We wniosku z 23 maja 2005 r. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy domagał się zbadania konstytucyjności ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) z art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek pochodzący od jednego z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym przez wyznaczonego sędziego, w celu sprawdzenia jego zgodności z wymogami formalnymi wymienionymi w art. 32 ustawy o TK. Procedura ta ma także na celu weryfikację tego, czy podmiot występujący z wnioskiem do Trybunału działa w ramach przyznanego mu uprawnienia. Oznacza to m.in. konieczność oceny sformułowanego we wniosku zarzutu niekonstytucyjności, z punktu widzenia ograniczonego charakteru legitymacji procesowej podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji.

Zarzut niekonstytucyjności sformułowany w petitum wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy dotyczy całej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Wnioskodawca domaga się dokonania oceny tego aktu normatywnego względem konstytucyjnego wzorca kontroli w postaci art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji. Jak podniesiono we wniosku, postanowienia kwestionowanej ustawy naruszają zasady państwa prawnego w zakresie konstytucyjnego prawa obywateli do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanej ze środków publicznych. Zespół norm zawartych w ustawie tworzy, zdaniem wnioskodawcy, system dysfunkcjonalny w stopniu uniemożliwiającym realizowanie konstytucyjnie określonych zadań państwa w sferze ochrony zdrowia.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że nie został on dostatecznie uzasadniony przez wnioskodawcę. Dokładna analiza treści wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy wskazuje, iż dotyczy on jedynie wybranych uregulowań kwestionowanej ustawy (art. 15-17, art. 132, art. 139 oraz przepisów działu V). Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku przywołanego we wniosku wzorca kontroli. Formalnie wnioskodawca uczynił nim cały art. 68 Konstytucji. Jednak merytoryczne uzasadnienie wniosku dotyczy wyłącznie ust. 2 tego przepisu. Wnioskodawca nie odnosi się natomiast do pozostałej części art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji. W związku z takim sposobem sporządzenia wniosku TK uznaje, że przedmiotem zaskarżenia wnioskodawca uczynił badanie zgodności przepisów kwestionowanej ustawy z art. 68 ust. 2 Konstytucji.

2. Dokonując merytorycznej oceny uprawnienia wnioskodawcy do kwestionowania wskazanych we wniosku regulacji, należy zwrócić uwagę na ograniczony charakter przysługującej mu legitymacji procesowej. Jak wynika z art. 191 ust. 2 Konstytucji, ogólnokrajowe organy związków zawodowych mogą domagać się kontroli konstytucyjności wyłącznie takich aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat przesłanki określonej w art. 191 ust. 2 Konstytucji wskazując, iż pojęcie spraw objętych zakresem działania jest w przypadku podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wyraźnie ograniczone. Dotyczy wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracownikiem a pracodawcą. Już pobieżna analiza art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji pozwala stwierdzić, iż uprawnienie do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm przyznane zostało trzem różnym podmiotom, ale w obrębie jednego przepisu ustawy zasadniczej. Prowadzi to zdaniem Trybunału Konstytucyjnego do wniosku, iż intencją ustrojodawcy było przyznanie ochrony tylko takim interesom tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to zatem odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85).

Wniosek Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy dotyczy całej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Sformułowane we wniosku zarzuty odnoszą się jednak wyłącznie do tych regulacji ustawowych, które określają zakres przysługującego każdemu ubezpieczonemu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 15-17 ustawy), dotyczą struktury i zasad funkcjonowania Narodowego Funduszu Zdrowia (przepisy działu V ustawy) oraz regulują tryb postępowania w przypadku zawierania umów z podmiotami świadczącymi usługi medyczne (art. 132 oraz art. 139 ustawy).

Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowane regulacje należą do zakresu działania ogólnokrajowego związku zawodowego, gdyż określając mechanizmy funkcjonowania systemu opieki zdrowotnej, przesądzają o zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, związanego m.in. z faktem pozostawania w stosunku pracy. Wnioskodawca opiera także swoją legitymację przed Trybunałem na postanowieniach własnego statutu. Jak wynika z powołanego we wniosku § 6 ust. 2 statutu Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy, celem związku jest również formułowanie i prezentacja stanowisk w sprawach dotyczących praw pacjentów.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy, należy podkreślić, że zakres jego uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm wynika w ścisły sposób z charakteru tego podmiotu jako związku zawodowego. Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego musi być bowiem bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania jest ona powołana. Związek zawodowy, jako samorządna i niezależna organizacja zrzeszająca pracowników, powołany jest w celu ochrony i reprezentacji praw oraz zawodowych i socjalnych interesów swoich członków. W tym też zakresie może realizować konstytucyjne uprawnienie do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Istota związku zawodowego, jako organizacji skupiającej pracowników i dbającej o ich prawa, wyklucza natomiast możliwość domagania się kontroli tych aktów normatywnych, które nie tylko kształtują prawa i obowiązki członków tej organizacji, ale również podmiotów niebędących lub niemogących być członkami określonych struktur związkowych. Odmienne stanowisko prowadziłoby do uznania, że związek zawodowy jest uprawniony do kwestionowania konstytucyjności także tych przepisów, które nie dotyczą spraw objętych jego zakresem działania. Tego rodzaju wniosek jest natomiast niedopuszczalny ze względu na ograniczony charakter legitymacji procesowej związku zawodowego, wynikający z art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Poczynione tutaj ustalenia przesądzają jednocześnie niedopuszczalność wskazywania przez związek zawodowy tych konstytucyjnych wzorców kontroli, które ze swej istoty adresowane są do wszystkich obywateli. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy żąda bowiem dokonania abstrakcyjnej kontroli norm, wskazując jako wzorzec art. 68 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten wyraża natomiast ogólną gwarancję równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przysługującą wszystkim obywatelom, nie zaś wyłącznie tym, którzy z racji pozostawania w stosunku pracy podlegają ochronie związku zawodowego.

Trybunał Konstytucyjny pragnie jednocześnie podkreślić, że postanowienia zawarte w statucie związku zawodowego nie mogą przesądzać o zakresie działania tego podmiotu, a tym samym wpływać na sposób interpretacji konstytucyjnej przesłanki zawartej w art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej. W przeciwnym razie to wnioskodawca, przy użyciu odpowiednich postanowień swojego statutu, mógłby samodzielnie kształtować zakres swoich konstytucyjnych uprawnień. Statut może jedynie zawężać zakres działania wyznaczony dla danego podmiotu w przepisach rangi konstytucyjnej i ustawowej. Nie może natomiast wykraczać poza te przepisy i stanowić podstawy do przypisywania danemu podmiotowi nowych zadań i kompetencji, rozszerzających jednocześnie jego zakres działania wynikający z regulacji konstytucyjnej. Powoływanie się we wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy na postanowienia statutu, przyznające związkowi uprawnienia do formułowania i prezentowania stanowisk w sprawach praw pacjentów, nie może zatem stanowić skutecznej podstawy uzasadniającej wystąpienie z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej kwestionowane we wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy nie należą do spraw objętych zakresem działania tego podmiotu. Stanowi to samoistną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi pochodzącemu od tego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.