W dniu 6 listopada 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gminy Kłaj o stwierdzenie zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 134, poz. 1248) z art. 2, art. 4, art. 7, art. 15, art. 16, art. 163, art. 169 i art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; Preambułą do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; art. 3, art. 4 ust. 6 i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) i w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji; art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.); art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez powołanie przepisu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy oraz doręczenie wyciągu z protokołu w pięciu egzemplarzach pozwalającego stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa.

W dniu 8 grudnia 2003 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Ustrojodawca przyznaje im tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym instytucja ta umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym. Rozstrzygnięcia wymaga również – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście uzasadniają związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, że w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie każdemu sądowi uprawnienia do przedstawiania Trybunałowi pytań prawnych. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjności przepisów prawa przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. W związku z tym, zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania” z art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być wykładane w sposób ścisły. Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy (por. np. postanowienia TK z: 22 sierpnia 2002 r., T. 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40; 16 grudnia 2002 r., Tw 56/02, nr 2/B/2003, poz. 70; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80). Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – również statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot, w celu ochrony jego interesów. Interpretowanie rozszerzająco zakresu tego uprawnienia jest niedopuszczalne.

2. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność § 1 pkt 2 wyżej przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów m.in. z punktu widzenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa. Należy zauważyć, że niedopuszczalne jest kwestionowanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu normatywnego z punktu widzenia jego niezgodności z prawami obywatelskimi wyrażonymi w Konstytucji. Do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji nie należy bowiem ochrona praw obywateli. Z tego względu, Trybunał uznaje, że kwestionowanie przepisów zaskarżonych rozporządzeń ze względu na naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji – jak to zostało sformułowane we wniosku – leży poza zakresem działania Rady Gminy Kłaj. Akt normatywny może być zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego przy tak sformułowanym wzorcu kontroli jedynie przez podmiot legitymowany ogólnie lub w trybie skargi konstytucyjnej.

3. Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem w rozumieniu art. 175 i art. 177 Konstytucji, ani nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości. Ma on – w zakresie swoich kompetencji – ograniczoną możliwość rozpatrywania spraw o charakterze wykonawczym (realizacji kompetencji przez inne organy państwowe). W szczególności Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje oceny takich działań faktycznych w procedurze abstrakcyjnej kontroli norm. W takiej procedurze Trybunał może co prawda badać akty normatywne podlegające jego kognicji zarówno pod względem ich zgodności treściowej, proceduralnej jak i kompetencyjnej (L. Garlicki, Polskie prawo Konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 383). Nie ulega wątpliwości, że skarżone rozporządzenie wydał uprawniony ustawowo podmiot (zgodność kompetencyjna). Wniosek kwestionuje tryb dojścia do skutku (zgodność proceduralną) tego rozporządzenia. Trybunał może dokonywać abstrakcyjnej kontroli wniosku w takim zakresie jedynie z punktu widzenia określonych w prawie, i to w sposób ścisły, wymogów procedury legislacyjnej.

Przywołany we wniosku jako jeden ze wzorców kontroli art. 15 ust. 1 Konstytucji nie zawiera żadnego elementu obligatoryjnego trybu wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów odnośnie do zmiany granic gmin lub powiatów. Przepis art. 15 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „ustrój terytorialny zapewnia decentralizację władzy publicznej”. Pojęcie decentralizacji bywa różnie rozumiane, jednakże w literaturze wskazuje się na jej trzy zasadnicze cechy: 1) przekazanie zadań publicznych do realizacji na szczebel lokalny; 2) korzystanie przez organy lokalne z majątku oraz uprawnień gwarantujących ich samodzielność oraz możliwość decydowania o sprawach publicznych; 3) posiadanie odpowiednich środków finansowych dla realizacji własnej polityki (N. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, Warszawa 1993, s. 12). Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 18 lutego 2003 r. (K 24/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 11), pojęcie decentralizacji oznacza proces stałego poszerzania uprawnień jednostek władzy publicznej niższego stopnia w drodze przekazywania im zadań, kompetencji oraz niezbędnych środków. Chodzi tu zatem o takie kształtowanie ustroju terytorialnego, które abstrakcyjnie wyznacza zadania i kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego, gwarantując im w tym celu niezbędne środki finansowe i prawne. Zasada decentralizacji znajdzie co najwyżej pośrednie zastosowanie w przypadku konkretnych rozstrzygnięć dotyczących przestrzennego podziału terytorium kraju, szczególnie w sytuacji gdy dane rozstrzygnięcie nie znosi jednostek samorządu terytorialnego. Tak widziany art. 15 ust. 1 Konstytucji nie stanowi zatem adekwatnego wzorca kontroli z punktu widzenia dojścia do skutku kwestionowanego rozporządzenia.

Należy również uznać, że art. 16 Konstytucji nie znajduje w danej sprawie zastosowania jako wzorzec kontroli konstytucyjności kwestionowanego rozporządzenia. Wnioskodawca twierdzi, że m.in. z przepisów tego artykułu wynika „prawo społeczności Gminy Kłaj oraz Rady – organu stanowiącego gminy do uczestniczenia, w różnych formach w procesie zmiany granic Gminy”. Jednakże w uzasadnieniu wniosku nie wykazano, w jaki sposób treść lub tryb wydania skarżonego postanowienia narusza właśnie art. 16 Konstytucji. W ust. 1 tegoż artykułu, który brzmi: „ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową”, nie jest określony żaden obligatoryjny wymóg odnośnie do trybu wydawania rozporządzenia w sprawie zmiany granic. Przepis ten nie określa również, jakie warunki winna spełniać merytoryczna treść takiego rozporządzenia. Warunki te zostały określone m.in. w art. 15 ust. 2 Konstytucji. Natomiast w zdaniu pierwszym art. 16 ust. 2 Konstytucji ustrojodawca stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przepis ten nie określa żadnych kompetencji, a jedynie wskazuje ogólnie zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Jednostkom tym przypada „istotna część zadań publicznych”. Szczegółowe kompetencje w tym zakresie określone mają być w ustawach (art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji). Ponadto zadania te wykonywane mają być „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” organów samorządu terytorialnego. Trybunał pragnie podkreślić, że zmiana granic jednostki samorządu terytorialnego nie narusza kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności nie redukuje zakresu kompetencji organów Gminy Kłaj jedynie do spraw nieistotnych oraz nie zmienia faktu, że wszystkie zadania przysługujące jej organom są wykonywane w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Wnioskodawca wskazuje również, że prawo społeczności oraz Rady Gminy Kłaj do uczestniczenia w procesie zmiany granic Gminy wynika z art. 4 Konstytucji. We wniosku nie wykazano jednak, jaki związek zachodzi pomiędzy treścią tegoż przepisu a treścią lub trybem wydania rozporządzenia Rady Ministrów o zmianie granic jednostek samorządu terytorialnego. Należy zaznaczyć, że art. 4 Konstytucji stanowi jedynie ogólną zasadę, że w Rzeczypospolitej Polskiej władzę zwierzchnią sprawuje Naród oraz przewiduje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie sprawowanie przysługującej mu władzy.

W petitum wniosku zostały przywołane jako wzorce kontroli art. 163 oraz art. 169 Konstytucji. Wnioskodawca nie wskazuje jednak w uzasadnieniu, w jaki sposób zaskarżone regulacje naruszają te przepisy. Art. 163 zastrzega domniemanie kompetencji dla samorządu terytorialnego, o ile Konstytucja lub ustawy nie przyznają zadań innym władzom publicznym. Zaskarżone rozporządzenie nie reguluje rozdziału kompetencji jednostek samorządu terytorialnego i innych władz publicznych. W związku z tym jego konstytucyjność nie może być badana z punktu widzenia art. 163 Konstytucji.

W przepisach art. 169 Konstytucja ustanawia zasadę, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Jednocześnie reguluje tryb przeprowadzania wyborów oraz odwoływania organów jednostek samorządu terytorialnego. Kwestionowane przez wnioskodawcę rozporządzenie nie dotyczy jednak materii normowanej art. 169 Konstytucji.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, należało odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie, w jakim kwestionuje on zgodność zaskarżonego rozporządzenia z art. 4, art. 15 ust. 1, art. 16, art. 163 oraz art. 169 Konstytucji, ze względu na jego oczywistą bezzasadność.

4. Kolejnym wzorcem kontroli przywołanym we wniosku jest art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Tytuł tegoż artykułu – „Koncepcja samorządu terytorialnego”, wskazuje, że przepis ten odnosi się do podstawowych cech samorządu terytorialnego w ujęciu Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Art. 3 ust. 1 Karty stanowi, że „samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”. Przepis ten gwarantuje, że samorząd terytorialny będzie uczestniczyć w kierowaniu i zarządzaniu sprawami publicznymi, nie określając przy tym żadnych kompetencji, a jedynie wskazuje, że samorząd ma sprawować pieczę nad „zasadniczą częścią spraw publicznych”. Szczegółowe kompetencje w tym zakresie określone mają być w prawie. Kierowanie i zarządzanie przypisanymi prawem sprawami publicznymi ma się odbywać „na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców”.

Trybunał Konstytucyjny rozważył, w jakim związku z treścią tegoż przepisu pozostaje regulacja określona w skarżonym rozporządzeniu Rady Ministrów oraz tryb ich wydania. Regulacja ta nie ogranicza kierowania i zarządzania przez samorządy zasadniczą częścią spraw publicznych, dlatego że nie zmienia ona w żadnym stopniu kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto przepis ten mówi o „kierowaniu i zarządzaniu” sprawami publicznymi, kompetencje Rady Gminy w sprawach o zmianę granic jednostek samorządu terytorialnego mają charakter wyłącznie opiniodawczy. Z tych względów Trybunał uznał, że art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania.

Natomiast art. 3 ust. 2 Karty stanowi, w jaki sposób mają być wykonywane zadania przewidziane w ust. 1 tegoż przepisu. Przewiduje on, że zasadą są formy demokracji bezpośredniej, jednakże nie wyklucza się odwołania do bezpośrednich form uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy publicznej. Również art. 3 ust. 2 Karty jest wzorcem nieadekwatnym w danej sprawie. Tryb wydania rozporządzenia o zmianie granic, ani tym bardziej jego treść nie naruszają zasady pośredniego sprawowania władzy w samorządach, ani nie wykluczają bezpośrednich form uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy.

Z uwagi na to, że w danej sprawie art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego nie jest adekwatnym wzorcem kontroli, Trybunał odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w tym zakresie.

5. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do zarzutu niezgodności rozporządzenia Rady Ministrów z 22 lipca 2003 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta z art. 170 Konstytucji i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Zdaniem wnioskodawcy Rada Ministrów wydając zaskarżone postanowienie naruszyła art. 5 Karty przez to, iż nie zostały przeprowadzone konsultacje ze społecznością lokalną.

Przepis art. 170 Konstytucji nie określa żadnego obowiązku organów państwa, polegającego na przeprowadzeniu referendum lokalnego. Przepis daje wyłącznie podstawę konstytucyjną do tego, aby obok referendum ogólnokrajowego, określonego w art. 125 Konstytucji, dopuszczalne było w ogóle przeprowadzenie referendum lokalnego. Wydanie rozporządzenia o zmianie granic jednostek samorządu terytorialnego stanowi realizację ustawy przez Radę Ministrów. Subsydiarny charakter demokracji bezpośredniej (art. 4 ust. 2 Konstytucji) nakazuje przyjąć, że bez wyraźnej podstawy prawnej nie jest dopuszczalne uzależnienie wykonywania kompetencji organów państwa od przeprowadzenia referendum lokalnego. W każdym razie art. 170 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli skarżonego rozporządzenia.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 lutego 2003 r. (K 30/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 16) stwierdził, że z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wynika, iż: „każda zmiana granic społeczności lokalnej wymaga uprzedniej konsultacji. Konsultacja ta ma charakter obowiązkowy i dotyczy całej zainteresowanej społeczności. Zakres konsultacji w przypadku likwidacji należy rozumieć w sposób możliwie najszerszy. Zainteresowana społeczność to nie tylko cała społeczność jednostki likwidowanej lub tej, której zmieniane są granice, lecz także i społeczność tej jednostki (jednostek), którą te zmiany bezpośrednio dotkną”. Dalej w uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał wskazuje, że reprezentatywność tych konsultacji powinna być możliwie zbliżona do referendum, nie jest jednak konieczne przeprowadzenie referendum w tej sprawie.

Należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż Rada Ministrów nie posiada kompetencji, a tym bardziej obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w przypadku zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego. Art. 4a ustawy o samorządzie gminnym nakłada na ministra właściwego do spraw administracji jedynie obowiązek zasięgnięcia opinii organów stanowiących zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego w sprawie planowanego tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin. Wydanie opinii powinno być poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami. Jednakże, zgodnie z treścią art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wyłącznie organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ma kompetencje i obowiązek przeprowadzenia tych konsultacji.

Należy również podkreślić, że wydanie skarżonego rozporządzenia nie wyłączyło (i nadal nie wyłącza) możliwości przeprowadzania referendum lokalnego. Co najwyżej, nie będzie ono miało wpływu na treść wydanego już rozporządzenia. W żadnej jednak mierze art. 170 Konstytucji nie obligował, ani nie obliguje do przeprowadzenia referendum lokalnego w przypadku dokonywania zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego.

Na marginesie Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę, że formułując w powyższy sposób zarzut niezgodności skarżonego rozporządzenia z art. 170 Konstytucji, wnioskodawca faktycznie kwestionuje swoją bezczynność. To bowiem m.in. Rada Gminy była – w myśl art. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) – uprawniona do zainicjowania referendum lokalnego. Nie mniej ocena tego stanu rzeczy leży poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

W tym świetle należało odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi także w zakresie art. 170 Konstytucji oraz art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego przywołanych jako wzorce kontroli z uwagi na ich oczywistą bezzasadność w sprawie.

Z tych wszystkich względów, Trybunał postanowił jak w sentencji.