wydania orzeczenia.

Konieczną pozytywną przesłanką wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny jest posiadanie przez podmiot składający wniosek legitymacji. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego został określony w art. 191 Konstytucji. Przepis ten określa dwie grupy podmiotów, którym powyższe uprawnienia przysługują. W art. 191 ust. 1 pkt 1 zostały wymienione podmioty legitymowane generalnie, czyli takie, które mogą inicjować postępowanie w sprawie konstytucyjności wszystkich norm, jakie na gruncie polskiego systemu prawnego podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

Drugą grupę stanowią podmioty legitymowane szczegółowo, czyli takie, które mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem, o ile akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działalności. Oznacza to możliwość inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez te podmioty tylko w stosunku do aktów prawnych pozostających w związku z przedmiotem działalności podmiotu legitymowanego. Do grupy podmiotów legitymowanych szczegółowo należą: organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego; ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych; kościoły i inne związki wyznaniowe (art. 191 ust. 1 pkt 3-5). Specyficznym podmiotem jest Krajowa Rada Sądownictwa. Ma ona prawo kwestionowania zgodności z konstytucją tylko aktów normatywnych dotyczących niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej (art. 191 ust. 1 pkt 2). Szczególne miejsce zajmuje także możliwość zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w drodze skargi konstytucyjnej. W porównaniu z przepisami poprzednio obowiązującymi krąg podmiotów mogących wszcząć postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym został rozszerzony.

Uprawnienie wąskiego grona naczelnych organów państwa do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi istotny składnik pozycji ustrojowej tych organów, a jego realizacja jest nierozerwalnie związana z rolą jaką pełni organ w systemie organów państwa. Na tym tle już sam fakt przyznania prawa inicjowania postępowania nawet w ograniczonym zakresie stanowi istotny wyłom (por. postanowienie TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. U. 1/00, OTK ZU Nr 5/2000, poz. 148). Z tych wszystkich względów legitymacja określona w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 powinna być rozumiana w sposób ścisły, wszelka interpretacja rozszerzająca w tym zakresie jest niedopuszczalna.

ZMPD nie należy z całą pewnością do podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6. Kwestią zasadniczą, wymagającą rozważenia jest odpowiedź na pytanie, czy ZMPD można zaliczyć do podmiotów uprawnionych w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Art. 191 ust. 1 pkt 4 przyznaje to uprawnienie, jak już wcześniej zostało wskazane, ogólnokrajowym organom związków zawodowych, ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych.

Nie budzi także wątpliwości fakt, iż ZMPD nie jest ogólnokrajowym organem związków zawodowych. Zastanowić się natomiast należy, czy można uznać ZMPD za ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców bądź organizacji zawodowych. Trybunał Konstytucyjny dokonał w pierwszej kolejności analizy w aspekcie możliwości uznania ZMPD za ogólnokrajową organizację pracodawców. Możliwość ta została jednak już na wstępie wykluczona. Zgodnie z ustawą z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235), pracodawców mogą reprezentować związki pracodawców oraz tworzone przez nie federacje i konfederacje (art. 1 i art. 2 ustawy). ZMPD nie można uznać za związek pracodawców, nie tworzy ono także federacji ani konfederacji. Zgodnie z art. 9 powołanej ustawy związek taki powinien być zarejestrowany. ZMPD jest zaś zarejestrowane jako stowarzyszenie, na co wskazuje § 2 Statutu ZMPD. Trybunał Konstytucyjny podziela w tej kwestii stanowisko Prokuratora Generalnego wykluczające możliwość uznania wnioskodawcy za ogólnokrajową władze organizacji pracodawców. Należy także zauważyć, że sam wnioskodawca nie uważa się za taki podmiot. W opinii wnioskodawcy, jego prawo do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego wynika z faktu, iż ZMPD jest organizacją zawodową. O tym zaś, że ZMPD jest organizacją zawodową świadczą, zdaniem wnioskodawcy jego cele, takie jak udzielanie pomocy członkom w sprawach związanych z prowadzeniem międzynarodowego transportu drogowego oraz wykonywaniem międzynarodowego przewozu osób i ładunków (§ 6 ust. 1 pkt 1 Statutu ZMPD). Wnioskodawca wywodzi swe prawo do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego także z § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu, który stanowi, iż “celem działalności Zrzeszenia jest popieranie i reprezentowanie interesów członków wobec organów oraz organizacji krajowych i międzynarodowych” oraz § 6 ust. 2 pkt 4 Statutu zgodnie z którym “dla realizowania swych celów i zadań – Zrzeszenie w zakresie dotyczącym międzynarodowego transportu drogowego: współpracuje w przygotowaniu krajowych i międzynarodowych przepisów dotyczących międzynarodowego transportu drogowego oraz występuje z inicjatywami w tym zakresie”.

Przystępując do ustalenia, czy ZMPD można uznać za organizację zawodową Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni pojęcia “organizacji zawodowej”. Zakres tego pojęcia został sprecyzowany w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 30 maja 2000 r. (sygn. U. 5/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 114). W powołanym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny na wstępie ustalił znaczenie sensu przymiotnika “zawodowy”, który stanowi signum specificum dwóch z trzech kategorii organizacji zrzeszeniowych objętych zakresem art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Analiza taka jest również zasadna w niniejszej sprawie. Przymiotnik “zawodowy” jest używany w znaczeniu “dotyczący określonego zawodu, związany z ludźmi wykonującymi określony zawód”, przy czym nazwa “zawód” oznacza zajęcie, którego osoba się wyuczyła i które stale wykonuje dla pieniędzy, czerpiąc z tego środki utrzymania (zob. Słownik współczesnego języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 1999, t. II). Na poziomie wykładni językowej pojęcie zawodu jest z reguły związane z posiadaniem określonych umiejętności lub kwalifikacji. Ujmując rzecz językowo i czysto pojęciowo zawód może wykonywać tylko człowiek (osoba fizyczna). Jednostki organizacyjne mogą naturalnie również w pewnej dziedzinie prowadzić działalność, którą w ramach zawodu wykonują osoby fizyczne. Jednakże wówczas określony zawód wykonują konkretne osoby fizyczne a nie ta jednostka organizacyjna. Dla wyjaśnienia pojęcia “organizacja zawodowa” na gruncie konstytucji należy się odwołać także do kontekstu systemowego, obejmującego przepisy posługujące się pojęciem “zawód” i określeniem “zawodowy”. Do przepisów tych należy niewątpliwie art. 65 ust. 1 Konstytucji, który zapewnia każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu. Przepis ten znajduje się w rozdziale II Konstytucji, który to traktuje o “Wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela”, już samo umiejscowienie przepisu świadczy, że odnosi się on do tej kategorii podmiotów stosunków prawnych. Przepis ten deklaruje wolność wyboru: zawodu, wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co potwierdza wcześniej wysuniętą tezę, iż przepis ten dotyczy osób fizycznych. Określenie “zawodowy” pojawia się także w art. 17 Konstytucji. Przepis ten dotyczy tworzenia samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, mających sprawować pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów. Można z tego wywodzić, że ustrojodawca założył, iż jednostki organizacyjne nie mogą wykonywać zawodu (przynajmniej w zakresie zawodów zaufania publicznego). Wskazane określenie odnajdujemy także w art. 12, czy też w art. 59 Konstytucji, które odnoszą się do związków zawodowych. Tu także nie sposób nie zauważyć, że pojęcie to tyczy się przede wszystkim osób fizycznych, w tym głównie pracowników najemnych. Potwierdza to dodatkowo założenie, że przymiotnik “zawodowy” należy łączyć z pewnym rodzajem działalności, która może być wykonywana przez osoby fizyczne, a tylko wyjątkowo na zasadzie pewnej konwencji pojęciowej lub terminologicznej przez osoby prawne lub jednostki organizacyjne.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do konkluzji, iż organizacja zawodowa powinna spełniać trzy podstawowe kryteria:

1) kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne),

2) kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji powinni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód),

3) kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie interesów całego środowiska, całej grupy zawodowej).

W oparciu o przedstawione kryteria Trybunał Konstytucyjny przystąpił do ustalenia, czy ZMPD spełnia określone wymagania, a więc do ustalenia czy wnioskodawca może być uznany za organizację zawodową – podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

Odpowiedź na pierwsze pytanie, czy ZMPD zrzesza osoby fizyczne można odnaleźć w § 7 Statutu ZMPD, który stanowi, iż “członkami Zrzeszenia mogą być jednostki organizacyjne mające prawo prowadzenia międzynarodowego transportu drogowego lub wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych oraz organizacje turystyczne, spedycyjne, lotnicze, kolejowe, żeglugowe i inne współdziałające w wykonywaniu tych przewozów”. Nie jest potrzebna w tym wypadku szeroka analiza by stwierdzić, że członkami ZMPD nie są osoby fizyczne. Kryterium podmiotowe nie zostało więc spełnione. Nie został zatem zachowany jeden z podstawowych warunków pozwalający na uznanie ZMPD za organizację zawodową.

Drugi z wymienionych warunków można uznać za spełniony, zgodnie z orzeczeniem NSA przewoźnikiem jest prowadzący przedsiębiorstwo (zakład przewozowy) na własny rachunek i może nim być osoba fizyczna lub prawna, działająca w tym charakterze faktycznie bez względu na rodzaj tytułu prawnego (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1999 r., II SA 1838/98). Kryterium przedmiotowe zostało zachowane bowiem członkowie ZMPD wykonują w celach zarobkowych zajęcie, które można uznać za zawód.

Kolejne wątpliwości nasuwają się przy analizie trzeciego kryterium. Jak wynika z § 6 ust. 1 pkt 1 Statutu ZMPD, celem działalności zrzeszenia jest udzielanie pomocy i informacji członkom zrzeszonym, a nie całej grupie zawodowej. Podstawowym celem i funkcją organizacji zawodowej powinno być reprezentowanie interesów całego środowiska, całej grupy zawodowej, a nie jedynie członków zrzeszonych. W obliczu powyższych argumentów należy stwierdzić, że dwa z trzech kryteriów, stanowiące o możliwości uznania danego podmiotu za organizacje zawodową nie zostały spełnione.

Przedstawione fakty prowadzą do ogólnego wniosku, iż ZMPD nie można uznać za organizację zawodową w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W związku z tym nie zachodzi potrzeba dalszej analizy, czy kwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Niespełnienie bowiem podstawowego kryterium wynikającego z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji prowadzi do uznania braku legitymacji wnioskodawcy do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowił jak w sentencji.