1. Wnioskiem z 18 października 2005 r. Rada Miejska w Prószkowie zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.; dalej: prawo geologiczne i górnicze), stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190; dalej: ustawa zmieniająca prawo geologiczne i górnicze) jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 165 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2005 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez: wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Miejskiej w Prószkowie przed Trybunałem Konstytucyjnym, doręczenie trzech egzemplarzy uchwały Rady Miejskiej w Prószkowie z 18 października 2005 r. (Nr XXXVI/305/2005) oraz trzech kopii wniosku.

Pismem z 7 grudnia 2005 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych.

2. Postanowieniem z 22 lutego 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Prószkowie.

2.1. Zaskarżonemu art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu: „do kar (za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków) stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują organom koncesyjnym” wnioskodawca zarzucił, po pierwsze, że odsyłając „do przepisów liczących przeszło 100 artykułów, stanowiących zupełnie inną gałąź prawa, narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę pewności prawa, zaufania obywateli do państwa, stabilności prawa”, a także „podstawowe zasady legislacji” (art. 2 Konstytucji).

Rozpatrując kwestionowany przez Radę Miejską w Prószkowie zarzut braku precyzji w sformułowaniu odsyłającym „do odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych”, Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy „przepisy o zobowiązaniach podatkowych” można w sposób niebudzący wątpliwości wydzielić spośród innych przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60; dalej: ordynacja podatkowa). Analiza systematyki ordynacji podatkowej i normowanych w niej instytucji, pozwoliła stwierdzić, że odesłanie do „przepisów o zobowiązaniach podatkowych” oznacza – na płaszczyźnie materialnej – odpowiednie stosowanie przepisów działu III, którego przedmiotowy zakres regulacji (co expressis verbis wynika z jego tytułu) obejmuje właśnie „Zobowiązania podatkowe”, zaś na płaszczyźnie proceduralnej – działu IV „Postępowanie podatkowe”. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że jest możliwe wyodrębnienie grupy „przepisów o zobowiązaniach podatkowych”, do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 128 ust. 4 pkt 2 kwestionowanej ustawy. W konsekwencji przychylił się do stwierdzenia oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji przez zaskarżony przepis, co zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) stanowiło podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w wyżej wskazanym zakresie.

2.2. Rada Miejska w Prószkowie twierdziła, po drugie, że nieprecyzyjne odesłanie w przepisie poddanym kontroli oznacza, że „jedynie od nieograniczonej woli organu administracji publicznej zależy, które przepisy ordynacji podatkowej zostaną zastosowane wprost, które zostaną zastosowane z pewnymi odmiennościami, a które w ogóle nie zostaną zastosowane”, co prowadzi do naruszenia zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do podniesionego przez wnioskodawcę zarzutu naruszenia art. 7 ustawy zasadniczej, zbadał stanowiska, jakie w rozpatrywanej sprawie zajęły organy administracji oraz sąd administracyjny. Trybunał ustalił, że zarówno decyzje Wojewody Opolskiego, jak i Ministra Środowiska, zostały wydane na podstawie „przepisów o zobowiązaniach podatkowych”, zawartych w dziale III ordynacji podatkowej „Zobowiązania podatkowe” (np. w rozdziale 1 „Powstanie zobowiązania podatkowego”, rozdziale 8 „Przedawnienie” czy rozdziale 9 „Nadpłata”). Podobnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska, wskazał jako podstawę wyroku art. 68 § 1 ordynacji podatkowej (rozdział 8 „Przedawnienie”). Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że zarzuty wnioskodawcy dotyczyły wadliwego stosowania prawa przez właściwe organy, abstrahując tym samym od kognicji Trybunału, którą wyznacza, w ramach hierarchicznej kontroli norm, art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Skoro Trybunał nie posiada kompetencji do orzekania w sprawach stosowania prawa, należało, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w wyżej wskazanym zakresie.

2.3. Wnioskodawca dowodził, po trzecie, że odesłanie zawarte w kwestionowanym przepisie jest niezgodne z art. 165 Konstytucji, gdyż Gmina Prószków „została pozbawiona możności uczestniczenia jako strona w postępowaniu, zarówno przed Sądem Administracyjnym, jak i przed Ministrem Środowiska. (...). Stosowanie przepisów o nadpłacie, gdzie obowiązkiem zwrotu obciąża się dotychczasowego beneficjenta bez uznania go za podmiot uprawniony do występowania w sprawie jako strona postępowania należy uznać za wynik niejednoznaczności odesłania zawartego w art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. (...) Gmina bowiem ma konstytucyjne prawo do obrony swoich praw, a prawa jej podlegają ochronie sądowej. Stosowanie przepisów uniemożliwiających ochronę tych praw należy uznać za niezgodne z art. 165 Konstytucji”.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na oczywistą bezzasadność zarzutu, iż to kwestionowany art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, pozbawił wnioskodawcę statusu strony w instancyjnym postępowaniu administracyjnym i sądowym, naruszając art. 165 Konstytucji. Trybunał stwierdza, że art. 133 § 1 ordynacji podatkowej wyraźnie definiuje pojęcie „strony”, którą w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej, jest wyłącznie przedsiębiorca wydobywający kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji (tak, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie). Natomiast w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, wszczętym z urzędu pismem Ministerstwa Środowiska z 13 lipca 2005 r., wnioskodawca został wezwany do udziału w sprawie, choć w rozpatrywanym przez Trybunał wniosku Rada Miejska w Prószkowie nie odniosła się do tej kwestii.

3. W zażaleniu z 6 marca 2006 r. wnioskodawca zaskarżył postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2006 r., wnosząc „o jego uchylenie i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Podmiot legitymowany szczegółowo, który występuje do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, ma obowiązek wykazać, że posiada zdolność wnioskową, konieczną z punktu widzenia wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Musi zatem udowodnić, że jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto uzasadnić, że kwestionowany akt normatywny (lub jego część) dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, Trybunał prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał rozpatrując zażalenie, analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia.

2. Trybunał Konstytucyjny uznaje za konieczne przypomnienie stanu faktycznego, będącego rezultatem obowiązywania przepisów, którym wnioskodawca stawia zarzut niekonstytucyjności. Na podstawie art. 128 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 86 ust. 1 zd. pierwsze Prawa geologicznego i górniczego, stosowanego zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze, Minister Środowiska decyzją z 23 marca 2003 r. (Nr DG/p/TK/487-2037/2003) wymierzył karę pieniężną przedsiębiorcy, który wydobywał z rażącym naruszeniem koncesji kopalinę ze złoża „Prószków II”. Wykonując powyższą decyzję, przedsiębiorca wpłacił 60% orzeczonej kary bezpośrednio na rachunek bankowy Gminy Prószków. W wyniku skargi przedsiębiorcy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 lipca 2004 r. (sygn. akt 6 II S.A./1693/03) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z 25 marca 2003 r. Po odrzuceniu apelacji przez Naczelny Sąd Administracyjny 31 maja 2005 r. (sygn. akt II GSK 58/05) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stał się prawomocny, a Minister Środowiska decyzją z 8 lipca 2005 r. (DG/p/TK/477/4947/2005) uchylił w całości decyzję o wymierzeniu przedsiębiorcy kary pieniężnej i umorzył postępowanie. W konsekwencji Ministerstwo Środowiska wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, powiadamiając o tym pismem z 14 lipca 2005 r. (DGp/TK/470-5169/2005) wnioskodawcę jako beneficjenta orzeczonej kary.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca uprawdopodobnił w zażaleniu naruszenie przez kwestionowany art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze, zasady przyzwoitej legislacji, wywiedzionej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Skoro ustawodawca w Prawie geologicznym i górniczym materialnie ukształtował instytucję pieniężnej kary administracyjnej, zaś jej stosowanie poddał rygorowi przepisów o zobowiązaniach podatkowych, to przepis odsyłający (art. 128 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej ustawy) winien czynić zadość dyrektywie dostatecznej określoności i stabilności unormowania prawnego.

3.1. W rozpatrywanej sprawie obowiązek zwrotu kary pieniężnej, traktowanej jako nadpłata w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej, jest rezultatem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji, w której Minister Środowiska wymierzył przedsiębiorcy kary pieniężne. Podstawą uchylenia decyzji przez Sąd było stwierdzenie, zgodnie z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, przedawnienia ustalenia zobowiązania podatkowego (powstania obowiązku zapłaty kary pieniężnej). Jeżeli do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują organom koncesyjnym, to obowiązek zwrotu nadpłaty powinien ciążyć na Ministrze Środowiska. Jednocześnie Minister nie jest beneficjentem orzeczonej kary pieniężnej, stąd faktycznie nie dysponując nadpłatą, nie może jej zwrócić, i w tym znaczeniu nie ma uprawnień organu podatkowego. Istnieje zatem wątpliwość, czy Minister Środowiska „odpowiednio stosując przepisy o zobowiązaniach podatkowych”, może egzekwować nadpłatę od wnioskodawcy, na którego rachunek bankowy bezpośrednio wpłacono ustawowo określoną część orzeczonej kary pieniężnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zaskarżony art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego uprawdopodobnia w tym zakresie naruszenie, wywiedzionej z art. 2 Konstytucji, zasady określoności przepisów prawa.

3.2. Trybunał Konstytucyjny podkreśla także, że na gruncie art. 128 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej ustawy nie można stwierdzić, czy do nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej organ koncesyjny stosuje odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, dotyczące odsetek. Odesłanie nie pozwala przy tym ustalić, który z organów (Minister Środowiska czy Rada Miejska w Prószkowie) byłby zobligowany je zwrócić, jeżeli niesłusznie ukarany przedsiębiorca wystąpiłby z takim roszczeniem. Z uwagi na wysokość odsetek (według informacji na dzień 18 października 2005 r.) w kwocie około 800 000 zł w stosunku do wysokości nadpłaty 1 504 873, 44 zł, obciążenie wnioskodawcy obowiązkiem ich zwrotu prowadziłoby do „załamania” budżetu Miasta Prószków.

4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca uprawdopodobnił w zażaleniu naruszenie przez kwestionowany art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze, zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), w myśl której „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że kompetencji organu państwowego nie można domniemywać; jeśli zaś nie wynikają z wyraźnego przepisu prawnego, to nie istnieją one w ogóle.

Art. 128 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej ustawy wskazuje jako adresata organy koncesyjne, które – przez odpowiednie stosowanie do kar przepisów o zobowiązaniach podatkowych – zyskują uprawnienia organów podatkowych. Jest zatem oczywiste, że kompetencje organów koncesyjnych będą determinowane wyłącznie treścią przepisów o zobowiązaniach podatkowych, które w rozstrzyganej przez ten organ sprawie, zostaną uznane za „nadające się” do odpowiedniego stosowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w konsekwencji niedookreślenia kompetencji organów koncesyjnych, kwestionowany art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego pozostawia tym organom nadmierną swobodę w procesie odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych, budząc wątpliwości co do zgodności z konstytucyjną zasadą praworządności formalnej. Konkluzja powyższa odnosi się przede wszystkim do korzystania z uprawnień umożliwiających żądanie zwrotu kary pieniężnej od jej beneficjenta, w szczególności zaś żądania zwrotu tej kary wraz z odsetkami.

5. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Rada Miejska w Prószkowie nie przedstawiła w zażaleniu żadnych nowych argumentów, które wymagałyby rozpatrzenia w odniesieniu do stwierdzonej przez Trybunał oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia art. 165 Konstytucji przez art. 128 ust. 4 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego, stosowany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej prawo geologiczne i górnicze. W szczególności nie zakwestionowała, że w postępowaniu w sprawie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej występuje w charakterze strony, a więc przysługuje jej czynna legitymacja sądowa w tym zakresie.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.