W dniu 23 lutego 2004 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miasta Siemianowic Śląskich o stwierdzenie niezgodności art. 24f ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z art. 2, art. 5, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 60, art. 65 ust. 1 oraz art. 169 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.) z art. 2, art. 5, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 60, art. 65 ust. 1 oraz art. 169 ust. 2 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 marca 2004 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wskazanie umocowanego przedstawiciela do wystąpienia z wnioskiem i reprezentowania przed Trybunałem Konstytucyjnym; wskazanie, w jakim zakresie art. 24f ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne są niezgodne z art. 5 i art. 22 Konstytucji; doręczenie dwóch kopii uchwały Rady Miasta Siemianowic Śląskich z 23 grudnia 2002 r. (Nr 258/2003) oraz doręczenie dwóch egzemplarzy wniosku Rady Miasta Siemianowic Śląskich z 18 lutego 2004 r.

W dniu 13 kwietnia 2004 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Może on to zrobić, jako organ kolegialny, jedynie w formie uchwały.

Art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm., dalej: ustawa o TK), określa dwa niezbędne elementy jakie zawierać musi uchwała uprawnionego podmiotu, aby można ją było uznać za wniosek o zbadanie przez Trybunał hierarchicznej zgodności norm. Uchwała musi wskazywać konkretne przepisy aktu normatywnego, które są kwestionowane, a także przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie.

Tak określone wymagania, mają na celu sprecyzowanie przez wnioskodawcę negatywnej oceny kwestionowanego aktu normatywnego oraz nadanie ściśle określonej formy słownej jego twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą wyższego rzędu. Z tego względu istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy określonym we wniosku aktem normatywnym podlegającym kontroli, a podstawą kontroli, czyli wzorcem wskazanym przez wnioskodawcę. Sformułowanie takiego zarzutu polega na oznaczeniu, jakie przepisy mają być przedmiotem kontroli oraz, z punktu widzenia jakich przepisów ma być badana ich legalność (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4). Prawidłowe sformułowanie zarzutu stanowi podstawę oceny, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Jest także niezbędne do określenia jego przedmiotu oraz wyznaczenia granic wniosku, stanowiących jednocześnie, z mocy art. 66 ustawy o TK, granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku, gdy przedmiot lub wzorce kontroli zostają przywołane lub skonkretyzowane dopiero we wniosku, podmiot nieuprawniony do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wyznaczałby ramy tegoż postępowania. Z tego względu należy uznać, że podmioty uprawnione do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji muszą precyzyjnie określić przedmiot i wzorce kontroli.

Przedłożona Trybunałowi Konstytucyjnemu, wraz z wnioskiem, uchwała Rady Miasta Siemianowic Śląskich z 23 grudnia 2003 r. (Nr 258/2003) nie zawiera, sformułowania zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją. Brak precyzyjnego wskazania w uchwale Rady Miasta Siemianowic Śląskich, która z norm wyrażonych przepisami Konstytucji została naruszona w ustawie, uniemożliwia dokonanie przez Trybunał kontroli kwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny może bowiem orzekać jedynie na podstawie konkretnie sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności i w żaden sposób nie może zastępować wnioskodawcy w ich formułowaniu. Należy zatem uznać, iż uchwała Rady Miasta Siemianowic Śląskich, w której nie sformułowano zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z ściśle wskazanym przepisem Konstytucji jako wzorcem kontroli, nie może być uznana za skutecznie złożone oświadczenie woli przez ten organ, wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 Konstytucji.

Jednocześnie należy podkreślić, iż tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK. Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału, a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta lub nie czyni ona zadość wymogom określonym w art. 32 ustawy o TK, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Oznacza to w istocie, że takiego wnioskodawcę należy uznać za podmiot nieuprawniony, który w sposób bezpodstawny powołuje się na wolę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sporządzony w tej sytuacji „wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego. Z utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, iż do wszczęcia postępowania konieczny jest bowiem przejaw woli uprawnionego podmiotu wyrażony w formie przewidzianej ustawą. W konsekwencji, w braku stosownej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, postępowanie w ogóle nie może być wszczęte (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 16 stycznia 2001 r., T 55/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 29 oraz 10 października 2001 r., T 41/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 51).

Na marginesie Trybunał pragnie zauważyć, że uchwała Rady Miasta Siemianowic Śląskich nieprecyzyjnie określa, czy ma ona wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wniosku o zbadanie zgodności ustaw z Konstytucją (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 188 Konstytucji), czy też w trybie skargi (art. 79 Konstytucji). O ile bowiem w § 1 uchwały Rady Miasta mowa jest o „wniosku”, to już w § 2 występuje słowo „skarga”. Dopiero wszechstronna analiza pism nadesłanych z uchwałą oraz ich uzasadnień pozwala stwierdzić, że wolą Rady Miasta Siemianowic Śląskich było skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że uchwała Rady jest w tym punkcie niejasna.

2. Trybunał Konstytucyjny pragnie ponadto zauważyć, że sporządzający wniosek rozszerzył zakres zaskarżonych aktów normatywnych. Uchwała Rady Miasta Siemianowic Śląskich jako przedmiot kontroli wymienia jedynie art. 24f ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. We wniosku występuje również art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W zakresie, w jakim sporządzający wniosek wnosi o zbadanie konstytucyjności art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, pełnomocnik Rady Miasta Siemianowic Śląskich wyszedł poza zakres umocowania wyznaczony w uchwale Rady Miasta z 23 grudnia 2003 r. Dlatego też w tym zakresie wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż nawet gdyby uchwała Rady Miasta Siemianowic Śląskich spełniała wymagania formalne przewidziane ustawą, umożliwiające uznanie jej za skuteczne wyrażenie woli przez organ uprawniony, należałoby odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi z 18 lutego 2004 r., jako pochodzącemu od podmiotu nieuprawnionego.

Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa. Jednakże uprawnienie tych podmiotów do występowania z wnioskami zostało – w porównaniu z uprawnieniem przysługującym podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczone przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania” wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się kontroli konstytucyjnej. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 28 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149 oraz 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Stąd też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna.

Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, uprawnienie do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm nie ma charakteru ogólnego. Jest ono wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot i ściśle ograniczonym przez jej zakres – jedynie do aktów normatywnych dotyczących spraw „objętych zakresem działania wnioskodawcy”. Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy, bądź dotyczy kręgu podmiotów, w którym mieści się wnioskodawca. Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – statutowo określonych zadań wnioskodawcy.

Organy jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, zatem w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Ocena zatem, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania danej jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z kolei gmina – jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego – wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek tego samorządu (art. 164 ust. 3 Konstytucji). Zakres działania jednostek samorządu terytorialnego regulują przede wszystkim tzw. ustawy samorządowe, czyli ustawa o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Również w przepisach szeregu innych ustaw dookreślono zakres działania jednostek samorządu terytorialnego.

Analiza powyższych przepisów w żadnym zakresie nie pozwala na twierdzenie, iż zadania gminy obejmują także kształtowanie sytuacji prawnej radnego, wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, jako przedstawiciela społeczności lokalnej. Ta sfera regulacji należy wyłącznie do zakresu działania ustawodawcy. Również tylko ustawodawca może określać prawa i obowiązki radnego oraz innych osób pełniących funkcje w organach jednostek samorządu terytorialnego, jak też wprowadzać regulacje ograniczające zakres działalności gospodarczej tej grupy podmiotów. Należy zatem stwierdzić, że sprawy odnoszące się do regulacji prawnych, mających charakter przepisów antykorupcyjnych, które określają obowiązki radnych jako funkcjonariuszy publicznych, nie mieszczą się w zakresie działania jednostek samorządu terytorialnego (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 29 lipca 2003 r., Tw 13/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 166 oraz z 9 lipca 2003 r., Tw 17/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 167).

Chociaż zatem Rada Miasta Siemianowic Śląskich, jako organ stanowiący gminy, posiada ograniczoną zdolność do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, to jednak – w świetle powyższych rozważań – należy uznać, że kwestionowane przez nią przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Rada Miasta Siemianowic Śląskich nie może bowiem kwestionować przepisów, które nakładają określone obowiązki na radnych oraz inne osoby pełniące funkcje w organach jednostek samorządu terytorialnego. Ustalenie zakresu i charakteru prawnego tychże obowiązków należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

Z tych wszystkich względów, Trybunał postanowił jak w sentencji.