1. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870, ze zm.; dalej: rozporządzenie), beneficjentami tej pomocy mogą być wyłącznie osoby, które w dniu złożenia wniosku prowadziły działalność rolniczą (w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia) w gospodarstwie rolnym, stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności.

Rozporządzenie, zawierające powyższy przepis, zostało wydane na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu). Brzmiało ono następująco: „Po przyjęciu planu przez Komisję Europejską Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską”.

2. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: Prezes NSA, wnioskodawca) pismem z 6 czerwca 2007 r. (sygn. L.dz. BO-467-8/07) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W jego opinii, zaskarżony przepis jest sprzeczny ze wskazanymi wzorcami kontroli „przez to, że ograniczył prawo do otrzymania płatności na wspieranie gospodarstw niskotowarowych wyłącznie do producentów rolnych, prowadzących działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich wspólnej własności”. Zdaniem Prezesa NSA zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z tych środków, zawarte w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia, wykracza poza upoważnienie ustawowe, które obliguje Radę Ministrów do uregulowania w rozporządzeniu jedynie „szczegółowych warunków” przyznawania płatności, a nie ich zakresu podmiotowego. Beneficjenci tych świadczeń są bowiem w jego opinii „w sposób wyraźny” określeni w innych przepisach: zarówno polskich (w szczególności przez definicję producenta rolnego, zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, ze zm.), jak i unijnych (zwłaszcza przez definicję rolnika, zawartą w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, s. 1 i n.; dalej: rozporządzenie 1782/2003). Regulacje te nie uzależniają posiadania statusu rolnika czy producenta rolnego od bycia właścicielem (współwłaścicielem) gospodarstwa rolnego czy małżonkiem właściciela takiego gospodarstwa.

Wnioskodawca wskazuje ponadto, że potrzeba zbadania zgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy) z 14 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 819/06. W tym orzeczeniu sąd odmówił zastosowania zaskarżonego przepisu, uznając, że został on wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu. Wyrok ten, zdaniem Prezesa NSA, potwierdził „realizowaną od lat przez sądy administracyjne możliwość odmowy zastosowania w sprawie niekonstytucyjnego przepisu aktu podustawowego” (np. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Choć stał się on podstawą zaspokojenia roszczeń strony postępowania przed WSA w Bydgoszczy, nie spowodował jednak usunięcia zaskarżonego przepisu z obiegu prawnego. Z tego względu, zdaniem wnioskodawcy, w dalszym ciągu wskazane byłoby jego zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny.

3. Pismem z 24 października 2007 r. stanowisko w sprawie przedstawiła Rada Ministrów, wnosząc o stwierdzenie, że § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia jest zgodny z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu, „a tym samym jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji”.

W uzasadnieniu powyższego poglądu, Rada Ministrów dokonała szczegółowej analizy „związku merytorycznego i funkcjonalnego” między zakwestionowanym rozporządzeniem i ustawą o wspieraniu oraz prawem Unii Europejskiej i ustaleniami z Komisją Europejską. Wskazała m.in., że ogólne ramy dofinansowania gospodarstw niskotowarowych określone są w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 160 z 26.06.1999, s. 80 i n., ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1257/1999). Jest to akt prawa UE, który obowiązuje bezpośrednio państwa członkowskie. Zawiera on m.in. charakterystykę założeń mechanizmu wsparcia dla tych gospodarstw, z której – zdaniem Rady Ministrów – wynika, że „krąg podmiotów uprawnionych do pomocy finansowej musi zostać ograniczony”. Równocześnie rozporządzenie nr 1257/1999 nie doprecyzowuje zakresu podmiotowego tych świadczeń, lecz wskazuje, że szczegółowe warunki udzielania pomocy powinny zostać uzgodnione między państwami i Komisją Europejską. W wypadku Polski nastąpiło to w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 (został on ogłoszony jako załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich, M. P. Nr 56, poz. 958; dalej: Plan, PROW 2004-2006). Dokument ten nie jest wprawdzie źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu Konstytucji, ale został zaakceptowany przez Komisję Europejską za pomocą aktu prawa UE, wiążącego adresata, tzn. Polskę, w całości na mocy art. 249 ust. 4 TWE – decyzji C(2004) 3373 z 6 września 2004 r. (dalej: decyzja KE). Zgodnie zaś z pkt 9.4.5 PROW 2004-2006 (błędnie oznaczonym w stanowisku Rady Ministrów jako pkt 8.4.5), beneficjentem działania „Wspieranie gospodarstw niskotowarowych” może być „producent rolny, będący osobą fizyczną, prowadzący gospodarstwo rolne będące jego własnością lub własnością jego małżonka i odpowiadające definicji gospodarstwa niskotowarowego”. Rada Ministrów podnosi, że państwo członkowskie „nie ma możliwości stosowania innych uregulowań, niż wynikające z Planu, bowiem jest związane jego postanowieniami na mocy zatwierdzającej go decyzji. Oznacza to, że postanowienia zawarte w Planie muszą być stosowane przez państwo członkowskie, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw”. Ich naruszenie może spowodować konsekwencje (w tym również dotkliwe konsekwencje finansowe), które musiałoby ponosić „nie tylko samo państwo, ale przede wszystkim wszyscy jego obywatele”.

Mając na uwadze „zasadę subsydiarności i harmonizacji prawa wspólnotowego”, Rada Ministrów dochodzi do wniosku, że podstawą przyznawania pomocy dla gospodarstw niskotowarowych są regulacje wspólnotowe, a ustawa o wspieraniu „wyznacza jedynie zakres kompetencji i zadania poszczególnych instytucji w celu umożliwienia prawidłowego i pełnego stosowania przepisów rozporządzenia 1257/1999 oraz Planu”. Wobec tego „uwzględniając (…) w rozporządzeniu szczegółowe warunki udzielania pomocy na rozwój obszarów wiejskich zawarte w Planie, Rada Ministrów w pełni wykonała obowiązek wynikający z upoważnienia, zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu, a w szczególności z wytycznych zamieszczonych w delegacji ustawowej”.

Rada Ministrów, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99 (OTK ZU nr 6/1999, poz. 120), stwierdza, że „wytyczne zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. W przedmiotowej sprawie zaś materialny kształt regulacji zawartej w rozporządzeniu wyznaczony jest przez ustalenia z Komisją, których rezultatem jest wiążąca w całości państwo członkowskie decyzja Komisji, dotycząca stosowania Planu”.

Zdaniem Rady Ministrów uprawnienie do wprowadzenia w rozporządzeniu ograniczeń podmiotowych wynika z użytego w ustawie o wspieraniu upoważnienia do uregulowania „szczegółowych warunków” udzielania pomocy. Odwołując się do słownikowej definicji „warunku”, podnosi, że w pojęciu „szczegółowych warunków” mieści się „upoważnienie do formułowania kryteriów, zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych, od których uzależnione jest zaistnienie pewnego zdarzenia (w tym przypadku – przyznanie pomocy na wspieranie gospodarstw niskotowarowych)”.

Rada Ministrów przytacza ponadto argumenty wskazujące na adekwatność i racjonalność określonego w zaskarżonym przepisie kręgu beneficjentów pomocy dla gospodarstw niskotowarowych, wynikających z rozporządzenia 1257/1999. W jej opinii działanie UE wymaga „możliwie największej koncentracji pomocy finansowej dla określonej grupy producentów rolnych, w tym przypadku dla właścicieli gospodarstw bądź współwłaścicieli wraz z małżonkami (…). Rozszerzenie zaś możliwości korzystania z pomocy również przez innych niż małżonkowie współwłaścicieli, skutkowałoby rozproszeniem wsparcia finansowego i w konsekwencji nieosiągnięciem zamierzonego celu działania”. Zawarte w zaskarżonym przepisie kryterium podmiotowe „w niekwestionowany sposób przyczynia się także do zwiększenia powiązań między beneficjentem a gospodarstwem, wskutek czego może on podejmować suwerenne decyzje dotyczące kierunku rozwoju gospodarstwa i jego restrukturyzacji”. Powoduje ono, że pomoc trafia do gospodarstw produkujących głównie na własne potrzeby i umożliwia zwiększenie ich wydajności i konkurencyjności, ogranicza natomiast przyznawanie pomocy gospodarstwom „sztucznie zmniejszanym, czy zwiększanym tylko po to, aby otrzymać wsparcie finansowe”.

4. Prokurator Generalny w piśmie z 8 listopada 2007 r. (sygn. PR II 850/78/07) przedstawił stanowisko, że § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia jest niezgodny z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W oparciu o analizę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny dokonał rekonstrukcji treści upoważnienia do wydania rozporządzenia, zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu. Jego zdaniem prawo do określenia w rozporządzeniu „szczegółowych warunków” udzielania pomocy umożliwia jedynie takie doprecyzowanie tych warunków, jakie jest konieczne „do prawidłowego udzielania pomocy, jednak bez naruszania istotnych elementów owych warunków, określonych w ustawie”. Natomiast sformułowanie „mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską” stanowi dodatkowe ograniczenie dla prawodawcy podustawowego, nie zmienia jednak treści upoważnienia do wydania rozporządzenia. Inne rozumienie tego fragmentu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu „prowadziłoby w istocie do uznania, że upoważnienie ma charakter blankietowy (dowolne «ustalenie» z Komisją mogłoby prowadzić do modyfikacji przepisów ustawy), co jest niedopuszczalne”. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości WE (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 19 września 2002 r., sygn. C-336/00 M. Huber przeciwko Austrii, sentencja opublikowana w Dz. Urz. UE C 274 z 9.11.2002, s. 12; postanowienie Sądu Pierwszej Instancji z 28 lutego 2005 r., sygn. T-108/03 E. von Pezold przeciwko Komisji Europejskiej, sentencja opublikowana w Dz. Urz. UE C 155 z 25.06.2005, s. 21), Prokurator Generalny wskazał ponadto, że ani PROW 2004-2006, ani bliżej nieokreślone „ustalenia z Komisją Europejską” (w tym także decyzja KE zatwierdzająca PROW 2004-2006) nie mają charakteru aktu normatywnego w znaczeniu konstytucyjnym. Decyzja KE wiąże jednak państwo członkowskie, do którego jest adresowana. Wobec tego w celu zapewnienia jej skuteczności konieczna jest zmiana obowiązującego prawa, polegająca – jak można wnioskować z całokształtu pisma procesowego Prokuratora Generalnego – na wpisaniu zakresu podmiotowego pomocy dla gospodarstw niskotowarowych do ustawy o wspieraniu.

Reasumując, Prokurator Generalny stwierdził, że zakwestionowany przepis wykracza „poza ścisłe granice udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, a nadto – nie został wydany w celu wykonania ustawy, tylko w celu modyfikacji jej rozwiązań”.

1. Przedmiot i wzorce kontroli oraz istota zarzutów.

1.1. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: Prezes NSA, wnioskodawca) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o kontrolę § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870, ze zm.; dalej: rozporządzenie). Przepis ten zakreśla krąg podmiotów, uprawnionych do uzyskania tej pomocy, wskazując, że jej beneficjentami mogą być wyłącznie osoby, które w dniu złożenia wniosku prowadziły działalność rolniczą (w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia) w gospodarstwie rolnym, stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności.

Wnioskodawca zarzuca powyższej regulacji niezgodność z:

– art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu),

– art. 92 ust. 1 Konstytucji,

z uwagi na to, że zawiera ona ograniczenia podmiotowe dostępu do pomocy wykraczające poza upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia.

1.2. Wykładnia zaskarżonego przepisu, dokonana przez wnioskodawcę, nie budzi większych wątpliwości. Można jedynie zwrócić uwagę na pewną niezręczność stylistyczną, pojawiającą się na tle dwukrotnego użycia sformułowania „producent rolny” bez wskazania, czy chodzi o tę samą osobę (Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który: […] prowadził działalność rolniczą […] w gospodarstwie rolnym […] stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności). Wykładnia językowa i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że producent ubiegający się o świadczenie musi prowadzić działalność w gospodarstwie, które jest jego własnością (współwłasnością) lub którego właścicielem jest jego małżonek. Pomoc z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych nie przysługuje natomiast producentowi, który prowadzi taką działalność w „cudzym” gospodarstwie. Takie dedykowanie pomocy ma w założeniu gwarantować – jak podnosi w swoim stanowisku Rada Ministrów – dbałość o właściwe wykorzystanie przydzielonych środków i możliwość podejmowania swobodnych decyzji co do ich przeznaczenia przez osoby uprawnione.

Pomijając powyższe, zarówno dla Trybunału Konstytucyjnego, jak i dla uczestników niniejszego postępowania, jest bezsporne, że § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a określa krąg beneficjentów świadczeń w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Przepis ten posługuje się w tym celu zmodyfikowanymi kategoriami cywilnoprawnymi z zakresu prawa rzeczowego (własność, por. art. 126-231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) oraz prawa rodzinnego (majątek odrębny i wspólny małżonków, por. art. 31-51 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.; dalej: k.r.o.). Ograniczając się do wykładni językowej zaskarżonego przepisu, należy stwierdzić, że uprawnionymi do otrzymania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych na jego podstawie mogą być (pod warunkiem spełnienia pozostałych wymogów, przewidzianych w ustawie o wspieraniu i rozporządzeniu) wyłącznie producenci rolni:

– legitymujący się „odrębną własnością” gospodarstwa niskotowarowego; przy tym należy przyjąć, że do kategorii tej zaliczają się nie tylko osoby, dla których to gospodarstwo stanowi majątek odrębny w rozumieniu art. 33 k.r.o.; ale także osoby będące wyłącznym właścicielem tego gospodarstwa na skutek rozdzielności majątkowej (por. art. 51 k.r.o.) oraz osoby stanu wolnego, które są wyłącznymi właścicielami gospodarstwa (to ostatnie jest logiczną konsekwencją faktu, że żadne przepisy nie uzależniają dostępu do analizowanych świadczeń od zawarcia związku małżeńskiego);

– będący w związku małżeńskim z osobami posiadającymi „odrębną własność” gospodarstwa niskotowarowego; także w tym wypadku trzeba uznać, że może tu chodzić zarówno o gospodarstwo wchodzące w skład majątku odrębnego małżonka przy ustroju wspólności majątkowej, jak i o majątek małżonka przy ustroju rozdzielności majątkowej;

– osoby, które wraz z małżonkami są współwłaścicielami gospodarstwa niskotowarowego; wydaje się przy tym, że kategoria ta obejmuje nie tylko gospodarstwa należące do majątku wspólnego małżonków, ale takie, które są współwłasnością małżonków np. na skutek umów cywilnoprawnych przy ustroju rozdzielności majątkowej; wydaje się, że sformułowanie to wyłącza natomiast możliwość skorzystania ze świadczeń przez osoby będące współwłaścicielami gospodarstwa rolnego, lecz niepołączone związkiem małżeńskim (w tym zarówno osoby powiązane innymi więzami rodzinnymi, jak i obce).

Jak trafnie zauważa wnioskodawca, krąg podmiotowy osób uprawnionych do tej pomocy jest węższy, niż wydaje się na to wskazywać art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu. Zgodnie z tym przepisem, pomoc ze środków unijnych „jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych”. W aktualnym stanie prawnym, przepisem odesłania dla art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu jest art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, ze zm.), który stanowi, że producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca (alternatywnie):

– posiadaczem gospodarstwa rolnego,

– rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. WE L 270 z 21.10.2003, s. 1 i n.); tzn. osobą fizyczną lub prawną, bądź grupą osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Unii Europejskiej oraz które prowadzą działalność rolniczą (należy zauważyć, że ta część definicji utraciła już znaczenie praktyczne, ponieważ art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 został uchylony przez rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, s. 16-99).

– posiadaczem zwierzęcia.

1.3. Analiza treści całego pisma procesowego Prezesa NSA prowadzi do wniosku, że w istocie jego zastrzeżenia odnoszą się wyłącznie do powiązania prawa dostępu do pomocy na wspieranie gospodarstw niskotowarowych z posiadaniem tytułu prawnego do tych gospodarstw w postaci – mówiąc skrótowo – prawa własności (we wszystkich trzech wskazanych wyżej formach). Nie dotyczą natomiast innych kryteriów podmiotowych: ani tych zawartych bezpośrednio w zaskarżonej jednostce redakcyjnej (tzn. tego, że świadczenie może być wypłacone wyłącznie producentom rolnym, którzy w dniu złożenia wniosku o jego przyznanie prowadzili działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym), ani – tym bardziej – w pozostałych przepisach rozporządzenia. Prowadzi to do wniosku, że w istocie zamierzeniom wnioskodawcy odpowiadałby wyrok zakresowy, stwierdzający niezgodność § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia prawo do pomocy finansowej od posiadania statusu właściciela (współwłaściela) lub małżonka właściciela danego gospodarstwa niskotowarowego. Wobec tego przedmiotem dalszych rozważań Trybunału Konstytucyjnego będzie ten właśnie aspekt zaskarżonego przepisu.

Uzupełniająco można zauważyć, że we wniosku zawarte są pewne elementy krytycznej oceny przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu, w kontekście art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie wystarcza to jednak do przyjęcia, że relacja między tymi przepisami ma stanowić odrębny przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie. Bez wątpienia jej „punktem ciężkości” jest bowiem kwestia domniemanego wyjścia poza zakres upoważnienia ustawowego przez § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia (por. jednak uwagi Trybunału Konstytucyjnego na temat delegacji ustawowych, zawarte w końcowej części postanowienia).

2. Zaskarżony przepis jako uregulowanie „skonsumowane”.

2.1. Merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Prezesa NSA jest uzależnione od spełnienia szeregu wymogów, wynikających z Konstytucji oraz ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W warunkach niniejszej sprawy konieczne jest w szczególności zbadanie:

– czy zaskarżony przepis jest przepisem obowiązującym w znaczeniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK oraz (w wypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie)

– czy zachodzą przesłanki poddania go merytorycznej kontroli z uwagi na art. 39 ust. 3 ustawy o TK.

2.2. Celem zaskarżonego rozporządzenia było określenie szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (por. § 1 rozporządzenia oraz art. 3 ust. 2 pkt ustawy o wspieraniu, zawierający upoważnienie do jego wydania). Miało ono więc tworzyć ramy organizacyjne i instytucjonalne dla jednego z tzw. działań towarzyszących, ułatwiających włączenie Polski we wspólną politykę rolną w pierwszych latach członkostwa w Unii Europejskiej.

Ustanowienie programu wspierania gospodarstw niskotowarowych opierało się na założeniu, że dzięki dodatkowym funduszom, wypłacanym na podstawie tego działania maksymalnie przez pięć lat, gospodarstwa rolne o niskim potencjale ekonomicznym, produkujące dotychczas głównie na własne potrzeby, będą mogły się zrestrukturyzować i dostosować do warunków rynkowych. Otrzymana pomoc mogła być przeznaczona np. na przestawienie gospodarstwa niskotowarowego na produkcję metodami ekologicznymi, zwiększenie skali produkcji, inwestycje, szkolenia czy sfinansowanie wkładu własnego, koniecznego do otrzymania innych środków unijnych (por. § 5 rozporządzenia). W skali makro, działanie to miało zaś przyczynić się do stabilizacji sektora rolnego w Polsce i wyodrębnienia tych gospodarstw, które będą docelowo otrzymywały wsparcie z Unii Europejskiej (por. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, ogłoszony jako załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich, M. P. Nr 56, poz. 958; dalej: Plan, PROW 2004-2006).

Jak wyraźnie wynika z charakterystyki tej formy pomocy, miała ona być środkiem przejściowym i przygotowawczym, rodzajem unijnej „wyprawki” dla tych gospodarstw, które mają szansę w przyszłości funkcjonować w UE na zasadach rynkowych. Świadczy o tym zwłaszcza możliwość otrzymywania środków przez pierwsze 3 lata działania bez względu na osiągane rezultaty (przez kolejne 2 lata było to możliwe tylko pod warunkiem spełnienia planu rozwoju gospodarstwa, przedłożonego wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy, por. § 8 rozporządzenia) oraz to, że dostęp do tego typu funduszy unijnych miały wyłącznie nowe państwa członkowskie (por. rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia, Dz. Urz. UE L 160 z 26.06.1999, s. 80 i n., ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1257/1999, oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 141/2004 z dnia 28 stycznia 2004 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w odniesieniu do przejściowych środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich mających zastosowanie do Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, Dz. Urz. UE L 24 z 29.01.2004, s. 25-31; dalej: rozporządzenie nr 141/2004). Dofinansowywanie gospodarstw niskotowarowych nie było traktowane jako docelowa metoda transferu środków unijnych, przeznaczanych na wspieranie rolnictwa.

W rezultacie, funkcjonowanie tej formy pomocy było przewidziane wyłącznie w PROW 2004-2006, nie zostało natomiast przedłużone na kolejny okres programowania (por. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (2007-2013),

Z tych powodów należy uznać, że skutki zaskarżonego przepisu, jeżeli chodzi o przyznanie pomocy dla gospodarstw niskotowarowych, są już nieodwracalne, a on sam z założenia miał być przepisem „epizodycznym” – obowiązującym jedynie w ściśle określonym, krótkim czasie dostosowywania polskiego rolnictwa do wymogów Unii Europejskiej. Ze względu na zakończenie naboru wniosków o przyznanie tej pomocy w 2006 r., można stwierdzić, że zaskarżony § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia wyczerpał już swoją moc obowiązującą. Decyzja o braku kontynuacji pomocy dla gospodarstw niskotowarowych w PROW 2007-2013 prowadzi bowiem do wniosku, że choć nie został on formalnie uchylony, nie będzie już wykorzystywany. Do momentu ostatecznego rozliczenia wszystkich wniosków praktyczne znaczenie zachowują natomiast te przepisy rozporządzenia, które odnoszą się do wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej dla gospodarstw niskotowarowych.

Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie wskazywał, że ani epizodyczny (czasowy) charakter norm prawnych, ani ich spełnienie (wykonanie) w pewnym okresie w przeszłości, zmiana czy uchylenie (derogacja) nie są automatycznie „tożsame” z całkowitą utratą przez nie mocy obowiązującej (tak m.in. wyrok z 4 maja 2004 r., sygn. K 40/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 38). W sensie konstytucyjnym „przepis traci moc obowiązującą wtedy, gdy nie może mieć już zastosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości ani przyszłości” (tamże) i nie wywiera żadnych skutków dla obywateli (por. postanowienie z 13 października 1998 r., sygn. SK 3/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 69), zaś obowiązuje tak długo, „dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa” (teza wyrażona po raz pierwszy w wyroku z 31 stycznia 2001 r., sygn. P. 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5, powtórzona następnie w ponad dwudziestu orzeczeniach TK). W szczególności „za przepis zachowujący moc obowiązującą należy uznawać taki przepis, który wprawdzie został formalnie derogowany, ale nadal ma zastosowanie do ustalania skutków zdarzeń zaistniałych w czasie, w którym ten przepis obowiązywał”, np. w postępowaniach sądowych czy administracyjnych (ten aspekt został szczególnie zaakcentowany w postanowieniu TK z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 266 oraz powołanym wyżej wyroku o sygn. K 40/02).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia wyczerpał już swoją moc obowiązującą.

2.3. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK, wydanie wyroku merytorycznego w odniesieniu do przepisów nieobowiązujących jest możliwe tylko z uwagi na konieczność ochrony konstytucyjnych praw i wolności. „Przesłanką uzasadniającą kontrolę konstytucyjności przepisu jest ustalenie, że zachodzi związek pomiędzy daną regulacją a ochroną konstytucyjnych praw i wolności. Związek ten zachodzi wówczas, gdy (…):

– po pierwsze, przepis będący przedmiotem oceny zawiera treści normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych;

– po drugie, nie istnieje żaden alternatywny instrument prawny (poza ewentualnym uznaniem przepisu za niekonstytucyjny), który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie zanim ów przepis utracił moc obowiązującą;

– po trzecie, ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek dla przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej” (wyrok TK z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można a priori wykluczyć stosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK w sprawach o abstrakcyjną kontrolę zaskarżonych przepisów, inicjowanych z „ogólnej troski o stan praworządności w państwie lub z ogólnego interesu wnioskodawcy” (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 41). Mimo pewnych sporów w doktrynie (por. A. Grabowski, B. Naleziński, Kłopoty z obowiązywaniem. Uwagi na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 219-257), świadczy o tym dotychczasowa praktyka orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego. Składają się na nią zarówno postanowienia stwierdzające brak zaistnienia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 ustawy o TK (por. postanowienia z: 8 października 2001 r., sygn. K. 40/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 220; 22 stycznia 2003 r., sygn. K 44/01, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 8; 21 października 2003 r., sygn. K 10/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 88; 9 marca 2005 r., sygn. K. 36/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 30; 16 listopada 2005 r., sygn. K 14/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 125; 4 marca 2008 r., sygn. K 13/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 32; 25 listopada 2008 r., sygn. K 8/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 170; 19 lutego 2008 r., sygn. K 20/05, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 20), jak i orzeczenia pozytywne, wykorzystujące ten przepis dla wydania wyroku merytorycznego (np. wyroki TK z: 21 września 2004 r., sygn. K 34/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 84; 11 grudnia 2008 r., sygn. K 12/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 176).

W opinii Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie ma jednak możliwości zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK.

Po pierwsze, art. 92 ust. 1 Konstytucji, wskazany w niniejszej sprawie jako jedyny wzorzec kontroli konstytucyjności, nie formułuje bezpośrednio żadnego konstytucyjnego prawa podmiotowego. Świadczy o tym nie tylko umiejscowienie tego przepisu wśród regulacji dotyczących źródeł prawa (rozdział III Konstytucji), ale i to, że jego adresatami są organy upoważnione do wydawania rozporządzeń (por. K. Działocha, uwaga do art. 29, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, t. II, s. 1-35). Także treść wniosku Prezesa NSA nie odnosi się do ewentualnych materialnych konsekwencji zaskarżonego rozwiązania w postaci naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności, ograniczając się do wykazania czysto formalnego zarzutu wykroczenia zaskarżonego rozwiązania poza upoważnienie ustawowe. Należy także zauważyć, że Konstytucja nie formułuje prawa podmiotowego do otrzymania środków z Unii Europejskiej. Mając na uwadze, że ciężar dowodu w tej sprawie spoczywa na wnioskodawcy, zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą, Trybunał Konstytucyjny nie ma więc możliwości zastosowania odstępstwa od art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK (por. zwłaszcza powołane postanowienie w sprawie o sygn. K 36/04).

Po drugie, art. 39 ust. 3 ustawy o TK – jako wyjątek od ogólnej zasady orzekania wyłącznie o przepisach obowiązujących (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK) – nie może być interpretowany rozszerzająco (podkreślano to m.in. w powołanych orzeczeniach o sygn. K. 40/00, K 14/05, K 20/05 oraz w wyroku z 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28). Wobec tego nie można zastosować „domniemania” konieczności wydania orzeczenia, jak to czyni się niekiedy w wypadku skarg konstytucyjnych (por. wyrok TK z 12 grudnia 2000 r., sygn. SK 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 297). Jest to dopuszczalne jedynie w zupełnie wyjątkowych wypadkach, gdy wnioskodawca (na którym spoczywa ciężar dowodu), inicjując kontrolę abstrakcyjną, w sposób wystarczająco przekonujący i szczegółowy udowodni, że wydanie orzeczenia o nieobowiązujących przepisach nie tylko przyczyni się, ale jest niezbędne dla ochrony ściśle określonych konstytucyjnych praw i wolności konkretnych, określonych indywidualnie podmiotów, a celu tego nie można osiągnąć innymi metodami. Tymczasem wnioskodawca w swoim piśmie procesowym wskazał tylko jeden podmiot poszkodowany domniemaną niekonstytucyjnością § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia. Według informacji Prezesa NSA, jego sprawę rozwiązał jednak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Bydgoszczy z 14 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 819/06, w którym sąd odmówił zastosowania zaskarżonego przepisu, uznając, że wykracza on poza zakres upoważnienia ustawowego. Orzeczenie to z punktu widzenia uczestnika postępowania przed WSA w Bydgoszczy wywarło więc skutek identyczny, jak ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego, przychylający się do wniosku Prezesa NSA. Wobec tego należy uznać, że teoretyczna (bo niewykazana przez wnioskodawcę) potrzeba ochrony konstytucyjnych praw i wolności tej osoby straciła już swoją aktualność, ponieważ została zrealizowana w inny sposób (por. podobna konkluzja w powołanych wyżej postanowieniach w sprawach o sygn. K 44/01 i K 10/02).

Po trzecie, problematyczne jest także, czy ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogłoby spełnić funkcję restytucyjną, tzn. w sposób skuteczny przywrócić realizację praw, naruszonych przez ewentualne zastosowanie zaskarżonego przepisu. Spełnienie tego warunku jest wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako jedna z przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK (por. np. powołane orzeczenia o sygn. SK 15/00 i o sygn. SK 5/01). Po upływie dwóch lat od momentu rozpatrzenia wniosków o przyznanie tej pomocy, można domniemywać, że ewentualne spory z tym związane (w tym kontrola pod względem legalności, pozostająca w sferze właściwości sądów administracyjnych) zostały już w większości zakończone (por. niżej). Dokonanie ponownego podziału przyznanych przez UE środków na restrukturyzację gospodarstw niskotowarowych według nowych zasad, np. w oderwaniu od posiadania własności gospodarstwa, nie wydaje się możliwe. W szczególności, nie można nałożyć obowiązku zwrotu już otrzymanych środków przez osoby, które były dotychczasowymi beneficjentami tych świadczeń. Wykluczyć należy także dodatkowe dofinansowanie podmiotów pominiętych przez zaskarżone rozporządzenie z budżetu Unii Europejskiej, a także Polski (m.in. dlatego mogłoby to zostać zakwalifikowane jako niedozwolona pomoc publiczna w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.). Wobec tego, nawet gdyby uznać, że Trybunał Konstytucyjny przychyliłby się do wniosku Prezesa NSA, ewentualne roszczenia osób poszkodowanych aktualnym brzmieniem zaskarżonego przepisu nie mogłyby zostać zrealizowane. „Ekspektatywa” uzyskania środków z tej pomocy byłaby więc tylko pozorna.

Trybunał Konstytucyjny ma świadomość, że problem wykroczenia § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia poza zakres upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu pojawiał się kilkukrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt SA/Gd 770/07, niepubl. i 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 665/07, Lex nr 469610; WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 768/07, Lex nr 366805 i 18 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 663/06, niepubl.; WSA w Warszawie z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1630/06, Lex nr 329089; postanowienia NSA z: 5 grudnia 2007 r., sygn. akt GZ 181/07, niepubli.; 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 337/07, niepubl.; 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 734/08, niepubl.; wyroki NSA z: 15 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 211/07, niepubl.; 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 178/07, Lex nr 399193). W wypadku części tych spraw sądy administracyjne samodzielnie dokonały kontroli zaskarżonego przepisu i odmówiły jego zastosowania ze względu na naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji, w niektórych zaś wypadkach – zawiesiły postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania niniejszego wniosku przez Trybunał Konstytucyjny. Fakty te nie wpływają jednak na brak możliwości rozpoznania merytorycznego aktualnej sprawy z wyjaśnionych wyżej powodów formalnych.

2.4. Skoro nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK, należy umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu.

3. Konkluzja i uwagi końcowe.

3.1. Mając na uwadze powyższe argumenty, Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie jest właściwy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Prezesa NSA o zbadanie zgodności § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia prawo do korzystania z pomocy dla gospodarstw niskotowarowych od bycia właścicielem (współwłaścicielem) lub małżonkiem właściciela tego gospodarstwa, z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, i zmuszony jest umorzyć postępowanie w tej sprawie.

3.2. Ze względu na precedensowy charakter niniejszego postanowienia oraz wagę zarzutów postawionych przez Prezesa NSA, Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne poczynienie kilku uwag na temat miejsca rozporządzeń w systemie źródeł prawa polskiego po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej (na ten temat por. także wyroki z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42 i 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49 oraz J. Grabowski, A. Lichorowicz, Projekty rozporządzeń w świetle opinii Rady Legislacyjnej, „Przegląd Legislacyjny” nr 1/2006, s. 73-80; K. Działocha, B. Skwara, Gwarancje wykonawczego charakteru rozporządzeń, „Państwo i Prawo” z. 10/2007, s. 31-32). Jest to o tyle istotne, że w obrocie prawnym (zwłaszcza z zakresu prawa rolnego) funkcjonuje szereg rozporządzeń, wydanych na podstawie upoważnień ustawowych, podobnych do upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu (por. np. delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń, zawarte w: art. 19 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego, Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70, ze zm.; art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849, ze zm.; art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281).

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że mimo przystąpienia Polski do Unii Europejskiej nie zmieniła się konstytucyjna zasada, że rozporządzenia są wydawane tylko i wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści tego rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Choć zarówno doktryna, jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120 oraz 14 grudnia 1999 r., sygn. K. 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162) w wyjątkowych wypadkach dopuszczają usytuowanie tych wytycznych poza przepisem upoważniającym, nie jest to pożądaną techniką prawodawczą i nie pozwala na odtwarzanie wytycznych z przepisów ustaw innych niż ustawa upoważniająca (zob. S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 77). Tym bardziej więc nie można zaakceptować sytuacji, gdy wytyczne odsyłają do bliżej niesprecyzowanych uzgodnień dokonanych z Komisją Europejską czy ogólnie określonych „przepisów Unii Europejskiej”, zwłaszcza że nie wszystkie one mogą być źródłem praw i obowiązków jednostek (charakteru takiego nie mają np. decyzje, adresowane do państw członkowskich, a nie do obywateli). Mogłoby to prowadzić do tworzenia upoważnień blankietowych, odsyłających do norm nieistniejących, trudnych do ustalenia i zmieniających się w czasie (por. krytyka tego typu upoważnień jako błędów przy formułowaniu wytycznych, [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 153 oraz J. Grabowski, A. Lichorowicz, op. cit., s. 79-80; część autorów dopuszcza jednak bezpośrednie wykonywanie przez krajowe rozporządzenie ściśle oznaczonych przepisów unijnych dyrektyw lub rozporządzeń – np. K. Działocha, B. Skwara, op. cit., s. 32-32; por. jednoznaczna aprobata dla upoważnienia ustawowego, odwołującego się do „ustaleń dokonanych z Komisją Europejską”, zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu, w opinii eksperta sejmowego M. Fryźlewicza z 15 września 2003 r. do druku sejmowego nr 1848/IV kadencja, s. 5).

Przenosząc te ustalenia na grunt sprawy skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego przez Prezesa NSA należy uznać, że w świetle Konstytucji nie jest dopuszczalne uregulowanie zakresu podmiotowego świadczeń wypłacanych z funduszy Unii Europejskiej w rozporządzeniu z pominięciem ustawy. Zakres podmiotowy ustawy oraz prawa i obowiązki jej adresatów „jako podstawowe dla każdej ustawy nie mogą być przekazane do unormowania aktem wykonawczym” (S. Wronkowska, Model rozporządzenia…, s. 79). Regulacji ustawowych nie mogą w tym zakresie zastąpić – jak próbowała argumentować w niniejszej sprawie Rada Ministrów – ustalenia z Komisją Europejską (nawet te ogłoszone w formie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zatwierdzone decyzją Komisji) ani akty prawa wtórnego (a zwłaszcza takie, których adresatami w ogóle nie mogą być inne podmioty niż państwa członkowskie). Nawet przy najbardziej prounijnej wykładni art. 92 ust. 1 Konstytucji nie można bowiem uznać, że rozporządzenie może być aktem wykonawczym dla jakichkolwiek innych norm niż normy ustawowe. Jeżeli istnieje konieczność takiego przekształcenia roli rozporządzenia, niezbędne jest dokonanie odpowiedniej zmiany Konstytucji (por. powołany wyżej wyrok w sprawie o sygn. P 1/05, którego rezultatem była nowelizacja art. 55 Konstytucji).

Na marginesie niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny chciałby zauważyć, że wpisanie zakresu podmiotowego pomocy dla gospodarstw niskotowarowych do ustawy o wspieraniu było w praktyce możliwe. Ustawa ta została uchwalona 28 listopada 2003 r., a więc na kilka miesięcy przed zakończeniem prac nad unijnymi ramami udzielania pomocy oraz uzgodnień z Komisją Europejską na temat jej realizacji w Polsce. Można było wówczas zakładać, że pominięcie w ustawie przepisów o „charakterze materialnym, określającym warunki uzyskania pomocy” jest zasadne, ponieważ w tym zakresie „z dniem uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej będą obowiązywać bezpośrednio regulacje zawarte we wskazanych rozporządzeniach wspólnotowych” (uzasadnienie dostosowawczego charakteru projektu ustawy o wspieraniu, druk sejmowy nr 1849/IV kadencja, s. 1). Skoro jednak później okazało się, jak zgodnie przyznają wszyscy uczestnicy postępowania, że zakres podmiotowy pomocy dla gospodarstw niskotowarowych nie został określony w obowiązujących bezpośrednio aktach prawa UE (w tym zwłaszcza we wspomnianych rozporządzeniach nr 1257/1999 i 141/2004), a jedynie ustalony w PROW 2004-2006 i zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej C(2004) 3373 z 6 września 2004 r., należało stwierdzić, że materia ta nie może być przedmiotem samoistnej regulacji w akcie wykonawczym i dokonać odpowiedniej nowelizacji ustawy. Trybunał Konstytucyjny, w przeciwieństwie do stanowiska Rady Ministrów, uważa bowiem, że określenie zakresu podmiotowego świadczeń z definicji należy do materii ustawowej (por. wyżej) i nie może być zakwalifikowane jako regulacja z zakresu „szczegółowych warunków i trybu” udzielania pomocy dla gospodarstw niskotowarowych. Nowelizacja ustawy była przy tym wykonalna z legislacyjnego punktu widzenia, biorąc pod uwagę, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane 2 miesiące po uzgodnieniu zakresu programu wspierania gospodarstw niskotowarowych z Komisją Europejską (tj. 7 grudnia 2004 r.). Nie powinno także budzić zastrzeżeń z punktu widzenia prawa UE – skoro określenie zakresu podmiotowego pomocy zostało w ogóle dokonane w jakimkolwiek akcie prawa krajowego (w tym wypadku: rozporządzeniu), mogło ono zostać równie dobrze przeniesione do ustawy.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjnych postanowił jak w sentencji.