1. Wnioskiem z 5 listopada 2001 r., uzupełnionym pismem procesowym z 12 grudnia 2001 r., Rada Gminy w Iłowie-Osadzie, wniesionym
na podstawie uchwały nr XXI/198/201 Rady Gminy w Iłowie-Osadzie z 30 października 2001 r., wystąpiła o zbadanie zgodności
§ 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib
władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116 poz. 1241) z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 4 ustawy
o samorządzie powiatowym oraz art. 5 i art. 7 ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.
W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, iż kwestionowane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic oraz zmiany
nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – prawo geodezyjne i kartograficzne.
Z powołanych wzorców kontroli wynika bowiem, iż Rada Ministrów upoważniona została do tworzenia, dzielenia, znoszenia gmin
oraz ustalania ich nazw, granic, oraz siedzib ich władz (ustawa o samorządzie gminnym), a także do ustalania zasad i trybu
postępowania przy składaniu wniosków w sprawach tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia powiatów oraz określania ich granic
(ustawa o samorządzie powiatowym). W opinii zaś wnioskodawczyni, Rada Ministrów przy wydawaniu przedmiotowego rozporządzenia
przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Przyłączając bowiem do obszaru gminy Mława, obszar wsi Krajewo oraz wsi Piekiełko,
zmieniła także granice w województwie mazowieckim, w powiecie mławskim i w województwie warmińsko-mazurskim, bez określenia
granic terenu podlegającego przekazaniu. Zdaniem wnioskodawczyni, decyzję o zmianie granic podjęto bez wcześniejszego zasięgnięcia
opinii sejmiku województwa warmińsko-mazurskiego. W związku z tym – w ocenie wnioskodawczyni – Rada Ministrów wydała kwestionowane
rozporządzenie z naruszeniem delegacji ustawowej oraz konstytucyjnej zasady wydawania aktów wykonawczych.
Wnioskiem z 8 listopada 2001 r. Rada Powiatu w Goleniowie wniosła o zbadanie zgodności § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów
z 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu z art.
3a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu sprzed nowelizacji z 11 kwietnia 2001 r. Wniosek sporządzony został
na podstawie uchwały nr XXX/237/01 Rady Powiatu w Goleniowie z 25 października 2001 r.
Jak podkreśliła wnioskodawczyni, z art. 3a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż wydanie rozporządzenia w sprawie
utworzenia powiatu wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, opinii zainteresowanych
rad powiatu, poprzedzonej przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami. Tymczasem Rada Ministrów tworząc powiat
łobeski nie zasięgnęła opinii Rady Powiatu w Goleniowie. Nie uwzględniła również istniejących więzi społecznych i powiązań
historycznych gminy Dobra z gminą Nowograd.
Wnioskiem z 23 listopada 2001 r., sporządzonym na podstawie uchwały nr XXVII/165/2001 z 21 listopada 2001 r., Rada Gminy Mirów
wniosła o zbadanie zgodności § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz
zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast z art. 92 ust. 1 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4a ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 5a ustawy o wprowadzeniu
zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.
Wnioskodawczyni podniosła, iż Rada Ministrów dokonując, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zmiany granic
gminy Mirów przez odłączenie od niej miejscowości Kierz Niedźwiedzi, spowodowała zmianę granic powiatu szydłowieckiego oraz
województwa mazowieckiego, a przez to naruszyła art. 92 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 92 Konstytucji, rozporządzenia
mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu
jej wykonania. Upoważnienie ustawowe powinno przy tym wskazywać właściwy organ oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania
wraz z wytycznymi dotyczącymi treści aktu. W ocenie wnioskodawczyni, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym został
naruszony poprzez wskazanie w zaskarżonym przepisie nazwy i powierzchni odłączanego od gminy Mirów obszaru, bez ustalenia
granic gminy Mirów i gminy Skarżysko Kościelne, do czego zobowiązywała Radę Ministrów delegacja ustawowa. Zdaniem wnioskodawczyni
zaskarżony przepis narusza także art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ponieważ zaniechano zasięgnięcia przez ministra
właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonej przeprowadzeniem przez te rady
konsultacji z mieszkańcami, a także opinii Rady Powiatu Szydłowieckiego oraz Sejmiku Wojewódzkiego. Naruszenie natomiast art.
3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nastąpiło – zdaniem wnioskodawczyni – przez niedopełnienie
wymagań określonych w tych przepisach, zarówno co do właściwego ustalenia granic powiatu szydłowieckiego, jak i obligatoryjnego
zasięgnięcia opinii Rady Powiatu Szydłowieckiego. Zmiany granic dokonane w zaskarżonym przepisie powodują także zmianę granic
województwa mazowieckiego i świętokrzyskiego, przez co – w ocenie wnioskodawczyni – narusza on również art. 5a ustawy o wprowadzeniu
zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Rada Ministrów dokonuje w drodze
rozporządzenia zmiany granic województw związanych z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów, po zasięgnięciu
opinii organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Jak podkreśliła wnioskodawczyni, zmieniając granice województwa
na podstawie delegacji z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Ministrów przekroczyła swoje upoważnienie, gdyż
przepis ten nie daje podstaw ani do ustalenia granic województwa, ani też do ich zmiany.
Wnioskiem z 6 grudnia 2001 r., sporządzonym na podstawie uchwały nr XXIX/166/2001 z 22 listopada 2001 r., Rada Powiatu w Szydłowcu
wystąpiła o zbadanie zgodności § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz
zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast z art. 92 ust. 1 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4a ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 5a ustawy o wprowadzeniu
zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.
W uzasadnieniu wniosku, wnioskodawczyni podniosła te same zarzuty w odniesieniu do zaskarżonego przepisu, które wskazała Rada
Gminy Mirów.
Wnioskiem z 17 grudnia 2001 r., sporządzonym na podstawie uchwały nr XXXV/195/2001 z 15 listopada 2001 r., Rada Gminy Wierzchowo
wystąpiła o zbadanie zgodności § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz
zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast z art. 2, art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 5 Europejskiej Karty Samorządu
Terytorialnego, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Uzasadniając zarzut niezgodności zakwestionowanego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli, wnioskodawczyni zwróciła uwagę,
iż nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym, dokonana ustawą z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym,
o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497), istotnie zmieniła treść, powołanego jako podstawa kontroli, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie
gminnym. W jej ocenie jednak, zgodnie z przepisem intertemporalnym, zawartym w art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustaw: o samorządzie
gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych
innych ustaw, wydając kwestionowane rozporządzenie Rada Ministrów powinna była zastosować art. 4 ustawy o samorządzie gminnym
w brzmieniu sprzed tej zmiany.
Uzasadniając zarzut niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji, wnioskodawczyni odwołała się do orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym przepis ten wyraża zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń
prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna jest zaś celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne
państwo prawne. Za takie zaś nie może być uznane państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, pojmowanej przynajmniej
jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych przywilejów
dla wybranych grup obywateli oraz innych podmiotów prawa. Nawiązując do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz jej
rozumienia w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawczyni wskazała, iż gmina Wierzchowo oraz gmina Mirosławiec
reprezentują interesy takich samych wspólnot samorządowych. Z tego powodu zabranie jednej gminie części terytorium i związanych
z nim poważnych dochodów, a następnie przekazanie go gminie sąsiedniej stanowi, w ocenie wnioskodawczyni, odstępstwo od zasady
równości, zwłaszcza jeżeli zważyć, że jedynym przedstawionym przez Radę Ministrów argumentem przemawiającym za tą zmianą była
potrzeba połączenia wojskowego garnizonu Mirosławiec z wojskowym osiedlem mieszkaniowym.
W dalszej części uzasadnienia wnioskodawczyni podniosła, że w państwie prawa rozstrzygnięcia organów państwa, w tym także
rozstrzygnięcia prawodawcy nie mogą być zaskakujące i nieprzewidywalne. Kwestionowane zaś rozporządzenie stanowi przykład
takiego właśnie rozstrzygnięcia legislacyjnego. O zmianie granic, władze gminy Wierzchowo dowiedziały się dopiero z odpowiedniego
Dziennika Ustaw, niespełna na miesiąc przed ostatecznym ustawowym terminem przedłożenia przez Zarząd Gminy Radzie Gminy oraz
Regionalnej Izbie Obrachunkowej projektu budżetu na rok 2002. Wnioskodawczyni podniosła ponadto, iż zaskakujący był dla niej
również sam zasięg terytorialny zmiany granic, gdyż nigdy nie otrzymała kompletnego odpisu ostatecznego wniosku Gminy Mirosławiec
w sprawie zmiany granic.
Z kolei dla uzasadnienia zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, wnioskodawczyni wyjaśniła,
iż opiera się on na bezspornym fakcie częściowego pozbawienia gminy jej dochodów własnych, na które składają się m.in. dochody
czerpane z majątku gminy. Pozbawienie gminy części dochodów oznacza zaś uszczuplenie środków, które na podstawie art. 167
ust. 1, Konstytucja zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego na realizację ich zadań. Wnioskodawczyni podniosła przy tym,
że w przedmiotowej sprawie, uszczuplenie dochodów gminy Wierzchowo, w wyniku zmiany jej granic, jest znaczne. Oznacza to,
że wraz z utratą dochodów własnych gminy, traci ona także możliwość ubiegania się o pożyczki i dotacje pomocowe przy realizowaniu
inwestycji wspieranych finansowo przez instytucje, które wymagają zawsze wniesienia przez gminę własnego udziału finansowego.
Nadto, pozbawienie części dochodów własnych nie pociągnęło za sobą ograniczenia nałożonych na gminę Wierzchowo zadań.
Przechodząc do uzasadnienia zarzutu niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 4 ustawy o samorządzie gminnym, wnioskodawczyni
w nawiązaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazała, że przepis ten nakłada na Radę Ministrów obowiązek takiego
kształtowania granic gmin, aby obejmowały one obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz
więzi społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych. Jak podkreśla wnioskodawczyni, w przedmiotowej
sprawie, w zasadzie nie wskazano kryteriów, które wpłynęły na treść zakwestionowanego przepisu. Jedynym bowiem wskazanym argumentem
była potrzeba połączenia na obszarze jednej gminy kompleksu wojskowego garnizonu Mirosławiec z wojskowym osiedlem mieszkaniowym.
Wnioskodawczyni stwierdziła przy tym, iż w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie dotyczące określenia granic gmin podjęte
zostało w sposób arbitralny i dowolny. Zwróciła w szczególności uwagę, że w sprawie tej ustalenie granic gmin nastąpiło z
naruszeniem wymogu wcześniejszego zasięgnięcia konsultacji z mieszkańcami, co pozostaje w wyraźnej kolizji z art. 4 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym.
Uzasadniając zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, wnioskodawczyni
przypomniała, że przepis ten nosi znamienny tytuł: „Ochrona granic społeczności lokalnych” i stanowi, że każda zmiana granic
społeczności lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możliwie w drodze referendum,
jeżeli ustawa na to zezwala. W ocenie wnioskodawczyni, skoro w przedmiotowej sprawie nie zostały przeprowadzone żadne konsultacje
z mieszkańcami gminy Wierzchowo, to doszło do naruszenia również tego przepisu.
Na podstawie zarządzenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 2002 r., wniosek Rady Gminy Wierzchowo, został przekazany
do łącznego rozpoznania z wnioskami Rady Gminy w Iłowie-Osadzie, Rady Powiatu w Goleniowie, Rady Gminy Mirów i Rady Powiatu
w Szydłowcu pod wspólną sygnaturą U 10/01, ze względu na ich podobieństwo przedmiotowe.
2. Prokurator Generalny, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z 11 kwietnia 2001 r. stwierdził, że:
1) § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib
władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116 poz. 1241, Nr 156, poz. 1819) nie jest niezgodny:
– z art. 4 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r . Nr 13, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym
przed dniem 30 maja 2001 r.,
– art. 3 ust. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym
po 30 maja 2001 r.
2) § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz
niektórych gmin i miast nie jest niezgodny z:
– art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym po 30 maja 2001 r.,
– art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu obowiązującym po 30 maja 2001 r.,
– art. 5a ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa,
– z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
3) § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz
niektórych gmin i miast nie jest niezgodny z:
– art. 2, art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji,
– art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr
124, poz. 607),
– art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 maja 2001 r.
4) § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów
oraz zmiany siedziby władz powiatu (Dz. U. Nr 62, poz. 631, Nr 156, poz. 1818) nie jest niezgodny z:
– art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 maja 2001 r.,
– art. 3a ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym po 30 maja 2001 r.
5) postępowanie w części dotyczącej kontroli § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie
ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast w zakresie zgodności z art. 5 i art. 7 ustawy z
24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603, Nr 104,
poz. 656, z 1999 r. Nr 101, poz. 1182, z 2001 r. Nr 45, poz. 497) oraz z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo
geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 110, poz. 1189, Nr 115,
poz. 1229, Nr 120, poz. 1268, Nr 125, poz. 1363) podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Generalny w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, iż 30 maja 2001 r. weszła w życie
ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa,
o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497 ze zm.), wprowadzająca
zmiany do rozporządzeń, będących przedmiotem wniosku. Podkreślił, że z przepisu art. 14 ust. 1 tej ustawy wynika, iż do spraw
wszczętych, a niezakończonych przed jej wejściem w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. W opinii Prokuratora Generalnego,
odnośnie ustalenia granic gmin i utworzenia powiatów – za „sprawy zakończone” należałoby uznać takie, w których wydano odpowiedni
akt prawny, przewidziany w ustawie. Rozporządzenia, których normy są przedmiotem zaskarżenia do Trybunału, wydane zostały
przez Radę Ministrów 31 maja i 29 września 2001 r., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy z 11 kwietnia 2001 r. Natomiast
każda z tych spraw wszczęta została przed 30 maja 2001 r. Z tego też względu, zdaniem Prokuratora Generalnego, przy ocenie
zgodności zaskarżonych przepisów należy brać pod uwagę wzorce ustawowe określone w ustawach przed dniem 30 maja 2001 r., a
więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 11 kwietnia 2001 r. Zestawiając ze sobą uregulowania dotyczące ustalania
granic gmin sprzed i po tej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, Prokurator Generalny zauważył przy tym, że przed ich
zmianą dla ustalenia granicy gminy w drodze rozporządzenia Rady Ministrów konieczne było spełnienie dwóch następujących wymogów:
należało dążyć ażeby gmina obejmowała obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne
i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych oraz przeprowadzić w tej mierze konsultacje z mieszkańcami.
Także w art. 3 ust.1-3 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 30 maja 2001 r., dla utworzenia
powiatu w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, wystarczające było zachowanie wymogu dążenia do tego, ażeby powiat obejmował
obszar możliwie jednolity. Zwrócił też uwagę, że zasięgnięcie opinii zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw
pod rządami dawnych przepisów stanowiło przesłankę utworzenia powiatu, nie zaś określenia jego granic. Rozporządzenie zaś
o utworzeniu powiatu winno było zawierać określenie gmin wchodzących w skład powiatu, nazwę powiatu oraz wskazanie siedziby
jego władz.
Odnośnie zarzutu braku należytego określenia granic obszarów gmin, które zostały przeniesione do innego powiatu (województwa)
Prokurator Generalny stwierdził, co następuje.
Dla ustalenia granic jednostek podziału terytorialnego kluczowe znaczenie ma problem ustalenia granic gmin. Wpływa on bowiem
niejako automatycznie na przebieg granic powiatów i województw (art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu
przed nowelizacją i art. 3 ust. 3 tej ustawy po nowelizacji, a także art. 2 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego
podziału terytorialnego państwa przed nowelizacją i art. 3 ust. 2 – po nowelizacji).
Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu, który w sposób szczegółowy stanowiłby o technice ustalania granic gmin
w znaczeniu topograficznym. W szczególności ustawa nie przewiduje wymogu ustalenia w akcie wykonawczym granic gmin w postaci
opisu przebiegu linii granicznej, ani też w postaci mapy będącej załącznikiem do odpowiedniego rozporządzenia. Przypomniał,
że Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się w kwestii określania granic gmin stwierdził, iż ustaleniu granic towarzyszyć powinno
ich zindywidualizowanie i maksymalne doprecyzowanie ograniczające do minimum margines dowolności w określaniu granic. Za niewystarczające
uznał natomiast operowanie samymi tylko wartościami liczbowymi, związanymi z powierzchnią nieruchomości lub ich części, położonych
w poszczególnych wsiach, albo też operowanie samymi tylko nazwami geograficznymi terenu przechodzącego z obszaru jednej gminy
do drugiej.
W świetle powyższego, w opinii Prokuratora Generalnego, treść zaskarżonych przepisów wskazuje na to, że granice gmin zostały
ustalone na tyle precyzyjnie, iż nie budzą one wątpliwości, a tym samym nie zachodzi obawa powstania błędu.
Prokurator Generalny podkreślił przy tym, że w trakcie prac nad przedmiotowymi rozporządzeniami, Rada Ministrów skorzystała
z systemu ewidencji gruntów opartego na ustawie z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r.
Nr 100, poz. 1086 ze zm.). W świetle tych zasad obręb ewidencyjny, dzielący się na działki ewidencyjne, ma ściśle określone
granice, które w wypadku obrębów wiejskich powinny być zgodne z granicami wsi i sołectw. Dlatego też podnoszony przez wnioskodawców
zarzut niedookreślenia granic obszarów, przenoszonych między poszczególnymi gminami nie znajduje – w jego ocenie – uzasadnienia.
Przechodząc do zarzutu niezgodności § 1 pkt 11 rozporządzenia z art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Prokurator Generalny
wskazał, iż wzorzec kontroli, powołany przez Radę Gminy Wierzchowo nie nakłada obowiązku uzasadnienia rozporządzenia, wydanego
na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu ocena, czy Rada Ministrów spełniła kryteria „dążenia”
do uzyskania jednorodności obszaru gminy musi opierać się na wyważeniu argumentów pozanormatywnych. Obowiązek dążenia do zachowania
jednorodności obszaru gminy nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem wystarczy wykazanie, że Rada Ministrów wzięła pod uwagę
wszystkie kryteria i dążyła do ich wypełnienia. Z dokumentów załączonych do niniejszej sprawy wynika, że Rada Ministrów nie
dokonała zmiany granic w sposób całkowicie dowolny i pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia, jeżeli chodzi o wykazanie się
dążeniem do zachowania jednorodności obszaru gmin. Z tych względów brak jest przesłanek uzasadniających twierdzenie o niezgodności
zakwestionowanego przepisu z normą zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego zmiany granic gmin z naruszeniem przepisów stanowiących o obowiązku poprzedzenia
takich zmian konsultacjami z mieszkańcami Prokurator Generalny przyznał, iż w stanie prawnym obowiązującym do 30 maja 2001
r. istniał obowiązek poprzedzenia zmiany granic gmin konsultacjami z mieszkańcami. Z powodu jednak uchylenia z dniem 5 września
1995 r. ustawy z 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych i referendum, brak było aktu prawnego określającego bliżej formę
i sposób przeprowadzenia takich konsultacji. Dlatego – jego zdaniem – nie jest zasadny pogląd wnioskodawców – Rady Gminy w
Iłowie-Osadzie, iż jedynymi dopuszczalnymi formami konsultacji, są takie, które następują w oparciu o uchwałę rady gminy,
a o których jest mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z brzmienia art. 5a ust. 1 tej ustawy wynika bowiem,
że konsultacje z mieszkańcami gminy, o których mowa w tym przepisie dotyczą wypadków, gdy ich przeprowadzenie ma charakter
fakultatywny. Prowadzi go to do wniosku, iż do decyzji rady gminy, wyrażonej w drodze uchwały, pozostawione zostaje przeprowadzenie
konsultacji fakultatywnych, o których mowa ust. 1 art. 5a. Konsultacje, z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mają
natomiast charakter obligatoryjny. Przyjęcie zaś stanowiska, iż konsultacje obligatoryjne powinny odbyć się na podstawie uchwały
rady gminy mogłoby doprowadzić do tego, iż rada gminy dążąc do uniemożliwienia dokonania zmian granic gmin zaniechałaby podjęcia
uchwały. Prokurator Generalny odwołał się w tej kwestii do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał podkreślił,
że ustawodawca nałożył na rząd obowiązek zapoznania się z wynikami konsultacji, mających jednak w tym wypadku, ze swej natury
prawnej, charakter opiniodawczy i niewiążący.
W dalszej części uzasadnienia swojego stanowiska, Prokurator Generalny podkreślił, że z dokumentów przedstawionych przez Radę
Ministrów wynika, iż w każdej rozważanej sprawie były przeprowadzane pewne formy konsultacji z mieszkańcami terenów mających
ulec przeniesieniu do innej gminy. W jego ocenie oznacza to, że w tym zakresie przepisy kwestionowane przez wnioskodawców
nie są niezgodne z wymogami ustawowymi.
Z kolei przechodząc do zarzutu niezgodności § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 2001 r., na mocy którego w skład
tworzonego powiatu łobeskiego weszła z powiatu goleniowskiego gmina Dobra, Prokurator Generalny powołał stosowne wyjaśnienia
Rady Ministrów.
Stwierdził ponadto, iż powołany przez Radę Gminy w Mirowie oraz Radę Powiatu w Szydłowcu – jako wzorzec kontroli – art. 5a
ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania,
gdyż wszedł w życie dopiero z dniem 30 maja 2001 r.
Zdaniem Prokuratora Generalnego nie można również uznać za zasadne wniosków Rady Gminy w Iłowie-Osadzie i w Mirowie oraz Rady
Powiatu w Szydłowcu w części, w jakiej zarzucają one dokonanie zmian granic województw bez upoważnienia ustawowego. Zarówno
pod rządami poprzednio obowiązującego stanu prawnego, jak też obecnie brak jest przepisów, które regulowałyby tryb ustalenia
granic województwa w sposób niejako samoistny, tj. taki, który do granic województwa dostosowywałby granice jednostek niższego
stopnia podziału terytorialnego. Obowiązywała natomiast i nadal obowiązuje zasada, iż granice województwa określa wykaz gmin,
a aktualnie wykaz gmin i powiatów wchodzących w skład poszczególnych województw (art. 2 ust. 2, po nowelizacji art. 2 ust. 3
ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa). Dlatego też – w ocenie Prokuratora Generalnego
– przyjąć należy, że ustawowe upoważnienie dla Rady Ministrów do ustalenia granic gmin, zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym, w brzmieniu obowiązującym sprzed 30 maja 2001 r. obejmuje też upoważnienie do takiej zmiany granic gmin, które naruszają
granice powiatów lub województw.
Prokurator Generalny nie uznał również za zasadny zarzutu Rady Gminy Wierzchowo w zakresie niezgodności § 1 pkt 11 rozporządzenia
Rady Ministrów z 29 września 2001 r. z art. 2 oraz z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przypomniał, iż zarzuty te oparte są
na argumencie obniżenia dochodów podatkowych, wynikających ze zmniejszenia obszaru gminy, co wszak stanowi pośrednie tylko
następstwo zmiany granic gmin. Zakwestionowany przepis rozporządzenia nie normuje bowiem źródeł i wysokości dochodów gmin,
ani też zadań finansowanych ze środków znajdujących się w ich dyspozycji. Za nietrafny uznał przy tym pogląd wnioskodawczyni,
że przedmiotowe rozporządzenie powinno przewidywać odpowiednią rekompensatę dla gminy za zabrane tereny. Rozwiązanie takie
bowiem prowadziłoby do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do wydania tego aktu.
Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niezgodności § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. z art. 5
EKST, Prokurator Generalny wskazał, iż polski ustawodawca realizuje zasadę wynikającą z art. 5 EKST, stanowiąc w przepisach
rangi ustawowej o obowiązku konsultowania zmian granic gmin, także w sytuacji gdy naruszałoby to granice powiatów i województw
(ustawa o referendum lokalnym). Zwrócił ponadto uwagę, że faktyczne przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed dokonaniem
zmian granic, przesądza o spełnieniu wymagania z art. 5 EKST, niezależnie od tego czy wynik konsultacji zostanie uwzględniony
przy ustalaniu nowych granic.
W stosunku do wniosku Rady Gminy Iłowo-Osada w części dotyczącej stwierdzenia niezgodności § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia
Rady Ministrów z 29 września 2001 r. z art. 7 oraz art. 5 ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego
państwa, Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania. Uznał bowiem, że kwestionowane przepisy wprowadzają korekty,
o których mowa w art. 7 tej ustawy, co w jego ocenie powoduje, że przepis ten jest nieadekwatnym wzorcem kontroli. Z kolei,
jeżeli chodzi o art. 5 tej ustawy, zauważył, iż utracił on moc obowiązującą z dniem 30 września 2000 r. na mocy wyroku Trybunału
Konstytucyjnego. Zgłoszony zaś przez wnioskodawczynię zarzut niezgodności zaskarżonego rozporządzenia z prawem geodezyjnym
i kartograficznym uznał za zbyt ogólnikowy i nie dający podstaw do jego rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny.
3. Prezes Rady Ministrów w stanowisku z 25 lutego 2001 r. stwierdził, iż:
1) § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i
siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116 poz. 1241, Nr 156, poz. 1819) nie jest niezgodny z art. 4 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998
r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) oraz art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu
zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603, Nr 104, poz. 656, z 1999 r. Nr 101,
poz. 1182, z 2001 r. Nr 45, poz. 497), a także z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne
(Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 i Nr 120, poz. 1268 oraz z 2001 r. Nr 110, poz. 1189, Nr 115, poz. 1229, Nr 120, poz.
1268 i Nr 125, poz. 1363),
2) § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz
niektórych gmin i miast nie jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 5a ustawy o wprowadzeniu zasadniczego
trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.
3) § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów
oraz zmiany siedziby władz powiatu (Dz. U. Nr 62, poz. 631, Nr 156, poz. 1818) nie jest niezgodny z art. 3a ust. 1 ustawy
o samorządzie powiatowym – przed nowelizacją z 11 kwietnia 2001 r. – art. 3 ust. 2 ww. ustawy.
4) § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz
niektórych gmin i miast nie jest niezgodny z art. 2, art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 5 Europejskiej Karty Samorządu
Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r., art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu
obowiązującym jako podstawa prawna dla wydania przedmiotowego rozporządzenia.
Prezes Rady Ministrów ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu braku precyzyjnego ustalenia granic gmin, a co
za tym idzie – również do naruszenia granic powiatów i województw, bez uwzględnienia w podstawie prawnej odpowiednich przepisów
ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, w
wyniku czego doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym
podkreślił, iż czynności zmierzające do zmiany przynależności terytorialnej poszczególnych wsi podjęte były z inicjatywy ich
mieszkańców. Zaznaczył ponadto, że w sprawie tej przeprowadzone były konsultacje społeczne we wsi Krajewo i we wsi Piekiełko,
gdzie większość opowiedziała się pozytywnie za przeprowadzanymi zmianami, a pomimo wystąpień Przewodniczącego Rady Miejskiej
w Mławie z 15 lutego 2000 r. do Przewodniczących Sejmików Województw Mazowieckiego i Warmińsko-Mazurskiego – Sejmiki nie wydały
w sprawie opinii.
W dalszej części uzasadnienia, Prezes Rady Ministrów podkreślił, że zaskarżone rozporządzenie wydane zostało w oparciu o wniosek
złożony w kwietniu 2001 r., co oznacza, że do jego wydania zastosowanie znalazły odpowiednie przepisy ustawy o samorządzie
gminnym w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 11 kwietnia 2001 r. Podobnie jak Prokurator
Generalny odwołał się przy tym do treści art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych, a nie zakończonych
przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przypomniał też, iż w obowiązującym wówczas stanie
prawnym art. 4 ust. 1 formułował jedynie wymóg, iż ustalenie granic gmin poprzedzone być winno konsultacjami z mieszkańcami.
Takie zaś konsultacje zostały przeprowadzone we wsi Krajewo i Piekiełko.
W opinii Prezesa Rady Ministrów niezasadne jest powołanie jako podstawy prawnej przedmiotowego rozporządzenia odpowiednich
przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, czy też ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego
państwa, ponieważ przedmiotem zmian terytorialnych było ustalenie granic gmin. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie
powiatowym, ustalenie granic powiatów następuje poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład powiatu. Natomiast granice województw
określane są poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład województw. Ustalenie zaś granic gmin dokonywane jest poprzez wskazanie
konkretnych obszarów wchodzących w skład danej gminy (wyznaczenie działek ewidencyjnych znajdujących się w określonym obrębie,
bądź całych obrębów ewidencyjnych o oznaczonej powierzchni). Jak podkreślił Prezes Rady Ministrów, przedmiotowe rozporządzenie
nie spowodowało wyłączenia gmin z powiatów i województw. Zaskarżony przepis rozporządzenia dokonał wyłącznie ustalenia granic
właściwych gmin w drodze wskazania obszarów stanowiących określone obręby ewidencyjne o oznaczonej powierzchni. W związku
z tym nie nastąpiło ustalenie granic powiatów, czy też województw w drodze wyłączenia obszarów całych gmin. Dlatego powoływanie
odpowiednich przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, czy też ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału
terytorialnego państwa, jako podstawy prawnej do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. nie byłoby –
w ocenie Prezesa Rady Ministrów – właściwe.
Niezasadny jest również zarzut wnioskodawczyni w przedmiocie naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym z uwagi
na fakt, iż dokonana na podstawie badanego przepisu zmiana terytorialna nie dotyczyła łączenia powiatów.
Prezes Rady Ministrów podniósł ponadto, iż błędnym jego zdaniem było powołanie jako wzorca kontroli art. 5 i art. 7 ustawy
o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Przepis art. 5 tej ustawy na mocy orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego utracił bowiem moc obowiązującą z dniem 30 września 2000 r. Art. 7 tej ustawy nie może natomiast
stanowić prawidłowego wzorca kontroli, gdyż zobowiązuje Sejm, Senat i Radę Ministrów do dokonania, nie później niż do 31 grudnia
2000 r., oceny nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Przepis ten nie pozostaje zatem w związku z przedmiotem
kontroli.
Co do zarzutu niezgodności § 1 pkt 4 lit. a zaskarżonego rozporządzenia z prawem geodezyjnym i kartograficznym, Prezes Rady
Ministrów stwierdził, że ze względu na swą nieprecyzyjność oraz przekroczenie zakresu uchwały Rady Gminy Iłowo-Osada, ustosunkowanie
się do niego nie jest możliwe.
Ponadto Prezes Rady Ministrów podkreślił, iż już po wydaniu kwestionowanego rozporządzenia, jego § 4 został znowelizowany
i zgodnie z obecnym brzmieniem, przepisy rozporządzenia dotyczące m.in. ustalenia granic gminy Mława i Iłowo-Osada wchodzą
w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.
Przechodząc w następnej kolejności do zarzutów zawartych we wnioskach Rady Powiatu w Szydłowcu jak i Rady Gminy Mirów, co
do niezgodności § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym,
art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 5a ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału
terytorialnego państwa, Prezes Rady Ministrów stwierdził, że są one niezasadne. Za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące
niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3a ust. 1 ustawy o samorządzie
powiatowym oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie stwierdził przede wszystkim, iż zmiany przynależności terytorialnej
wsi Kierz Niedźwiedzi polegające na wyłączeniu tej wsi z gminy Mirów, powiat szydłowiecki, województwo mazowieckie i włączeniu
jej do gminy Skarżysko Kościelne, powiat skarżyski, województwo świętokrzyskie zostały wszczęte z inicjatywy mieszkańców tej
wsi, a zarzuty wnioskodawców nie znajdują oparcia w przepisach prawa.
Zarzut naruszenia przez § 1 pkt 8 rozporządzenia art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 92 ust. 1 Konstytucji nie
znajduje uzasadnienia, z uwagi na to, iż przyjęty sposób ustalenia granic umożliwia prawidłowe określenie granic i pełną identyfikację
przemieszczanych obszarów. Dla poparcia swojego stanowiska w tej kwestii powołał się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego:
z 27 listopada 2000 r. (sygn. U. 3/00) i z 5 listopada 2001 r. (sygn. U. 1/01).
Odnośnie trybu przeprowadzenia konsultacji Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, iż wnioski w przedmiocie zmian terytorialnych
zostały złożone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 11 kwietnia 2001 r. Podstawą prawną ich przeprowadzenia
był zatem art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji, a nie art. 4a ust. 1 ustawy w nowym brzmieniu,
przewidujący szeroki tryb konsultacji.
Następnie Prezes Rady Ministrów ustosunkował się do zarzutów Rady Powiatu w Goleniowie w zakresie niezgodności § 1 pkt 6 rozporządzenia
Rady Ministrów z 31 maja 2001 r. z art. 3a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z powodu zaniechania zasięgnięcia opinii
Rady Powiatu w Goleniowie. Wskazał, iż wniosek Rady Powiatu w Goleniowie w tej sprawie wpłynął w okresie obowiązywania przepisów
ustawy o samorządzie powiatowym sprzed nowelizacji z 11 kwietnia 2001 r., jak również przepisów rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 15 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy składaniu wniosków w sprawie tworzenia, łączenia, podziału
i znoszenia powiatów oraz określenia ich granic (Dz. U. Nr 35, poz. 322). Data złożenia wniosku przesądziła, iż czynności
zmierzające do utworzenia powiatu łobeskiego, w tym również konsultacje społeczne były przeprowadzane na podstawie obowiązujących
w tym czasie przepisów. Art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, wymaga by przy tworzeniu powiatu zasięgnięto opinii
zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Podkreślił, że przy tworzeniu powiatu łobeskiego, w skład którego
wchodzi m.in. gmina Dobra, Rada Ministrów brała pod uwagę stanowisko Rady Miejskiej w Dobrej, z którego wynika, iż wyraża
wolę przystąpienia do powiatu łobeskiego pod warunkiem podjęcia decyzji o nie utworzeniu powiatu nowogardzkiego. Uwzględniono
nadto stanowisko Rady Powiatu w Goleniowie z 29 października 1999 r. w sprawie wydania opinii o utworzeniu powiatu nowogardzkiego
z siedzibą w Nowogardzie, dotyczące w szczególności zgody na wyłączenie z powiatu goleniowskiego gminy Dobra.
Prezes Rady Ministrów ustosunkował się do wniosku Rady Gminy Wierzchowo, która sformułowała zarzut, iż § 1 pkt 11 rozporządzenia
z 29 września 2001 r. narusza art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na to, że Rada Ministrów nie dążyła do
uwzględnienia więzi społecznych i gospodarczych, istniejących na odłączonym od gminy terenie oraz zaniechała konsultacji społecznych
z mieszkańcami gminy Wierzchowo w trakcie ponownego opiniowania wniosku Gminy Mirosławiec przez Radę Gminy Wierzchowo. Zwrócił
uwagę, że teren, którego dotyczyły zmiany przynależności terytorialnej jest we władaniu Wojska Polskiego, a przeprowadzone
zmiany zmierzały do połączenia w jedną całość terenów będących w posiadaniu wojska, znajdujących się na obszarze dwóch gmin.
Z uwagi zaś na rozbieżne stanowiska zainteresowanych podmiotów, zespół opiniujący w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji
wziął pod uwagę stanowisko Ministerstwa Obrony Narodowej, opowiadające się za przeprowadzeniem zmiany. Zatem, Rada Ministrów
zachowała wszelkie ustawowe wymagania i zasady. Przeprowadzone zostały bowiem konsultacje społeczne, zapewniono zainteresowanym
gminom jednorodność układu osadniczego i przestrzennego, uwzględniono więzi społeczne i gospodarcze, a zmiana umożliwia dalsze
wykonywanie przez obydwie zainteresowane gminy zadań publicznych. Tym samym – w jego ocenie – zarzuty przedstawione w tym
zakresie we wniosku należy uznać za bezzasadne.
Z kolei w odniesieniu do zarzutu niezgodności § 1 pkt 11 rozporządzenia z 29 września 2001 z art. 2 Konstytucji, Prezes Rady
Ministrów stwierdził, że art. 2 Konstytucji nie stanowi wzorca kontroli w przedmiotowej sprawie, gdyż nie przyznaje bezpośrednio
określonych uprawnień na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Sformułowane w powołanym przepisie zasady państwa prawa
oraz sprawiedliwości społecznej nie mogą być rozpatrywane samodzielnie, ale wyłącznie w związku ze stosownym przepisem formułującym
prawa przyznane samorządowi terytorialnemu. W ocenie Prezesa Rady Ministrów również art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji statuujący
zasadę samodzielności finansowej gmin nie pozostaje w bezpośrednim związku z poddanym kontroli przepisem. Za niezasadny uznał
również zarzut niezgodności tego przepisu z art. 5 EKST.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Ze względu na szeroki zakres zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy sprawy na wstępie konieczne jest sprecyzowanie jej
zakresu oraz zbadanie ustawowych wzorców kontroli powołanych przez poszczególnych wnioskodawców. Wynika to stąd, iż wnioski:
Rady Gminy Iłowo-Osada, Rady Gminy w Mirowie oraz Rady Gminy w Wierzchowie wskazują jako wzorce ustawowe odpowiednie przepisy
ustawy o samorządzie gminnym bez określenia jednak, czy chodzi im o brzmienie tych przepisów sprzed nowelizacji ustawy o samorządzie
gminnym dokonanej ustawą z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie
województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497), która
weszła w życie 30 maja 2001 roku, czy też po tej nowelizacji. To samo dotyczy wniosku Rady Powiatu w Szydłowcu w zakresie,
w jakim żąda ona zbadania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania powyższych wniosków, konieczne jest zatem zbadanie istotnej w przedmiotowej
sprawie – zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na podstawie powołanej ustawy z 11 kwietnia 2001 r. Spowodowała ona bowiem
zmianę brzmienia niektórych, spośród przepisów stanowiących podstawę kontroli w niniejszej sprawie.
Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z przepisem międzyczasowym, zawartym w art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustaw: o samorządzie
gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych
innych ustaw, do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Porównanie unormowań sprzed 30 maja 2001 r. oraz po tej dacie prowadzi do wniosku, iż zmienione zostały wymagania materialne
odnoszące się do przesłanek dokonywania zmian granic gmin. O ile bowiem poprzedni art. 4 ust. 2 stwierdzał, iż należy dążyć
przy podziale gmin do tego, aby gmina obejmowała obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz
więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych – to obecnie zgodnie z art. 4 ust. 3 zmiana
granic gmin może być dokonywana jeśli zapewnia to gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny,
uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych.
Nowy przepis jest wprawdzie sformułowany bardziej restryktywnie, gdyż Rada Ministrów obowiązana jest nie tylko dążyć do ukształtowania
granic gminy zgodnie z kryteriami ustawowymi, lecz musi zapewnić gminie (z reguły tej, której obszar jest zmniejszany) terytorium,
którego jednorodność jest poznawana po układzie osadniczym i przestrzennym. Skutki tej zmiany przepisów nie są więc w pełni
porównywalne ze względu na to, iż nowe kryteria sformułowane są na innej płaszczyźnie niż uprzednie. Tamte odnosiły się do
obszaru gminy, te do jej nowopowstałego układu osadniczego i przestrzennego, jako generującego zdolność do wykonywania zadań
publicznych oraz uwzględniającego więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe.
Zmieniono także bardzo istotnie formę i zakres konsultacji z mieszkańcami w sprawie zmiany granic gmin, polegającej na wyłączeniu
obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy. Po pierwsze bowiem wprowadzono nową instytucję w postaci opinii rady
gminy, której uchwała w tym przedmiocie powinna być poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami. Po wtóre obecny przepis wprost
stwierdza, iż konsultacje mogą zostać ograniczone do mieszkańców jednostki pomocniczej gminy, objętych zmianą przez odpowiednie
rady gmin. Po trzecie wprowadzono instytucje służące wyrażaniu opinii oraz przeprowadzaniu konsultacji w przypadku takich
zmian granic gmin, które naruszają granice powiatów lub województw.
Należy zauważyć, iż w nowej regulacji kompetencje rady gminy, z której obszaru ma być wyłączona jednostka pomocnicza lub część
obszaru jednostki pomocniczej uległy wzmocnieniu kosztem wyrażanej bezpośrednio woli mieszkańców – choć zarówno wynik konsultacji
jak i opinia nie są wiążące dla Rady Ministrów. Wzrost kompetencji rady nastąpił nie tylko ze względu na prawo do wyrażania
opinii, która w swej treści nie musi być zgodna z wynikiem konsultacji z mieszkańcami, lecz także ze względu na prawo kształtowania
zakresu konsultacji (może je bowiem ograniczyć tylko do mieszkańców jednostki pomocniczej objętej zmianą). Tym samym ustawodawca
pozostawił w gestii rad gmin kwestię wyboru, czy konsultacje z mieszkańcami ograniczyć tylko do jednostki pomocniczej włączanej
do sąsiedniej gminy, czy też zastosować formę konsultacji w miarę powszechnej tzn. skierowanej do wszystkich tych mieszkańców
gminy, których zmiana jej granic dotyka – a więc zmierzającej do możliwie najpełniejszego odzwierciedlenia stanowiska mieszkańców.
Od tego wyboru politycznego (co do stopnia powszechności konsultacji) zależy w dużej mierze opinia przedstawiana przez radę
gminy, a będąca obligatoryjnym składnikiem postępowania w sprawie zmiany granic.
Wyraźnie zaznaczono też, iż to minister właściwy do spraw administracji publicznej jest inicjatorem postępowania w sprawie
zmiany granic gmin – on to bowiem zasięga opinii zainteresowanych rad gmin. Tym samym, data wszczęcia postępowania stała się
bardziej określona.
Istotnym, odpowiednim zmianom uległy także po 30 maja 2001 r. przepisy o samorządzie powiatowym.
Interpretując przepis art. 14 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej podzielić należy pogląd wyrażony w sprawie przez Prokuratora Generalnego
oraz przez Prezesa Rady Ministrów, iż zakresem wyrażenia „sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy”
objęte są takie sprawy, w których postępowania zmierzające do ustalenia granic gmin oraz do utworzenia powiatu zostały wszczęte
i niezakończone wydaniem odpowiedniego rozporządzenia przed dniem 30 maja 2001 roku, kiedy to zmiany wynikające z tej ustawy
weszły w życie.
Dyspozycję art. 14 ust. 1 przedmiotowej ustawy, nakazującą stosowanie do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia
w życie ustawy „przepisów dotychczasowych”, czyli przepisów dawnych, rozumieć należy jako bezwzględny nakaz ustawodawcy. Oznacza
to, iż niezależnie od tego, czy postępowanie w sprawie zmiany granic zostało wszczęte dawno, czy też tylko zaledwie kilka
dni przed 30 maja 2001 r. – to zawsze do wydania rozporządzenia stosuje się przepisy dawne.
Zważyć należy, iż rozwiązanie wprowadzone przez art. 14 ust. 1 stwarza znaczące problemy, jeśli chodzi o porządek prawny.
Rozporządzenia wydawane w tej materii skutkować mogą bowiem zmianami granic gmin zawsze z dniem 1 stycznia; w tym przypadku
1 stycznia 2002 r. i lat następnych – co stwarzałoby teoretycznie możliwość uzupełnienia postępowań poprzedzających wydanie
rozporządzenia, w zakresie nowych uregulowań, a co za tym idzie wymagań prawnych.
Ustawodawca zatem założył możliwość wydawania takich rozstrzygnięć co do zmiany granic gmin – w postaci rozporządzeń, które
od początku byłyby niezgodne z aktualnie obowiązującą ustawą, jako że nowe uregulowania są – jak to wykazano – istotnie różne
od dawnych.
Wejście w życie zmian granic gmin w drodze rozporządzenia w takiej sytuacji następować musi wówczas na skutek stosowania trybu
zasad postępowania określonego w przepisach dawnych ustaw, mimo że formalnie obowiązują już przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją
z 11 kwietnia 2001 r. Ocena jednak tego przepisu intertemporalnego pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego w sprawie.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w zakresie wniosków rad gmin związanych z wydaniem odpowiednich postanowień rozporządzeń
co do zmiany granic, jeśli postępowanie poprzedzające wydanie tych przepisów toczyło się przed 30 maja 2001 r. – to właściwymi
wzorcami ustawowymi mogą być tylko odpowiednie przepisy ustawy o samorządzie gminnym i powiatowym, w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Zaskarżone we wnioskach rad gmin oraz Rady Powiatu w Szydłowcu rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic oraz
zmiany nazw i siedzib nazw niektórych gmin zostało wydane 29 września 2001 r., weszło w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. z
tym, iż w odniesieniu do przedmiotów zaskarżenia we wnioskach wejdzie ono dopiero w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Okoliczność
ta nie ma jednak znaczenia wobec utrzymania w mocy przepisów intertemporalnych, o których mowa była wyżej. Do rozporządzenia
z 29 września 2001 r., jeśli jego wydanie było poprzedzone postępowaniami wszczętymi przed 30 maja 2001 r. adekwatnymi wzorcami
ustawowymi mogą być tylko wzorce z ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2001 r.
To samo zastrzeżenie odnieść należy do zaskarżonego we wniosku Rady Powiatu w Goleniowie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie
utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu, które zostało wydane 31 maja 2001
r., a więc w następnym dniu po wejściu w życie ustawy nowelizacyjnej. I tutaj także wzorcem ustawowym może być tylko przepis
ustawy o samorządzie gminnym i powiatowym w brzmieniu dotychczasowym, bowiem postępowanie poprzedzające wydanie rozporządzenia
musiało być prowadzone przed dniem 30 maja 2001 r.
Jak natomiast wynika z dokumentów przedstawionych przez Prezesa Rady Ministrów, postępowanie zmierzające do odłączenia od
gminy Iłowo-Osada wsi Krajewo i Piekiełko, postępowanie zmierzające do odłączenia od gminy Mirów, a zarazem o wyłączenie z
powiatu szydłowieckiego wsi Kierz Niedźwiedzi, postępowania zmierzające do utworzenia powiatu łobeskiego poprzez odłączenie
części terenów od powiatu goleniowskiego oraz postępowanie zmierzające do zmiany granic pomiędzy gminą Mirosławiec a gminą
Wierzchowo – zostały wszczęte przed 30 maja 2001 r., tj. przed dniem wejścia w życie zmian wynikających z ustawy z 11 kwietnia
2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej
w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W stosunku do wzorców ustawowych, wskazanych przez tych wnioskodawców,
powyższy przepis intertemporalny znajduje więc zastosowanie.
Sumując stwierdzić należy, iż wszędzie tam, gdzie z petitum wniosków nie wynika precyzyjnie, o które wzorce ustawowe chodzi, rozumieć należy, iż chodzi o wzorce ustawowe w brzmieniu
obowiązującym do 30 maja 2001 r. Jeśli jednak z petitum wniosku, lub kontekstu uzasadnienia wynika jasno, iż chodzi o nowe brzmienie ustawy o samorządzie gminnym lub powiatowym
– badanie wniosku w tym zakresie należy uznać za niedopuszczalne. Podane zostały bowiem jako wzorce przepisy ustawowe, nie
tylko nie stanowiące podstawy wydania rozporządzenia, ale także wyłączone z obowiązującego porządku prawnego w badanym zakresie
przez przepis intertemporalny.
Z tych względów uznać należało, iż niedopuszczalne jest badanie wniosków:
1) Rady Gminy Mirów w zakresie zgodności § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia
granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116 poz. 1241) z art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym,
2) Rady Powiatu Szydłowiec w zakresie zgodności § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia
granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast z art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust.
1 pkt 1 i art. 3a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym,
– ze względu na to, iż powołane wzorce ustawowe nie obowiązują w stosunku do zaskarżonych przepisów.
Nadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż wskazane w petitum wniosków wzorce ustawowe, co do których wnioskodawcy nie stwierdzili, o jakie ich brzmienie chodzi winny być rozumiane następująco.
1) Wniosek Rady Powiatu Goleniów o zbadanie zgodności § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 2001 r. w sprawie
utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu (Dz. U. Nr 62, poz. 631) z art. 3a
ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578, w brzmieniu sprzed nowelizacji z
dnia 11 kwietnia 2001 r.– art. 3 ust. 2) winien być rozumiany jako wniosek o zbadanie zgodności zaskarżonego przepisu z art.
3 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2001 r. Z uzasadnienia wniosku wynika bowiem
jednoznacznie, iż wnioskodawczyni chodziło o zasięgnięcie opinii rad powiatów unormowanej zarówno w przepisach dawnych, jak
i zmienionych. Art. 3 ust. 2 przepisów dotychczasowych został zresztą powołany w petitum wniosku jako ewentualny wzorzec ustawowy. Mając to na względzie oraz prawo organów stanowiących samorządu do wnoszenia wniosków,
Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu uprzednim został wskazany we wniosku
jako alternatywny wzorzec ustawowy.
2) Wnioski Rady Gminy Mirów i Rady Powiatu w Szydłowcu o zbadanie zgodności § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116 poz.
1241) z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, winny być badane, jako wnioski o zbadanie zgodności z art. 4 ust.
1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2001 r. Wnioskodawcom chodziło bowiem o prawidłowość ustalania
granic gminy w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Z uzasadnienia wniosku wynika jednoznacznie, iż chodzi o materię, która
jest unormowana w ustawie o samorządzie gminnym sprzed i po nowelizacji w sposób jednobrzmiący. Należy przy tym zauważyć,
iż zgodne z ustawą prawidłowość dokonania zmiany granicy gminy ma także znaczenie dla powiatu, którego granice są w ten sposób
zmieniane, gdyż wpływa to na jednorodność obszaru powiatu ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne
i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych. Tym samym mieści się w zakresie zadań organu stanowiącego
powiatu w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 Konstytucji.
Natomiast zarzuty wniosku Rady Gminy Mirów co do nieprzeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sformułowane w uzasadnieniu
zostaną zbadane z punktu widzenia wymagań, jakie stawiał w tej mierze art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu
sprzed nowelizacji. On to bowiem jest wzorcem ustawowym.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że orzekanie jest niedopuszczalne co do następujących zarzutów:
– niezgodności § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany
nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast z art. 3 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zgłoszonego we wniosku Rady Gminy
w Iłowo-Osada. Uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że w tym zakresie wnioskodawczyni działa niejako w interesie – czy też
na rzecz powiatu działdowskiego oraz województwa warmińsko-mazurskiego;
– niezgodności § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i
siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116 poz. 1241) z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a ust. 1 ustawy z 5 czerwca
1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) zgłoszonego we wniosku Rady Gminy Mirów. Uzasadnienie tego
zarzutu wskazuje, że w tym zakresie wnioskodawczyni działa niejako w interesie – czy też na rzecz powiatu w Szydłowcu.
Jak wynika z art. 191 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 Konstytucji, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.)
uprawnione są do inicjowania postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie legitymacji o charakterze ograniczonym
(por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 42). Zgodnie z tym przepisem, organy stanowiące j.s.t. mogą inicjować postępowanie przed TK wtedy tylko,
gdy akt normatywny, którego konstytucyjność kwestionują dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Sprawą objętą zakresem
działania danej jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 Konstytucji nie jest ochrona
interesów innych jednostek samorządu terytorialnego.
W świetle powyższego, w zakresie tych zarzutów orzekanie jest zatem niedopuszczalne i ulega umorzeniu na podstawie art. 39
ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowania w zakresie badania zgodności:
– § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib
władz niektórych gmin i miast z art. 7 ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego
państwa zgłoszonego we wniosku Rady Gminy Iłowo-Osada;
– § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz
niektórych gmin i miast z art. 92 ust. 1 Konstytucji zgłoszonego we wnioskach Rady Gminy Mirów i Rady Powiatu w Szydłowcu.
Co do tych zarzutów wnioskodawcy nie powołali żadnego uzasadnienia.
Art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wśród wymogów formalnych, od spełnienia których zależy skuteczne wniesienie
wniosku wymienia „uwzględnienie postawionego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie”, wobec czego stwierdzić trzeba,
że w zakresie, w jakim wnioskodawcy kwestionują zgodność zaskarżonych przepisów z tymi wzorcami kontroli, postępowanie ulega
umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność orzekania.
W tej sytuacji, na marginesie już tylko zauważyć należy, iż powołany jako podstawa kontroli, art. 5 ustawy o wprowadzeniu
zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa 30 września 2000 r. utracił moc obowiązującą (por. wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 14 grudnia 1999 r., sygn. K. 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162).
Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie na skutek cofnięcia na rozprawie w zakresie badania wniosków:
– Rady Gminy Iłowo-Osada o zbadanie § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia
granic gmin oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241 i Nr 156, poz. 1891 oraz z
2002 r. Nr 93, poz. 826) z art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego
państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603, Nr 104, poz. 656, z 1999 r. Nr 101, poz. 1182 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497),
– Rady Gminy Mirów o zbadanie zgodności § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia
granic gmin oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast, z art. 5a ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego
podziału terytorialnego państwa.
Merytorycznemu badaniu podlegać zatem będą wnioski:
– Rady gminy Iłowo-Osada w zakresie badania zgodności § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r.
w sprawie ustalenia granic gmin oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241, z 2001
r. Nr 156, poz. 1819 oraz z 2002 r. Nr 93, poz. 826) z art. 4 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 1996 r. Nr 74, poz. 13, Nr 58, poz. 261, Nr 106, poz. 496 i Nr 132, poz. 622, z 1997 r. Nr 9, poz. 43, Nr 106, poz. 679,
Nr 107, poz. 686, Nr 113, poz. 734 i Nr 123, poz. 775, z 1998 r. Nr 155, poz. 1014 i Nr 162, poz. 1126 oraz z 2000 r. Nr 26,
poz. 306, Nr 48, poz. 552, Nr 62, poz. 718, Nr 88, poz. 985, Nr 91, poz. 1009 i Nr 95, poz. 1041);
– Rady Gminy Mirów i Rady Powiatu w Szydłowcu w zakresie badania zgodności § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września
2001 r. w sprawie ustalenia granic gmin oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241,
Nr 156, poz. 1819 oraz z 2002 r. Nr 93, poz. 826) z art. 4 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z
1996 r. Nr 74, poz. 13, Nr 58, poz. 261, Nr 106, poz. 496 i Nr 132, poz. 622, z 1997 r. Nr 9, poz. 43, Nr 106, poz. 679, Nr
107, poz. 686, Nr 113, poz. 734, Nr 123, poz. 775, z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, Nr 162, poz. 1126, oraz z 2000 r. Nr 26, poz.
306, Nr 48, poz. 552, Nr 62, poz. 718, Nr 88, poz. 985, Nr 91, poz. 1009, Nr 95, poz. 1041);
– Rady Powiatu w Goleniowie w zakresie badania zgodności § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 2001 r. w sprawie
utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu (Dz. U. Nr 62, poz. 631 i Nr 156, poz.
1818) z art. 3 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578, Nr 155, poz. 1014, z 2000
r. Nr 12, poz. 136, Nr 26, poz. 306, Nr 48, poz. 552, Nr 62, poz. 718, Nr 88, poz. 985, Nr 91, poz. 1009, Nr 95, poz. 1041);
– Rady Gminy Wierzchowo w zakresie badania zgodności § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie
ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241, Nr 156, poz. 1819 oraz
z 2002 r. Nr 93, poz. 826) z art. 2, art. 165 ust. 1, art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu
Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę 26 kwietnia 1993 r. (Dz. U. z
1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 74,
poz. 13, Nr 58, poz. 261, Nr 106, poz. 496, Nr 132, poz. 622, z 1997 r. Nr 9, poz. 43, Nr 106, poz. 679, Nr 107, poz. 686,
Nr 113, poz. 734, Nr 123, poz. 775, z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, Nr 162, poz. 1126 oraz z 2000 r. Nr 26, poz. 306, Nr 48,
poz. 552, Nr 62, poz. 718, Nr 88, poz. 985, Nr 91, poz. 1009 i Nr 95, poz. 1041).
2. Przejście do merytorycznej oceny przedmiotowych wniosków poprzedzić należy również stwierdzeniem, że materia będąca przedmiotem
zaskarżonych przepisów dotyczy rozstrzygania spraw o charakterze jednostkowym, konkretnym, lecz przybierającym postać aktu
normatywnego – rozporządzenia Rady Ministrów. Choć rozstrzygnięcie owo dotyczy zmiany granic imiennie określonej gminy, czy
gmin to przecież koryguje odpowiednio także podział terytorialny kraju oraz wpływa kształtująco na zdolność wykonywania zadań
publicznych przez te gminy, a także na prawa polityczne i interesy jej mieszkańców. Jest przy tym nieuchronnie konfliktogenne.
Stąd też zarówno wymagania co do sposobu i trybu, w jakim dochodzi do dokonania owych zmian, jak i kierunkowa treść wytycznych
do wydania takich rozporządzeń ma istotne znaczenie ustrojowe.
Jeśli chodzi zatem o ów sposób i tryb, w jakim dochodzi do wydawania takich rozporządzeń, to nie dotyczy on tylko kwestii
proceduralnych. Uregulowanie bowiem trybu poprzedzającego wydanie aktu, dotyczącego tej materii, jest nieodłącznie związane
z zakresem i sposobem wyrażania stanowiska w tej mierze przez mieszkańców gminy, dotkniętej zmianą, a także jej organy stanowiące.
Ma więc także znaczenie polityczne; zwłaszcza jeśli chodzi o wygaszanie lub zmniejszanie konfliktów, takiej zmianie towarzyszących.
Przedstawione przez wnioskodawców zarzuty dotyczące zakwestionowanych przepisów mają dwojaki charakter. Niektóre spośród sformułowanych
zarzutów wiążą się z naruszeniem wskazanego prawem trybu, w jakim doszło do wydania zaskarżonych przepisów. Część zaś, z kolei,
wiąże się z określonymi w przepisach ustaw, które wskazane zostały jako wzorce kontroli w niniejszej sprawie, pewnymi „wytycznymi”
dla Rady Ministrów, które powinny być respektowane przy kształtowaniu treści zaskarżonych rozporządzeń.
Zauważyć przy tym należy, że stwierdzenie ewentualnego naruszenia przepisu regulującego przewidziany prawem tryb wydania zaskarżonych
przepisów powodować będzie konieczność stwierdzenia jego niezgodności ze wskazanym wzorcem kontroli bez względu na zasadność
zarzutów o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2000 r., U. 3/00, OTK ZU nr
8/2000, poz. 293).
Sformułowane w tej mierze przez wnioskodawców zarzuty polegają na zaniechaniu przeprowadzenia przewidzianych ustawowo konsultacji
z mieszkańcami, które poprzedzać mają wydanie odpowiedniego rozporządzenia oraz na zaniechaniu zasięgnięcia opinii zainteresowanych
organów samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził już w swoim orzecznictwie, że ocena spełnienia przez Radę Ministrów tego elementu proceduralnego
stanowienia rozporządzenia, który polega na przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami łączy się w większym stopniu z oceną
faktów, aniżeli z oceną obowiązujących norm. Niemniej jednak także i na tej płaszczyźnie konieczna jest analiza obowiązujących
przepisów ustawowych. Kwestia ta podlega zatem kontrolnej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 27 listopada
2000 r., U. 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293).
Kwestionując § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych
gmin i miast, Rada Gminy w Iłowie-Osadzie, jako podstawę kontroli wskazuje art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu
obowiązującym do 30 maja 2001 r.
Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowego wniosku, niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym
wynika z nieokreślenia granic obszaru podlegającego odłączeniu od gminy Iłowo-Osada.
Art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2001 r. stanowi, iż: „tworzenie, łączenie,
podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedziby władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów,
po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami”.
Tak więc Rada Gminy Iłowo-Osada zaskarżyła skutecznie przedmiotowy przepis tylko w odniesieniu do tej części art. 4 ust. 1
o samorządzie gminnym, który dotyczy obowiązku ustalenia granic gmin równocześnie z dokonywaną zmianą.
Jak już stwierdzono, uzasadniając zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z tym wzorcem kontroli, wnioskodawczyni wskazuje,
że na jego mocy zmieniono granice gminy o statusie miasta Mława oraz gminy Iłowo-Osada bez określenia granic terenu podlegającego
odłączeniu od gminy Iłowo-Osada. W tym zaś zakresie, z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika nakaz wyraźnego określenia
granic poszczególnych gmin. W świetle zaś dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niedopuszczalne jest takie
ustalenie granic gmin, które sprowadza się wyłącznie do samego tylko wskazania powierzchni obszarów, których zmiana granic
ma dotyczyć. Ustaleniu granic gmin przez Radę Ministrów powinno zatem towarzyszyć takie ich doprecyzowanie, które do minimum
ograniczy margines dowolności w działaniach instytucji i służb geodezyjnych, powołanych ustawowo do następczych działań faktycznych,
związanych z określeniem nowego ich przebiegu. Operowanie zaś jedynie wartościami liczbowymi, związanymi z powierzchnią nieruchomości,
bez ich „zindywidualizowania” nie może być uznane za prawidłowe wykonanie delegacji wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym (por. wyroki TK z: 27 listopada 2000 r., U. 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293; z 5 listopada 2001 r., U. 1/01, OTK
ZU nr 8/2001, poz. 247).
Z treści zaskarżonego przepisu wynika, iż zmieniając granice gminy o statusie miasta Mława oraz gminy Iłowo-Osada, poprzez
przyłączenie do dotychczasowego obszaru gminy o statusie miasta Mława obszarów wsi Krajewo oraz wsi Piekiełko – wbrew temu,
co twierdzi wnioskodawczyni – określono nie samą tylko powierzchnię terenów odłączonych od gminy Iłowo-Osada. Wskazano bowiem
także, iż obszar wsi Krajewo stanowi obręb ewidencyjny Krajewo, zaś obszar wsi Piekiełko stanowi obszar ewidencyjny Piekiełko.
Granicę pomiędzy gminami w zaskarżonym przepisie ustalono zatem poprzez odwołanie się do ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo
geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), a precyzyjniej rzecz ujmując – do określonego w art.
20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy systemu ewidencji gruntów, który obejmuje m.in. informacje dotyczące położenia gruntów, ich powierzchni
oraz granic. Z kolei jednostki powierzchniowe podziału kraju dla celów ewidencji gruntów określone zostały w rozporządzeniu
Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38,
poz. 454). Jak stanowi § 9 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, obręb ewidencyjny, o którym mowa jest w zaskarżonym przepisie,
dzieli się na działki ewidencyjne, którymi są ciągłe obszary gruntu, położone w granicach jednego obrębu, jednorodne pod względem
prawnym, wydzielone z otoczenia za pomocą linii granicznych. Granice obrębów powinny być przy tym zgodne z granicami wsi,
co oznacza, że zmianie granic pomiędzy gminami poprzez przeniesienie określonej wsi z jednej gminy do innej nie można postawić
zarzutu niewskazania nowego przebiegu granic, jeżeli w odpowiednim przepisie wskazuje się, iż przesunięcie takie dotyczy obszaru
ewidencyjnego wraz ze sprecyzowaniem o jaki obszar ewidencyjny chodzi.
W świetle powyższego za bezzasadny uznać należy zarzut wnioskodawczyni, iż zmiana granic pomiędzy gminą Iłowo-Osada a gminą
o statusie miasta Mława nastąpiła bez wskazania, jakiego konkretnie obszaru dotyczy zmiana, jakie są granice tego obszaru
oraz bez sprecyzowania, w jaki sposób przebiegać ma granica pomiędzy tymi gminami po dokonaniu zmiany. Przyjęte zaś przez
Radę Ministrów w zaskarżonym przepisie, takie wytyczenie granic pomiędzy gminami, które odwołuje się do systemu ewidencji
gruntów określonego w ustawie – prawo geodezyjne i kartograficzne wyklucza dowolność działania instytucji i służb geodezyjnych
właściwych do podjęcia następczych działań faktycznych, związanych z określeniem nowego przebiegu granic gmin poprzez naniesienie
odpowiednich zmian w mapach oraz – w razie zaistnienia takiej potrzeby – odwzorowania ich w terenie. Wskazane tam granice
gmin są bowiem jednoznaczne.
Oznacza to, że zaskarżony § 1 pkt 4 lit. a przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów, w zakresie, w jakim ustala granice
gminy Iłowo-Osada oraz gminy o statusie miasta Mława jest zgodny z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu
obowiązującym do 30 maja 2001 r.
3. Przejść z kolei należy do rozpoznania wniosków Rady Gminy Mirów oraz Rady Powiatu Szydłowiec, które kwestionują zgodność
§ 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz
niektórych gmin i miast z art. 4 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2001 r.
Uzasadniając zarzut niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnioskodawcy wskazali,
że na podstawie tego przepisu zmieniono granice Rady Gminy Mirów poprzez odłączenie od niej miejscowości Kierz Niedźwiedzi,
bez określenia granic gmin Mirów i Skarżysko Kościelne, do której miejscowość ta została przyłączona. Tym samym zostały zmienione
granice powiatu Szydłowiec. Jednak w uzasadnieniu wniosku Rady Gminy Mirów występuje także zarzut naruszenia ustawowego obowiązku
przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Wprawdzie jako wzorzec ustawowy podano art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym
w brzmieniu aktualnym (tj. po 30 maja 2001 r.), zaś postępowanie w tym zakresie zostało umorzone – jednak obowiązek konsultacji
z mieszkańcami jest także treścią art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym właściwy wzorzec ustawowy w niniejszej
sprawie. Stąd też należało uznać, iż zarzuty braku konsultacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy zostały sformułowane i uzasadnione
we wniosku.
Przechodząc do pierwszego zarzutu Rady Gminy Mirów stwierdzić należy co następuje.
Jak wynika z zakwestionowanego przepisu, ustalenie granicy pomiędzy gminami Mirów oraz Skarżysko Kościelne nastąpiło poprzez
wskazanie, iż do dotychczasowego obszaru gminy Skarżysko Kościelne przyłącza się obszar wsi Kierz Niedźwiedzi, stanowiący
obręb ewidencyjny Kierz Niedźwiedzi, wraz z podaniem jego powierzchni.
W świetle ustaleń poczynionych podczas rozpoznawania analogicznego zarzutu Rady Gminy w Iłowie-Osadzie, powołanego tam orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego oraz przytoczonych argumentów, wynikających z ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, stwierdzić
należy, iż granicę pomiędzy gminami Mirów oraz Skarżysko Kościelne w zaskarżonym przepisie ustalono poprzez odwołanie się
do określonego w art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy systemu ewidencji gruntów, który obejmuje m.in. informacje dotyczące położenia
gruntów, ich powierzchni oraz granic.
Niezasadny jest zatem zarzut wnioskodawców, iż w zaskarżonym przepisie wskazano jedynie nazwę oraz powierzchnię obszaru odłączanego
od gminy Mirów. Granice tego obszaru zostały bowiem zindywidualizowane poprzez wskazanie, iż chodzi nie o obszar zwyczajowo
określany jako wieś Kierz Niedźwiedzi, ale stanowiący obręb ewidencyjny Kierz Niedźwiedzi w rozumieniu ustawy – prawo geodezyjne
i kartograficzne oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji
gruntów i budynków. Określona w tym przepisie granica pomiędzy gminami jest jednoznaczna.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż § 1 pkt 8 przedmiotowego rozporządzenia, w zakresie, w jakim ustala granice gminy Mirów
oraz gminy Skarżysko Kościelne jest zgodny z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 30 maja
2001 r.
Natomiast jeśli chodzi o zarzut drugi, tj. naruszenie przez kwestionowany przepis art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
wnioskodawczyni łączy go z niespełnieniem wymogu zasięgnięcia, przed wydaniem rozporządzenia, opinii zainteresowanych rad
gmin, której wydanie poprzedzać mają konsultacje z mieszkańcami. W związku z tym poza rozpoznaniem merytorycznym pozostaje
zarzut sformułowany w uzasadnieniu wniosku co do braku opinii Rady Powiatu w Szydłowcu oraz Sejmiku Wojewódzkiego.
Skoro prawidłowym wzorcem kontroli zarzutu zgłoszonego w tej mierze przez wnioskodawczynię jest art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, to tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalenie ich granic i nazw
oraz siedzib władz poprzedzane być winno konsultacjami z mieszkańcami. Ustawa o samorządzie gminnym w poprzednim brzmieniu
formułowała zatem sam tylko wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Nie nakazywała natomiast zasięgania opinii zainteresowanych
gmin.
Rozstrzygnięcie zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzedzić należy
stwierdzeniem, iż ustalając wzajemną relację, jaka zachodzi pomiędzy tym przepisem a art. 5a ustawy o samorządzie gminnym,
zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych w tej ustawie oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone
na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami, których zasady i tryb prowadzania określa uchwała rady gminy, Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, w swoim dotychczasowym orzecznictwie, co następuje. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy
o samorządzie gminnym wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania
konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji „fakultatywnych”, przeprowadzanych
„w innych sprawach ważnych dla gminy”. Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o
samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich
konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia
konsultacji (por. wyrok TK z 27 listopada 2000 r., U. 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w przedmiotowej sprawie, z dokumentów przedstawionych przez Prezesa Rady Ministrów nie
wynika, iżby taka uchwała została przez wnioskodawczynię podjęta. Zważyć przy tym należy, że Rada Gminy Mirów nie podjęła
żadnych działań zmierzających do zrealizowania kompetencji określonej w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem
wynika z dokumentów przedstawionych przez Prezesa Rady Ministrów, Rada Gminy w Mirowie podjęła jedynie uchwałę, w której wyrażona
została negatywna opinia tej Rady w sprawie przejścia sołectwa Kierz Niedźwiedzi do gminy Skarżysko Kościelne (uchwała nr
IX/61/99 Rady Gminy w Mirowie z 27 sierpnia 1999 r., stanowiąca załącznik nr 17 do pisma przedstawiającego stanowisko Prezesa
Rady Ministrów). Z dokumentów stanowiących załącznik do pisma, w którym Prezes Rady Ministrów przedstawił stanowisko w przedmiotowej
sprawie wynika natomiast, że wśród mieszkańców miejscowości Kierz Niedźwiedzi, która przesunięta została z gminy Mirów do
gminy Skarżysko Kościelne, w roku 1998 przeprowadzone zostały konsultacje społeczne, podczas których na 510 osób uprawnionych
do głosowania, za zmianą wypowiedziało się 375 osób.
Zauważyć należy, iż interpretując art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż uznanie,
że bezczynność zainteresowanej rady gminy, tj. niepodjęcie przez nią odpowiedniej uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia
konsultacji, przekreśla możliwość skutecznego przeprowadzenia konsultacji wśród mieszkańców gminy. W konsekwencji oznaczałoby
bowiem, że w takiej sytuacji nie jest również dopuszczalne podjęcie rozstrzygnięcia, które poprzedzać mają konsultacje, co
z kolei stałoby w sprzeczności z samą istotą konsultacji oraz z niewiążącym charakterem jej wyników, a podjęcie uchwały, o
której jest mowa w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym przeradzałoby się w swoistą „proceduralną zgodę” na zrealizowanie
przez Radę Ministrów kompetencji określonej w art. 4 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok TK z 27 listopada 2000 r. U. 3/00, OTK
ZU nr 8/2000, poz. 293). Tym zaś sposobem niechętna przesunięciom terytorialnym rada gminy mogłaby skutecznie je blokować.
Wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie przeprowadzona została pewna forma konsultacji z mieszkańcami,
ograniczona do mieszkańców bezpośrednio zainteresowanej miejscowości Kierz Niedźwiedzi, którzy wypowiedzieli się za jej przyłączeniem
do gminy Skarżysko Kościelne. Wobec takiego wyniku, na marginesie tylko zwrócić należy uwagę na niewiążący prawnie charakter
wyników przeprowadzonych konsultacji społecznych (por. wyrok TK z 27 listopada 2000 r. U. 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293).
Odnosząc się zatem do sformułowanego przez wnioskodawczynię zarzutu niegodności zaskarżonego przepisu z art. 4 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym stwierdzić należy, iż w wyniku przeprowadzonych konsultacji wśród mieszkańców wsi Kierz Niedźwiedzi,
Rada Ministrów uzyskała informacje dotyczące ich opinii w przedmiocie planowanej zmiany granic gmin Mirów oraz Skarżysko Kościelne.
Tym samym zrealizowany został, wprowadzony przez ten przepis, wymóg ustawowy pewnej namiastki demokracji bezpośredniej przy
ustalaniu granic gmin. W analizowanym przypadku doszło bowiem do wyrażenia przez, najbardziej zainteresowanych zmianą, mieszkańców
wsi Kierz Niedźwiedzi opinii w przedmiocie planowanej zmiany granic gmin.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżony przepis w zakresie wymagań zarówno co do ustalenia granic, jak i przeprowadzenia
konsultacji z mieszkańcami jest zgodny z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
4. Z kolei Rada Powiatu w Goleniowie kwestionuje zgodność § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 2001 r. w sprawie
utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu z art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji. Uzasadniając zarzut wnioskodawczyni wskazuje, że tworząc na podstawie zakwestionowanego
przepisu powiat łobeski nie zasięgnięto opinii zainteresowanej Rady Powiatu w Goleniowie.
Przepis ustawy stanowi, iż: „Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, tworzy, łączy, dzieli i znosi powiaty, po zasięgnięciu
opinii zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw”. Wynikający z tego przepisu obowiązek zasięgnięcia opinii
organów stanowiących zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego podczas procesu tworzenia, łączenia, dzielenia i
znoszenia powiatów dotyczy zarówno jednorazowego powołania do życia powiatów, jak i takich procesów w stosunku do już istniejących
powiatów. Naruszenie zaś tego obowiązku może skutkować orzeczeniem o proceduralnej wadliwości wydanego rozporządzenia (por.
wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., K. 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162).
Zasadne jest twierdzenie wnioskodawczyni, iż w przedmiotowej sprawie Rada Powiatu w Goleniowie niewątpliwie posiada status
„zainteresowanej rady powiatu”, gdyż decyzja o utworzeniu powiatu łobeskiego pociąga za sobą uszczuplenie terytorium powiatu
goleniowskiego.
W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw
i w celu ich wykonania. Oznacza to, że w odniesieniu do procedury wydania przedmiotowego rozporządzenia, Rada Ministrów zobowiązana
została do wypełnienia ustawowego wymogu zasięgnięcia opinii organów stanowiących zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego.
Ten obowiązek ustawowy stanowi nadto realizację zasady wynikającej z art. 15 ust. 2 Konstytucji, która nakazuje przy tworzeniu
zasadniczego podziału terytorialnego uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zdolność do wykonywania zadań
publicznych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Wskazany przez wnioskodawczynię, jako podstawa kontroli,
art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwarza zainteresowanym szansę wypowiedzenia się, czy takie więzi istnieją oraz
czy planowane zmiany w podziale terytorialnym nie zakłócą zdolności zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego do
wykonywania zadań publicznych.
Zarzut ustanowienia powiatu łobeskiego bez zasięgnięcia opinii Rady Powiatu w Goleniowie, wnioskodawczyni łączy z faktem wyłączenia
w wyniku tej decyzji z granic powiatu goleniowskiego gminy Dobra i przekazaniem jej do nowopowstałego powiatu łobeskiego.
Zauważyć należy, iż zarówno z pisma przedstawiającego stanowisko Prezesa Rady Ministrów, jak i załączonych do niego dokumentów
wynika, iż wydanie kwestionowanego przepisu zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii Rady Powiatu w Goleniowie, co do wyłączenia
z granic powiatu goleniowskiego gminy Dobra. Jak bowiem wynika z załącznika nr 17 do pisma, w którym Prezes Rady Ministrów
ustosunkował się do przedmiotowego zarzutu, Rada Powiatu w Goleniowie w uchwale nr X/81/99 z 29 października 1999 r. ustosunkowała
się pozytywnie, co do wyłączenia z granic powiatu goleniowskiego gminy Dobra. Uchwała ta dotyczy wprawdzie projektu utworzenia
powiatu nowogardzkiego z siedzibą w Nowogrodzie, nie zaś projektu utworzenia powiatu łobeskiego. Stwierdzić jednak należy,
że ustosunkowując się pozytywnie do projektu wyłączenia z granic powiatu goleniowskiego gminy Dobra, wnioskodawczyni uznała,
iż pozbawienie jej tego obszaru nie zakłóci zdolności powiatu goleniowskiego do wykonywania zadań publicznych. Jednocześnie
rozumieć należy, że opiniując pozytywnie projekt wyłączenia gminy Dobra z powiatu goleniowskiego wnioskodawczyni uznała, że
więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe nie stoją temu na przeszkodzie. Tym samym wnioskodawczyni wypowiedziała się do istoty
planowanej zmiany w zakresie objętym jej kompetencjami.
Zaskarżony przez Radę Powiatu w Goleniowie § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia,
ustalenia granic i zmian nazw powiatów oraz zmiany siedzib władz powiatu jest zatem, zgodny z art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie
powiatowym.
5. Zarzuty wskazane przez Radę Gminy w Wierzchowie dotyczą niezgodności § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września
2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast z art. 2 oraz z art. 165 ust.
1, art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, jak również z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i z art. 4 ust. 1 i ust.
2 ustawy o samorządzie gminnym.
W pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty niezgodności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi przez wnioskodawczynię wzorcami
konstytucyjnymi tj. z art. 2 w zakresie zasady demokratycznego państwa prawa, jak i sprawiedliwości społecznej.
Z uzasadnienia przedmiotowego wniosku wynika, iż zarzut niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji wnioskodawczyni
łączy z naruszeniem określonej w nim zasady demokratycznego państwa prawa, a konkretnie – wynikających z niej zasad: zaufania
do państwa oraz stanowionego przezeń prawa oraz sprawiedliwości społecznej.
Wykazując naruszenie tego aspektu zasady demokratycznego państwa prawa, który wiąże się z zasadą sprawiedliwości społecznej
wnioskodawczyni odwołuje się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, na gruncie którego sformułowano tezę, iż nie jest
demokratycznym państwem prawa państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania
równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, nie popartych obiektywnymi wymogami
i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli i innych podmiotów prawa. Bazując na tym orzeczeniu wnioskodawczyni
wskazuje, iż gminy Mirosławiec oraz Wierzchowo, których dotyczy zaskarżony przepis są podmiotami tego samego rodzaju i reprezentują
interesy takich samych, z punktu widzenia prawa, wspólnot samorządowych. W ocenie wnioskodawczyni oznacza to, że sprzeczne
z art. 2 Konstytucji, w aspekcie zasady sprawiedliwości społecznej, jest „korzystniejsze”, w sensie przemieszczenia terenów,
z którymi dla gminy wiążą się poważne dochody, potraktowanie przez Radę Ministrów gminy Mirosławiec, do której tereny te zostały
przyłączone.
Oznacza to, że zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji, w aspekcie wynikającej z niego zasady sprawiedliwości
społecznej, wnioskodawczyni łączy z dyskryminacyjnym jej potraktowaniem przez organ państwa – Radę Ministrów – przygotowujący
zaskarżony przepis. Wnioskodawczyni odnosi zatem ten zarzut do płaszczyzny stosowania prawa. To zaś pozostaje poza zakresem
kontrolnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 27 listopada 2000 r., U. 3/00).
Przepis art. 2 Konstytucji, w aspekcie zasady sprawiedliwości społecznej, nie jest więc adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej
sprawie, a zatem zaskarżony przepis § 1 pkt 11 przedmiotowego rozporządzenia nie jest z nim niezgodny.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji, w aspekcie wynikającej z niego zasady
zaufania do państwa oraz stanowionego przezeń prawa, zauważyć należy, że z uzasadnienia wniosku wynika, że zarzut ten polega
na niedochowaniu odpowiedniej vacatio legis. Rada Gminy w Wierzchowie podnosi bowiem, że nie otrzymała żadnej wyprzedzającej informacji o treści przygotowywanego przez
Radę Ministrów uregulowania. O zmianie swych granic dowiedziała się na podstawie Dziennika Ustaw, ogłoszonego 12 października
2001 r., otrzymanego przez Urząd Gminy kilka dni później, a zatem niespełna na miesiąc przed ostatecznym ustawowym terminem
przedłożenia przez Zarząd Gminy projektu budżetu na rok 2002 Radzie Gminy oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej.
Podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że zasada ta wymaga zapewnienia
adresatowi normy prawnej określonego czasu na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich
decyzji co do dalszego postępowania (por. wyroki TK z: 4 stycznia 2000 r., K. 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; 10 grudnia
2002 r., K. 27/02, OTK ZU nr 7/2002, poz. 92). „Odpowiedniość” vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania swoimi sprawami po ogłoszeniu nowych przepisów, w sposób uwzględniający
ich treść. Wymóg zachowania odpowiedniej vacatio legis należy bowiem odnosić nie do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, ale do możliwości zapoznania
się przezeń z nowym przepisem oraz możliwości adaptacji do nowej regulacji prawnej, której okres może być różny (por. wyroki
TK z: 11 września 1995 r., P. 1/95, OTK z 1995 r., cz. II, poz. 26; 10 grudnia 2002 r., K. 27/02). Ocena zaś, czy w konkretnym
przypadku długość przewidzianej vacatio legis jest odpowiednia zależy od szeregu okoliczności, zwłaszcza zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach,
w tym także od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych (por. wyroki TK z: 20 grudnia 1999 r., K. 4/99,
OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; 10 grudnia 2002 r., K. 27/02). Podkreślić przy tym należy, że minimalny standard okresu vacatio legis wyznacza ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jak wynika z art. 4 ust. 1 tej
ustawy, zasadniczym okresem vacatio legis jest czternaście dni.
Dla oceny tego zarzutu istotna jest także – pominięta w wywodach wnioskodawczyni – okoliczność, iż kwestionowane rozporządzenie
zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia
granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 156, poz. 1819). W odniesieniu do przepisu kwestionowanego
przez Radę Gminy w Wierzchowie rozporządzenie to przesunęło jego wejście w życie z 1 stycznia 2002 r. na dzień 1 stycznia
2004 r., wydłużając tym samym czas potrzebny zainteresowanym gminom na podjęte działania dostosowawcze. Osłabia to znaczenie
przytoczonych argumentów, związanych z zarzutem braku odpowiedniej vacatio legis.
Wobec poczynionych powyżej ustaleń stwierdzić należy, iż kwestionowany przez radę Gminy w Wierzchowie § 1 pkt 11 przedmiotowego
rozporządzenia jest zgodne z art. 2 Konstytucji w aspekcie wynikającej z tego przepisu zasady zaufania do państwa i stanowionego
przezeń prawa.
Kolejny zarzut wskazany przez Radę Gminy w Wierzchowie dotyczy niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 165 ust. 1 Konstytucji,
który stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną; przysługują im prawa własności i inne prawa majątkowe.
Wnioskodawczyni nie uzasadniła szerzej we wniosku, na czym polega ograniczenie jej prawa własności oraz innych praw majątkowych
w następstwie wyłączenia części obszaru wsi Żeńsko oraz przyłączenie go do obszaru gminy Mirosławiec.
Stwierdzić należy, iż zmiana granic gminy, skutkująca ograniczeniem jej obszaru, nie może być traktowana tak, jak wywłaszczenie
podmiotów prywatnoprawnych. Istota własności komunalnej jest związana z podmiotowością publicznoprawną samorządu terytorialnego
oraz z jego polityczno-terytorialnym charakterem. Tak więc zmiana granic gminy polegać zawsze musi na tym, iż jej terytorium
zostanie zmniejszone lub powiększone, co wpływa pośrednio na wielkość mienia pozostającego w jej władaniu. Stąd, uregulowanie
zmiany granic gminy to materia, która nie dotyczy bezpośrednio własności i praw majątkowych gminy, o których mowa w art. 165
ust. 1 Konstytucji.
Z tych względów stwierdzić należało, iż zaskarżony przepis nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji.
Kolejny zarzut Rady Gminy Wierzchowo dotyczy niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 167 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawczyni
łączy go z – będącym następstwem przesunięcia terytorialnego dokonanego w zaskarżonym przepisie – faktem częściowego pozbawienia
gminy jej dochodów własnych, na które składają się w szczególności opłaty za użytkowanie wieczyste oraz wpływy z podatku od
nieruchomości. Jak przy tym podkreśla, uszczuplenie dochodów gminy, będące następstwem zmiany granic gminy Wierzchowo nie
pociągnęło za sobą ograniczenia nałożonych na nią zadań.
Dla ustosunkowania się do tych zarzutów konieczne jest przedstawienie pewnych elementów stanu faktycznego co do kształtowania
się oraz ewentualnego przyszłego kształtowania się dochodów własnych gminy Wierzchowo. Sporny obszar wsi Żeńsko, stanowiący
część obrębu ewidencyjnego Żeńsko to teren wojskowy, na którym nikt na stałe nie mieszka, a stanowiący Jednostkę Wojskową
3229, obejmującą kompleks lotniskowy, w skład którego wchodzą: pas startowy, drogi kołowania, strefy postoju samolotów, posterunek
radiolokacyjny oraz obiekty koszarowe – całość o powierzchni 740,25 ha.
Rada Gminy Mirosławiec wnioskowała przyłączenie tego obszaru do swojej gminy ze względu na to, iż na jej terytorium znajduje
się osiedle mieszkaniowe żołnierzy zawodowych oraz pracowników cywilnych tej jednostki wojskowej. Zarówno jednostka wojskowa,
jak i osiedle mieszkaniowe od dziesiątków lat położone są na terenie dwu odrębnych gmin, co w następstwie łączyło się z przynależnością
do różnych powiatów i województw.
Z punktu widzenia badania zgodności tej zmiany granic z art. 167 ust. 1 jak i następnie art. 167 ust. 2 Konstytucji zauważyć
należy, iż najważniejsze znaczenie ma ewentualny ubytek dochodów własnych z tytułu podatku od nieruchomości.
Jak wynika z załącznika nr 4 do uzasadnienia wniosku, w latach 1999-2000 dochody z tytułu podatku od nieruchomości stanowiły
ponad 18% dochodów budżetowych, podczas gdy udziały w podatkach stanowiących dochody budżetu państwa – odpowiednio 12,13%
w 1999 r. i ok. 10% w 2000 r. Dochody z majątku gminy oscylowały w granicach 2%. Zdaniem Rady Gminy po wyłączeniu obszaru
Żeńsko wpływy z samego podatku od nieruchomości uległyby zmniejszeniu o ok. 32%. Ogółem zaś dochody podatkowe zmniejszą się
o ok. 26%.
Gmina Wierzchowo posiada 4883 mieszkańców, którzy wprawdzie nie mieszkają na spornym terenie, jednak w wyniku oddzielenia
tego obszaru, liczba mieszkańców, a co za tym idzie obowiązki gminy, co do zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców nie
ulegną zmniejszeniu. Stan takiej zależności pomiędzy dochodami własnymi gminy, a jej stałymi wydatkami ukształtował się już
od dawna i w związku z tym winien być brany pod uwagę zarówno w czasie tworzenia (restytuowania) samorządu terytorialnego
w Polsce, jak i w trakcie kolejnych reform podziału administracyjnego. Są to bowiem czynniki określające w istocie zdolność
takiej gminy do wykonywania zadań publicznych, a więc przesądzające o zasadności jej istnienia.
Wskazany jako podstawa kontroli w przedmiotowej sprawie, art. 167 ust. 1 Konstytucji zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego
udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Przepis ten wyraża zatem zasadę odpowiedniego do przypadających
samorządowi zadań udziału w dochodach publicznych, z uwzględnieniem podstawowego charakteru gminy, czyli zasadę odpowiedniego
wyposażenia samorządu w dochody. Ma on na celu zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego, w tym – gminom – odpowiednich
środków finansowych na realizację ich zadań (por. wyrok TK z 30 marca 1999 r., K. 5/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 39).
Z treści art. 167 ust. 1 Konstytucji wynika pozytywny obowiązek ustawodawcy do ustanowienia regulacji zapewniających gminom
dochody własne w sposób rzeczywisty. Konsekwencją tego obowiązku jest zaś w szczególności zakaz dokonywania takich zmian w
obowiązujących przepisach, które prowadziłyby do faktycznego przekreślenia dochodów własnych gminy (por. wyrok TK z 15 grudnia
1997 r., K. 13/97, OTK ZU nr 5/1997, poz. 69). Dla uznania przy tym, iż zmiana prawa powodująca niekorzystny rezultat finansowy
dla gmin z powodu pozbawienia ich pewnych źródeł dochodów własnych jest niezgodna z art. 167 ust. 1 Konstytucji, konieczne
jest wykazanie – na podstawie całościowej analizy wszystkich źródeł dochodów gminy – że bez dochodu, którego gminy zostały
pozbawione nie ma możliwości zapewnienia im udziału w dochodach publicznych, który będzie dochodem odpowiednim do ich zadań.
Art. 167 ust. 1 Konstytucji nakłada bowiem na ustawodawcę obowiązek zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy wysokością
dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Oznacza to, że sprzeczność przepisu ustawy
z art. 167 ust. 1 Konstytucji zachodzi wówczas, gdy ogólny poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego uniemożliwia
efektywne wykonywanie powierzonych im zadań (por. wyroki TK z: 15 grudnia 1997 r., K. 13/97, OTK ZU nr 5/1997, poz. 69; 16
marca 1999 r., K. 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37).
W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni wskazała, iż następstwem zaskarżonego uregulowania jest uszczuplenie jej dochodów
niezrekompensowanych przez rozporządzenie lub inny przepis prawny. Nie wykazała jednak w pełni, że na skutek uregulowania
zawartego w zaskarżonym przepisie udział gminy w dochodach publicznych będzie nieodpowiedni do przypadających jej zadań.
Twierdzenie wnioskodawczyni, iż jej inwestycje realizowane są przy istotnym wsparciu finansowym instytucji, które każdorazowo
wymagają wniesienia przez gminę własnego udziału finansowego, nie jest adekwatnym argumentem w tej kwestii.
Wskazuje bowiem tylko na utrudnienie, czy wręcz uniemożliwienie wykonywania zadań, które nie muszą być bezwzględnie wykonywane,
nie zaś na to, iżby zaskarżony przepis w ogóle przekreślił możliwość efektywnego wykonywania przez wnioskodawczynię zadań
publicznych, dotyczących zaspokajania potrzeb zbiorowych mieszkańców, których wykonywania zrzec się nie może.
Podkreślić należy natomiast, że istnieje – dostrzeżone przez TK – niebezpieczeństwo, iż następstwem zaskarżonego uregulowania
nie będzie odpowiednie ograniczenie zadań nałożonych na gminę Wierzchowo i jej wydatków budżetowych, co mogłoby ograniczyć
jej zdolność do wykonywania zadań publicznych.
Jednak ograniczenie dochodów własnych z tytułu podatku od nieruchomości może zostać w części zrekompensowane wzrostem dochodów
pochodzących z budżetu państwa, a przede wszystkim subwencji ogólnej, która służyć ma finansowaniu obligatoryjnych zadań własnych
gmin o mniejszym potencjale fiskalnym. O tych jednak rekompensujących możliwościach uzasadnienie wniosku Gminy Wierzchowo
w ogóle nie wspomina.
Mamy do czynienia z ograniczeniem efektywności wpływów z tytułu podatku stanowiącego dochód własny gmin, nie zaś z ograniczeniem
samego tytułu prawnego (wynikającego z konstrukcji dochodu). Takiej zaś zmiany terytorium, skutkującej obniżeniem wpływów
ze źródeł dochodów własnych gminy nie można uznać za niedopuszczalną w świetle art. 167 ust. 1 Konstytucji – tak długo, jak
nie spowoduje ona niezdolności gminy do wykonywania powierzonych jej ustawowo zadań.
Na organie stanowiącym gminy spoczywa obowiązek wykazania, iż zmniejszenie jej terytorium spowoduje taką utratę dochodów własnych,
która nie zostanie zrekompensowana wzrostem subwencji ogólnej lub innych dochodów jej przypadających – w taki sposób, iż doprowadzi
to do uniemożliwienia wypełniania powierzonych jej zadań publicznych, a co za tym idzie naruszenia zasady odpowiedniości w
rozumieniu art. 167 ust. 1 Konstytucji.
Poza zakresem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie pozostaje natomiast zgłoszone przez wnioskodawczynię
zastrzeżenie, iż ani zaskarżone rozporządzenie, ani też żaden inny akt prawny nie dopuszcza możliwości uzyskania rekompensaty
za utraconą część terytorium. Nie istnieje w świetle Konstytucji prawo gminy do nienaruszalności jej terytorium w takim sensie,
w jakim przysługuje ono Państwu Polskiemu (art. 5 Konstytucji); stąd też nie ma prawa do „rekompensaty za utracone terytorium”.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżony przez wnioskodawczynię § 1 pkt 11 przedmiotowego rozporządzenia jest
zgodny z art. 167 ust. 1 Konstytucji.
6. Wnioskodawczyni – gmina Wierzchowo zarzuciła niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym
w związku z art. 5 EKST.
Wnioskodawczyni nie kwestionuje jednak, iż w ramach postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia nowych granic pomiędzy gminami
Mirosławiec i Wierzchowo, na podstawie Uchwały Rady Gminy w Wierzchowie, przeprowadzone zostały konsultacje z mieszkańcami.
Wskazuje tylko, że już po ich przeprowadzeniu, wniosek gminy w Mirosławcu, który zapoczątkował postępowanie zmierzające do
zmiany granic pomiędzy tą gminą a gminą Wierzchowo, został zwrócony tej gminie ze względu na niekompletność oraz niezgodność
z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 15 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad i trybu postępowania w sprawie wniosków w
sprawach tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia powiatów oraz określenia ich granic. Tę decyzję wnioskodawczyni uznała
za zamknięcie procedury zmierzającej do zmiany granic pomiędzy gminami Wierzchowo oraz Mirosławiec w tamtym postępowaniu.
Na nowo sformułowany wniosek wymagał, jej zdaniem, nowych konsultacji.
Trybunał stwierdził, że na nowo sformułowany wniosek dotyczył tylko zmniejszenia obszaru (niezamieszkałego) mającego podlegać
przekazaniu do gminy Mirosławiec (z 1762 ha pierwotnych postępowanie objęło ostatecznie 740,25 ha). Dlatego ponowienie procedury
opiniodawczej nie oznaczało, że trzeba było przeprowadzić ponowną konsultację z mieszkańcami gminy Wierzchowo. W wyniku bowiem
przeprowadzonych wcześniej, w 1999 r., konsultacji wśród zainteresowanych przemieszczeniem terytorialnym mieszkańców gminy
Wierzchowo, Rada Ministrów uzyskała informacje dotyczące ich opinii w przedmiocie planowanej zmiany granic gmin Wierzchowo
oraz Mirosławiec. Stąd też Rada Gminy Mirosławiec nie podjęła uchwały o przeprowadzeniu ponownych konsultacji. W tej sytuacji
zaskarżony przepis jest zgodny z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z powyższym zarzutem pozostaje w związku zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
Wskazując na niezgodność zaskarżonego uregulowania z tym przepisem, wnioskodawczyni podkreśliła, iż nakazuje on, ażeby każda
zmiana granic społeczności lokalnej poprzedzona była uprzednim przeprowadzeniem konsultacji z zainteresowaną społecznością,
możliwie w drodze referendum, jeżeli ustawa na to zezwala. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie, wydanie zaskarżonego przepisu
nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami, to jest to równoznaczne z jego niezgodnością
z art. 5 EKST.
Niepełne zastosowanie przepisów dotyczących trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami nie oznacza jeszcze, iż polskie
prawo nie stwarza dostatecznych gwarancji, co do przeprowadzenia takich konsultacji. Przeciwnie, rozwiązania ustawowe art.
4 ust. 1 w zw. z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym stwarzały taką podstawę. Zarzuty Rady Gminy Wierzchowo dotyczą zatem
raczej nieprawidłowości stosowania prawa. Pamiętać należy, że nieprawidłowość ta była w dużej mierze spowodowana bezczynnością
samej rady gminy.
Zauważyć zatem należy, że ten wzorzec kontroli nie pozostaje w merytorycznym związku z zaskarżonym przepisem. Wnioskodawczyni
podnosi bowiem, że w postępowaniu zmierzającym do ustanowienia zaskarżonego przepisu nie spełniono wymogu przeprowadzenia
konsultacji z zainteresowanymi mieszkańcami, który w postępowaniu takim na Radę Ministrów nakłada art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym. § 1 pkt 11 zaskarżonego rozporządzenia nie zawiera w swej treści żadnego merytorycznego uregulowania, które dotyczyłoby
konsultacji z mieszkańcami.
Art. 5 EKST nie stanowi podstawy prawnej ustanowienia wskazanego przepisu (nie dotyczy sposobu stanowienia prawa) stąd zaskarżony
przepis nie jest niezgodny z art. 5 EKST.
7. Wnioskodawczyni – gmina Wierzchowo zarzuciła niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym
i z art. 167 ust. 2 Konstytucji.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przy ustalaniu granic gmin należy dążyć do tego by gmina obejmowała obszar
możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność
do wykonywania zadań publicznych.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już podkreślał w swoim orzecznictwie, że art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w
brzmieniu sprzed 30 maja 2001 r., nie nakładał na Radę Ministrów obowiązku o charakterze bezwzględnym, lecz jedynie sprowadzał
się do tego, by w istniejących warunkach faktycznych zrealizowanie kryteriów wskazanych w tym przepisie nastąpiło w możliwie
największym stopniu.
Kontrola zaś zgodności zaskarżonego przepisu z tym wzorcem musi uwzględniać szeroki zakres swobody politycznej, jaką dysponuje
w tej materii Rada Ministrów.
Ustalając zatem granice gmin Rada Ministrów powinna w możliwie najpełniejszym stopniu uwzględnić kryteria wskazane w art.
4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w istniejącym stanie faktycznym zarówno w zakresie ustaleń o charakterze społeczno-politycznym
(więzi społeczne), ekonomicznym (więzi gospodarcze) oraz geograficznym i historycznym (możliwa do osiągnięcia jednorodność
układu osadniczego i przestrzennego) (por. wyroki TK z: 14 grudnia 1999 r., K. 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162; 10 grudnia
2002 r., K. 27/02).
W aktach sprawy znajduje się pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 listopada 2001 r., w którym udzielając
odpowiedzi na pismo skierowane do Prezesa Rady Ministrów przez Wójta Gminy Wierzchowo – wyjaśniono, iż kierowano się względami
„...związanymi z funkcjonowaniem Jednostki Wojskowej w jednorodnym układzie przestrzennym”. W aktach sprawy znajduje się również
pismo Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z 14 stycznia 1999 r., w którym domaga się on włączenia nieruchomości
wojskowych, użytkowanych przez J.W. 4499 do gminy Mirosławiec, stwierdzając, iż „...wprowadzony podział administracyjny wpływa
destrukcyjnie na ukształtowane więzi i dobrze funkcjonującą organizację życia jednostki i środowiska wojskowego”. To samo
stanowisko powtórzył następnie 22 stycznia 1999 r. Minister Obrony Narodowej w piśmie skierowanym do Wiceprezesa Rady Ministrów
i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wystąpienie Rady Gminy i Miasta Mirosławiec z wnioskiem o zmianę przebiegu
granic z gminą Wierzchowo uzasadniane było również koniecznością stworzenia integralnego i jednorodnego układu przestrzennego,
obejmującego J.W. 3229 oraz Osiedle XXX-Lecia LWP.
Tak więc przyczyną było dążenie do połączenia w jedną całość terenów i zabudowań lotniska i terenów pod osiedlem mieszkaniowym
będącym własnością Skarbu Państwa, a pozostających w posiadaniu Wojska Polskiego, które dotąd znajdowały się na obszarze dwóch
gmin. Teren lotniska tworzył wraz z osiedlem mieszkaniowym jednorodny układ osadniczo-przestrzenny o określonych więziach
społecznych i gospodarczych mieszkańców osiedla pracujących na lotnisku. Te więzi istnieją od wielu dziesiątków lat. Tak więc,
zmiana dokonana przedmiotowym zaskarżonym przepisem została dokonana zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Stąd też uznać należało, iż zaskarżony przepis jest zgodny z art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
8. Z art. 167 ust. 2 Konstytucji, wynika, iż dochodami gmin są ich dochody własne oraz subwencje i dotacje budżetu państwa.
Jak wynika z uzasadnienia wniosku Rady Gminy Wierzchowo zainicjowanie przez Radę Gminy i Miasta w Mirosławcu postępowania
w sprawie zmiany granic gmin powodowane było m.in. dążeniem do zapewnienia sobie dochodów własnych z podatku od nieruchomości
z terenu całej jednostki wojskowej obejmującej zarówno osiedle mieszkaniowe żołnierzy zawodowych i teren lotniska.
Wyposażenie gmin w dochody własne ma charakter ustawowy, lecz zarazem jest gwarantowane konstytucyjnie przez art. 167 ust.
2. Oznacza to prawo podmiotowe gmin do pobierania ustawowo określonych dochodów własnych od podmiotów podatkowych mających
miejsce lub siedzibę na terenie gmin lub prawo do wpływów z podatków i opłat w zakresie określonym ustawowo.
Stąd Trybunał uznał, że zaskarżony przepis jest zgodny z art. 167 ust. 2 Konstytucji.
Z tych wszystkich względów Trybunał orzekł jak wyżej.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.