W dniu 6 czerwca 2005 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Krajowej Rady Radców Prawnych o zbadanie zgodności art. 8 ust. 3 i 4, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 13a, art. 16 i art. 22 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1505 ze zm.; dalej też: ustawa) z art. 31 ust. 1, art. 45, art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 32 ust. 1 i art. 33 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z art. 31 ust. 1, art. 45, art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 17 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 11 ust. 5 i art. 34 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z art. 49 i art. 31 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 17 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 7 ustawy z dnia 5 marca 2004 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 62, poz. 577; dalej też: ustawa nowelizująca) z art. 2 Konstytucji oraz art. 8 ustawy nowelizującej z art. 2 i art. 42 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem, o którym mowa w art. 188 Konstytucji uprawnione są ogólnokrajowe władze organizacji zawodowych. Jednakże ich legitymacja jest ograniczona w jej przedmiotowym zakresie. Zgodnie z art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowa władza organizacji zawodowej może kwestionować jedynie takie przepisy aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych jej zakresem działania. W związku z tym ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) w swoim art. 32 ust. 2 wymaga, aby wnioskodawca wskazał przepis ustawy lub statutu, który wskazywałby, że kwestionowana ustawa lub akt normatywny dotyczą jego zakresu działania.

Dla określenia granic, w jakich podmiot legitymowany szczególnie może wnioskować do Trybunału, kluczowe znaczenie ma wykładnia pojęć „sprawa” oraz „zakres działania”. Należy jednak zaznaczyć, że uprawnienie do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost z Konstytucji, której przepisy wyznaczają jego znaczenie. Z tego względu określenie znaczeń pojęć „zakres działania” wnioskodawcy (w tym przypadku organizacji zawodowej) oraz „sprawy” musi opierać się na przepisach Konstytucji. Natomiast przepisy ustaw lub statutu mają jedynie ten walor, że mogą wykazać, że w danej sprawie kwestionowane przepisy istotnie należą do spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy ustalonego zgodnie z przepisami Konstytucji.

2. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że uprawnienie do występowania z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm nieprzypadkowo zostało przyznane ogólnokrajowym organom związków zawodowych oraz ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych w jednym przepisie ustawy zasadniczej (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Oznacza to, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, iż intencją ustrojodawcy było przyznanie ochrony tylko takim interesom tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85 i w szczególności wydane w pełnym składzie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Tym samym „zakres działania” organizacji zawodowych w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje wszystkich spraw pozostających w gestii takich organizacji, a przyznanych im na mocy ich statutów, ustaw zwykłych, czy nawet niektórych przepisów ustawy zasadniczej.

Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, że legitymacja ogólnokrajowych władz organizacji zawodowych, w tym również samorządów zawodowych skupiających osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, koncentruje się wokół spraw dotyczących wykonywania określonego zawodu przez członków organizacji, związanych z tym uprawnień i obciążeń.

3. Pojęcie „sprawa” ma na gruncie art. 191 ust. 2 Konstytucji znaczenie autonomiczne. Dla wykładni tego pojęcia kluczowy będzie charakter postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Badaniu Trybunału podlega zawsze zgodność pewnego aktu normatywnego lub jego części z aktem wyższego rzędu (lub jedną z jego norm). Zestawienie przedmiotu zaskarżenia z wzorcem, do którego ma on być odniesiony stawia go w pewnym kontekście, który jest jedynie wycinkiem możliwych zastosowań skarżonego przepisu. Takie właśnie odniesienie kwestionowanej normy do normy wyższego rzędu zadaje problem hierarchicznej zgodności norm. Pojęcie „sprawa” należy właśnie utożsamiać z problemem zgodności skarżonego aktu normatywnego lub jego części z konkretną normą konstytucyjną (lub innego aktu wyższego rzędu niż kwestionowany). Sam bowiem przepis może być przedmiotem wielu spraw, w zależności, z jakiego punktu widzenia (wzorca kontroli) będzie kwestionowany. Z drugiej jednak strony, gdy przedmiot zaskarżenia nie należy do zakresu działania wnioskodawcy, nie jest możliwe, aby był przedmiotem sprawy objętej jego zakresem działania.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że dla rozstrzygnięcia czy w danej sytuacji podmiotowi legitymowanemu szczególnie przysługuje prawo wnioskowania do Trybunału Konstytucyjnego należy dokonać dwóch zabiegów. Po pierwsze – na podstawie norm konstytucyjnych określić jego zakres działania w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Następnie zbadać, czy kwestionowane przez niego sprawy – tzn. zagadnienia zgodności przedmiotu wniosku z przywołanymi wzorcami kontroli – są objęte tym zakresem działania. Może się zatem zdarzyć, że mimo, iż na gruncie art. 191 ust. 2 Konstytucji pewien podmiot może kwestionować jakiś przepis w jednej sprawie (z punktu widzenia jednego wzorca kontroli), to przywołanie innego wzorca kontroli wobec tego samego przedmiotu zaskarżenia nie leży w ramach jego legitymacji do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Przykładem takiej sytuacji jest postępowanie w sprawie o sygn. Tw 14/03 (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12 listopada 2003 r., OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 205). W swoim postanowieniu Trybunał stwierdził, że „wniosek złożony do Trybunału musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania organizacja została powołana”. Podobne stanowisko Trybunał przyjął w orzeczeniu wydanym w sprawie U 1/98 (OTK ZU nr 5/1998, poz. 66), gdzie uznał, że „powoływanie się na realizację celów ogólnospołecznych i aktywność społeczno-gospodarczą związku zawodowego nie daje podstaw do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów prawa z Konstytucją”.

4. Zdaniem Trybunału analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku wniosku Krajowej Rady Radców Prawnych. Przywołując jako wzorce kontroli art. 45, art. 47 oraz art. 51 ust. 2 Konstytucji, wnosi ona o zbadanie spraw dotyczących nieokreślonego kręgu obywateli, a nie interesów członków korporacji związanych z wykonywaniem zawodu przez jej członków.

Wnioskodawca twierdzi, że obowiązki nałożone kwestionowaną ustawą na radców prawnych oraz prawników zagranicznych wykonujących zawód poza stosunkiem pracy naruszają prawo ich klientów do sądu. Tak sformułowana sprawa nie leży w zakresie działania organizacji zawodowej zrzeszającej radców prawnych, gdyż zmierza do ochrony interesu wszystkich osób korzystających z ich usług. Wniosek taki miałby charakter wniosku w sprawie ogólnospołecznej, a w tym zakresie legitymacja przysługuje jedynie podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.

Również powołanie się na art. 47 Konstytucji, tak jak to uczyniono we wniosku z 6 czerwca 2005 r. leży poza zakresem działania Krajowej Rady Radców Prawnych. Zgodność skarżonych przepisów z prawem do ochrony życia prywatnego nie jest sprawą dotyczącą interesów radców prawnych związanych z wykonywaniem przez nich zawodu. Wniosek również w tym zakresie zmierza do ochrony sfery prawnej klientów radców prawnych, a zatem grupy osób o nieograniczonym zasięgu, a nie tylko zrzeszonych w Krajowej Radzie Radców Prawnych.

Wnioskodawca twierdzi, że kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 51 ust. 2 Konstytucji przez to, że „nakładają na radców prawnych wykonujących zawód poza stosunkiem pracy oraz prawników zagranicznych świadczących pomoc prawną poza stosunkiem pracy obowiązki informacyjne wykraczające poza zakres, w jakim władze publiczne mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać informacje o obywatelach od przedstawicieli tych zawodów zaufania publicznego.” Zdaniem Krajowej Rady Radców Prawnych obowiązki te są nie do pogodzenia z istotą zawodów zaufania publicznego, do której należy m.in. obowiązek dochowania tajemnicy zawodowej.

Trybunał stwierdza, że kwestionowanie przepisów ustawy z punktu widzenia tego wzorca konstytucyjnego leży poza zakresem działania wnioskodawcy. Po pierwsze – art. 51 ust. 2 Konstytucji jest skierowany do organów władzy publicznej i ma charakter dyrektywny. Samorząd zawodowy na mocy postanowień ustaw może mieć kompetencje do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Jednakże takie kompetencje nie wyznaczają zakresu działania organów samorządu w rozumieniu przepisów odnoszących się do legitymacji do występowania z wnioskami przed Trybunałem Konstytucyjnym. Raz jeszcze należy podkreślić, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem obejmuje takie sprawy, które odnoszą się do interesów członków korporacji związanych z wykonywaniem zawodu. Natomiast zadania publiczne wykonywane przez organy samorządu radcowskiego są im przyznane ze względu na interes publiczny i nie mieszczą się w ich zakresie działania w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Po drugie – norma wyrażona w art. 51 ust. 2 Konstytucji ma na celu ochronę interesów wszystkich obywateli, niezależnie od tego, jaki zawód wykonują. W rozważanej sprawie będzie to interes tych obywateli, którzy korzystają z usług radców prawnych wykonujących zawód poza stosunkiem pracy lub prawników zagranicznych świadczących pomoc prawną poza stosunkiem pracy, a więc potencjalnie nieograniczony krąg obywateli. Należy zatem stwierdzić, że przywołanie art. 51 ust. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych – ochrony obywateli – klientów prawników – przed pozyskiwaniem, gromadzeniem i udostępnianiem innych informacji na ich temat niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Ze względu, iż tak sformułowana sprawa leży poza zakresem działania wnioskodawcy, nie może ona podlegać dalszemu merytorycznemu badaniu przez Trybunał Konstytucyjny.

Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał postanowił jak w sentencji.