W dniu 22 czerwca 2005 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Federacji Związków Zawodowych Służby Celnej o stwierdzenie zgodności art. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) z art. 2, art. 32 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez: wskazanie umocowanego przedstawiciela do sporządzenia wniosku i reprezentowania Federacji Związków Zawodowych Służby Celnej przed Trybunałem Konstytucyjnym; jednoznaczne sprecyzowanie, jaką część art. 1 powołanej ustawy wnioskodawca czyni przedmiotem zaskarżenia; powołanie przepisu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wskazanie decyzji lub uchwały uprawnionego organu wnioskodawcy stanowiących podstawę sporządzenia i wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego wraz z dokumentami uwierzytelniającymi (5 egzemplarzy); doręczenie 5 egzemplarzy wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić podjęcie uchwały zgodnie ze statutem Federacji; doręczenie 5 egzemplarzy aktualnego wyciągu z rejestru sądowego; doręczenie 5 egzemplarzy aktualnego statutu.

W dniu 2 sierpnia 2005 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.

Postanowieniem z 25 sierpnia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Federacji Związków Zawodowych Służby Celnej. Wnioskodawca, mimo wyraźnego wezwania zarządzeniem sędziego Trybunału, nie przedstawił uchwały swego ogólnokrajowego organu, mogącej stanowić podstawę złożonego wniosku. Trybunał zwrócił także uwagę, iż wnioskodawca domagał się przeprowadzenia, niedopuszczalnej w tym przypadku, kontroli nieumieszczenia określonych unormowań w kwestionowanej ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym.

Zażaleniem, które wpłynęło do Trybunału 12 września 2005 r. (mylnie datowane na 7 sierpnia 2005 r.) wnioskodawca domagał się nadania dalszego biegu wnioskowi Federacji Związków Zawodowych Służby Celnej i przyjęcia wyjaśnień Federacji w sprawie przedmiotu zaskarżenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W kwestionowanym postanowieniu z 25 sierpnia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Federacji Związków Zawodowych Służby Celnej, z uwagi na brak legitymacji czynnej podmiotu występującego z wnioskiem. Jak stwierdził Trybunał, na etapie wstępnego rozpoznania nie przedstawiono uchwały podjętej przez uprawniony organ wnioskodawcy, mogącej stanowić podstawę złożonego wniosku. Odnosząc się do tego stanowiska Trybunału, Przewodnicząca Federacji Związków Zawodowych Służby Celnej wskazała ponownie na uchwałę Zjazdu Sprawozdawczo-Wyborczego Federacji z 30 listopada 2004 r. (nr 6/04) oraz protokół z posiedzenia Komitetu Wykonawczego Federacji w dniach 23-24 maja 2005 r. (nr 3/05). Jej zdaniem, zawarte w tych dokumentach stanowisko statutowych organów Federacji, co do konieczności podejmowania zgodnych z prawem działań prowadzących do objęcia funkcjonariuszy Służby Celnej uprawnieniami emerytalnymi, stanowi dostateczną podstawę wystąpienia przez członków Komitetu Wykonawczego Federacji z wnioskiem dotyczącym zgodności z Konstytucją wybranych regulacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Przewodnicząca zwróciła jednocześnie uwagę na wieloletnią praktykę działania organów Federacji oraz trudności jakie mogą powstać w przypadku zwoływania Zjazdu Federacji, będącego jej najwyższym organem stanowiącym (art. 17 ust. 1 statutu), wyłącznie w celu podjęcia jednej uchwały w konkretnej sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się do przedstawionej powyżej argumentacji Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu z 25 sierpnia 2005 r. i stwierdza, że żaden z dokumentów, na które powołuje się wnioskodawca, nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli wymienionych we wniosku przepisów. Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał w swoim orzecznictwie, wyrażenie przez uprawniony podmiot, woli wystąpienia z wnioskiem, wymaga podjęcia stosownej uchwały. Musi ona w sposób precyzyjny określać przedmiot zaskarżenia, poprzez dokładne wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części oraz zawierać sformułowanie zarzutu niezgodności z aktem wyższego rzędu. Sformułowanie zarzutu stanowi przejaw, wyrażanej przez skarżącego, negatywnej oceny, co do hierarchicznej zgodności norm. Polega ona na skonkretyzowaniu relacji między kwestionowanym aktem normatywnym (lub jego częścią), a wyraźnie określonym wzorcem, stanowiącym podstawę kontroli. Dopiero tak rozumiany związek między normą kontrolowaną, a normatywnym wzorcem, wyznacza przedmiotowe granice kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 14 października 2003 r., Tw 23/03, OTK ZU Nr 4/B/2003, poz. 208; 15 września 2004 r., Tw 33/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 272 oraz 30 marca 2005 r., Tw 40/04, OTK ZU nr 2/B/2005, poz. 58).

Niewystarczające jest zatem wyrażenie przez uprawniony podmiot, woli wystąpienia z wnioskiem do Trybunału, jedynie w formie ogólnego postanowienia o podejmowaniu „wielowątkowych i zgodnych z prawem działań woli na rzecz skutecznego objęcia zaopatrzeniowym systemem emerytalnym funkcjonariuszy Służby Celnej RP”. Wieloletnia praktyka działania organów Federacji, na którą powołuje się jej Przewodnicząca w zażaleniu, nie może w żaden sposób wpływać na formę realizacji uprawnienia przyznanego temu podmiotowi w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania przed Trybunałem jest uprzednie wyrażenie woli w tym zakresie w formie odpowiedniej uchwały.

Należy dodać, iż członkowie Komitetu Wykonawczego Federacji, o których mowa w zażaleniu, nie są w świetle statutu traktowani jako ogólnokrajowy organ tej organizacji. Nie są zatem legitymowani do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm w postępowaniu przed Trybunałem. Tego rodzaju uprawnienie przysługuje na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wyłącznie ogólnokrajowemu organowi związku zawodowego. Żaden inny organ związku nie może zatem, powołując się na wskazany przepis ustawy zasadniczej oraz ewentualne generalne wytyczne organu ogólnokrajowego, domagać się przeprowadzenia przez Trybunał kontroli konstytucyjności określonych przepisów. Przesądza to jednocześnie o tym, że przedstawiony Trybunałowi Konstytucyjnemu wniosek Federacji Związków Zawodowych Służby Celnej pochodzi w istocie od podmiotu nieuprawnionego, co wyklucza możliwość przeprowadzenia jego kontroli.

2. Dodatkową przesłanką odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Federacji Związków Zawodowych Służby Celnej, była stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niedopuszczalność kontroli pominięcia konkretnych unormowań w skarżonej ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym. Należy podkreślić, iż rola powierzona Trybunałowi przez ustrojodawcę polega na eliminowaniu z porządku prawnego norm niezgodnych z regulacjami wyższego rzędu, nie zaś na stanowieniu nowych norm. Trybunał Konstytucyjny, będąc „negatywnym ustawodawcą”, może orzekać jedynie w kwestii oceny zgodności istniejących regulacji z normami względem nich nadrzędnymi. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, badanie zgodności z Konstytucją faktu pominięcia określonych regulacji w danym akcie normatywnym należy uznać za wyjątkowe. Może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy wskazany przez wnioskodawcę konstytucyjny wzorzec kontroli nakłada na ustawodawcę obowiązek unormowania w tym akcie pominiętych zagadnień.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, iż wnioskodawca nie wskazał w zażaleniu żadnych nowych argumentów, które mogłyby podważyć zasadność zaprezentowanego powyżej rozstrzygnięcia Trybunału zawartego w kwestionowanym postanowieniu. Wnioskodawca ponownie zwraca uwagę na nieuzasadnione, jego zdaniem, zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych, z punktu widzenia przysługujących im świadczeń emerytalnych. Przytaczając wzorce kontroli w postaci art. 2, art. 32 oraz art. 67 Konstytucji nie wskazuje jednak na istnienie żadnego, wynikającego z tych przepisów, konstytucyjnego obowiązku unormowania świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy Służby Celnej w sposób szczególny. Wymienione we wniosku i powtórzone w zażaleniu zarzuty mogłyby zostać uwzględnione jedynie w sytuacji, w której funkcjonariusze Służby Celnej zostaliby pozbawieni jakichkolwiek uprawnień emerytalnych. Oznaczałoby to naruszenie wynikającego z art. 67 ust. 1 Konstytucji, powszechnego prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, a tym samym prowadziłoby do niezgodności z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Wskazane tutaj przepisy Konstytucji nie nakładają natomiast jakiegokolwiek obowiązku wyjątkowego i uprzywilejowanego normowania świadczeń emerytalnych poszczególnych grup obywateli, w tym funkcjonariuszy Służby Celnej. Decyzja w tej materii należy wyłącznie do ustawodawcy zwykłego i nie podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego w ramach procedury hierarchicznej kontroli norm.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznając, że zażalenie nie podważyło zasadności stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu, orzekł jak w sentencji.