1. Wnioskiem z 26 lutego 1997 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że 3 ust. 2 oraz 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, z dnia 4 sierpnia 1995 r. w sprawie trybu, warunków, okresu zwolnienia od cła, norm ilościowych, określenia rzeczy podlegających zastrzeżeniu nieodstępowania oraz dokumentów wymaganych do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia od cła rzeczy stanowiących mienie niektórych krajowych i zagranicznych osób fizycznych (dalej: rozporządzenie Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą) uzależniających zwolnienie od cła mienia osób przesiedlających się (art.14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy – Prawo celne) od zameldowania na pobyt stały oraz udokumentowania faktu dokonania takiego zameldowania przez przedłożenie organom celnym dowodu osobistego z wpisem o zameldowaniu przy dokonywaniu zgłoszenia mienia do odprawy celnej – są niezgodne z art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (dalej: ustawa prawo celne), a w konsekwencji naruszają zasadę wyrażoną w art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, że minister wydaje rozporządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę, że w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy – Prawo celne (Dz.U. Nr 87, poz. 434; dalej: ustawa z 22 czerwca 1995 r.), art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo celne upoważnił Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do określenia, w porozumieniu z Ministrem Spraw Zagranicznych, trybu, warunków, okresu zwolnienia od cła, norm ilościowych lub wartościowych oraz dokumentów wymaganych do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 art. 14 ustawy, a także wykazu rzeczy podlegających, stosownie do tego przepisu, zastrzeżeniu nieodstępowania przez określony czas. Ponieważ powyższe upoważnienie ustawowe odnosi się do zwolnienia od cła, o którym stanowi art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy, Minister nie może – zdaniem wnioskodawcy – zmienić rozporządzeniem wykonawczym warunków i zakresu zwolnienia ustanowionych przez ustawę, ani wprowadzać zasad, które byłyby sprzeczne z tą i innymi obowiązującymi ustawami.

Wnioskodawca przypomina, że walor legalności, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, posiadają tylko rozporządzenia:

– wydane przez organ upoważniony w wyraźny sposób do unormowania spraw wskazanych w upoważnieniu,

– wydane w granicach udzielonego upoważnienia przez ustawę i w celu jej wykonania,

– nie pozostające w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostały wydane,

– nie pozostające w sprzeczności z treścią innych aktów ustawowych.

Powołując się na art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy – Prawo celne, który stanowi, że uprawnienia do wolnego od cła przywozu rzeczy posiadają “osoby fizyczne, przybywające do kraju na pobyt stały”, wnioskodawca twierdzi, że w ustawie nie zastrzeżono, jako warunku powstania czy skorzystania z tego uprawnienia, obowiązku dokonania przez osobę przesiedlającą się zameldowania czy przedłożenia dowodu osobistego z adnotacją o takim zameldowaniu. Tymczasem, wydając rozporządzenie, Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą ustalił, że “rzeczy, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy, wolne są od cła pod warunkiem dokonania zgłoszenia celnego: (...) przez osobę fizyczną, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy – w okresie 6 miesięcy od dnia zameldowania w Polsce na pobyt stały” oraz, że “zwolnienie określone w art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy stosuje się pod warunkiem przedłożenia przy dokonywaniu zgłoszenia celnego, spisu przywożonych rzeczy sporządzonego w 2 egzemplarzach, a ponadto (...) oryginału zaświadczenia określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz dowodu osobistego, zawierającego aktualną adnotacje o zameldowaniu w Polsce na pobyt stały – jeżeli zwolnienie dotyczy mającej obywatelstwo polskie osoby, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy” lub (...) “karty stałego pobytu i zaświadczenia o zameldowaniu w Polsce na pobyt stały – jeżeli zwolnienie dotyczy nie mającej obywatelstwa polskiego osoby, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy” ( 3 art. 2 i 4 art. 2 i 3).

W konsekwencji, zdaniem wnioskodawcy, zaskarżone przepisy nałożyły dodatkowe, nieprzewidziane przez ustawę, obowiązki, stanowiące warunek skorzystania ze zwolnienia od cła przez osoby przesiedlające się, którym takie zwolnienie na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy – Prawo celne przysługuje z mocy samego prawa. Minister przekroczył więc zakres upoważnienia ustawowego, które zobowiązało go tylko do “określenia trybu, warunków i dokumentów wymaganych do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia”.

Zaskarżone przepisy budzą wątpliwości wnioskodawcy także z tego powodu, że często nie jest możliwe, aby w chwili przyjazdu do kraju osoba przesiedlająca się mogła spełnić takie warunki. Stosownie bowiem do treści zaskarżonych przepisów, osoba przesiedlająca się, pragnąca zrealizować uprawnienie do wolnego od cła przywozu swego mienia przesiedlenia, musiałaby już w chwili swego przyjazdu do kraju (przekroczenia granicy) wykazać organom celnym fakt uprzedniego zameldowania się w kraju na pobyt stały i to poprzez przedłożenie dowodu osobistego z wpisem o takim zameldowaniu, dokonanym po dniu zakończenia swego pobytu stałego za granicą (lub zaświadczenia, w przypadku gdy nie ma obywatelstwa polskiego). Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity z 1984 r. Dz.U. Nr 32, poz. 174; zm.: z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198) oraz jej przepisami wykonawczymi, tj. zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 sierpnia 1991 r. w sprawie określenia przypadków, w których złożenie dowodu osobistego przy wyjazdach za granicę nie jest wymagane (MP Nr 29, poz. 31) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 1984 r. w sprawie dokumentów stwierdzających tożsamość (tekst jednolity z 1987 r. Dz.U. Nr 34, poz. 192; zm.: z 1988 r. Nr 30, poz. 209; z 1989 r. Nr 48, poz. 265; z 1993 r. Nr 27, poz. 120; z 1995 r. Nr 114, poz. 547, z 1996 r. Nr 93, poz. 423) – bez względu na to, czy osoba przesiedlająca się do polski w celu zamieszkania na stałe ma obywatelstwo polskie, czy obywatelstwo obce lub nie ma żadnego obywatelstwa:

– nie jest prawnie możliwe zameldowanie jej na pobyt stały przed faktycznym przyjazdem do Polski, nawet jeśli przed takim przyjazdem uzyskała już prawo do lokalu, w którym będzie zamieszkiwać po przybyciu, gdyż w przeciwieństwie do nabycia prawa do lokalu w drodze kupna, najmu lub innych podobnych czynności cywilnoprawnych – zameldowania się, która to czynność ma charakter wyłącznie ewidencyjny, może dokonać legalnie dopiero po swoim przyjeździe;

– nie jest prawnie możliwe, aby osoby mające obywatelstwo polskie, które przesiedlają się do kraju, już w chwili swego przyjazdu do Polski na pobyt stały legalnie mogły mieć oprócz paszportu również polski dowód osobisty, zwłaszcza zaś dowód osobisty z wpisem o zameldowaniu na pobyt stały w kraju, dokonanym po dacie zakończenia ich pobytu stałego za granicą.

W związku z tym, zdaniem wnioskodawcy, zachodzi sprzeczność zaskarżonych przepisów rozporządzenia nie tylko z postanowieniami art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b ustawy – Prawo celne, lecz także z postanowieniami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo celne upoważniał Ministra do wprowadzenia wymogu "zameldowania na pobyt stały" jako warunku skorzystania ze zwolnienia od cła mienia przesiedlenia, gdyż byłby to wymóg równoznaczny z nałożeniem na tę kategorię osób nieprzewidzianego w ustawie o ewidencji ludności ani żadnej innej obowiązku posiadania stałego miejsca zamieszkania.

Wnioskodawca zwraca uwagę, że w aktualnym stanie prawnym na pobyt stały pod oznaczonym adresem może być zameldowana osoba, która nie tylko faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu w danym miejscu, ale także posiada uprawnienie do zamieszkiwania w danym lokalu. Stąd, na co zwrócił też uwagę Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 3 września 1996 r. (sygn. K. 10/96), na tle ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wyróżnić można grupę osób, które nie mają zameldowania na pobyt stały, bo nie mają miejsca pobytu stałego oraz grupę osób, które nie mają zameldowania na pobyt stały, choć mają miejsce pobytu stałego – to nie zameldowały się w tym miejscu. Obie grupy osób korzystają jednak z pełni praw przysługujących im w Polsce.

Zaskarżone rozporządzenie wprowadza natomiast de facto obowiązek “zameldowania na pobyt stały osoby przesiedlającej się pod sankcją nieuzyskania zwolnienia od cła” traktując “zameldowanie na pobyt stały” z “odpowiednim wpisem do dowodu osobistego” za formę urzędowego potwierdzenia, że przesiedlenie się do kraju danej osoby nie było fikcyjne, lecz rzeczywiście nastąpiło. Tymczasem – co starał się wykazać wnioskodawca – zamieszkanie w kraju na stałe nie warunkuje zameldowania w kraju na stałe i nie jest tego dowodem, zwłaszcza w obecnym stanie prawnym, gdy zameldowanie się na pobyt stały zależy od posiadania uprawnienia przez daną osobę do zajmowania konkretnego lokalu. Stąd konsekwencją zaskarżonego uregulowania jest, a w każdym razie może być pozbawienie osób przesiedlających się przysługującego im “z mocy samego prawa” ustawowego uprawnienia do wolnego od cła przywozu ich mienia przesiedlenia.

2. Prokurator Generalny, w piśmie z 29 kwietnia 1997 r. zajmując stanowisko w niniejszej sprawie stwierdził, że przepisy 3 ust. 2 oraz 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z 4 sierpnia 1995 r. nie są niezgodne z art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo celne oraz z art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (dalej: Mała Konstytucja).

Odnosząc się do legalności zaskarżonych przepisów, Prokurator Generalny stwierdził, że wydane one zostały na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo celne. W myśl tego przepisu Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą zobowiązany został do określenia, w porozumieniu z Ministrem Spraw Zagranicznych, “trybu, warunków, okresu zwolnienia od cła, norm ilościowych lub wartościowych oraz dokumentów wymaganych do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, a także wykazu rzeczy podlegających, stosownie do tego przepisu, zastrzeżeniu nieodstępowania”. Zasadniczym elementem treści art. 14 ust. 1 pkt 7 jest podział na osoby fizyczne, krajowe i zagraniczne. W przypadku zwolnienia od cła osoby zagranicznej niezbędne jest wykazanie, że osoba taka “przybywa do kraju na pobyt stały”.

Według Prokuratora Generalnego, z przepisem art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo celne zsynchronizowane jest upoważnienie stanowiące podstawę wydania zaskarżonego rozporządzenia. Sytuacja prawna osób krajowych i zagranicznych regulowana jest różnymi aktami prawnymi, także o charakterze administracyjno–porządkowym, które nakładają na te osoby obowiązek dokonania licznych czynności legalizujących pobyt stały w kraju. Okoliczności te stwierdzane są odpowiednimi dokumentami. Zdaniem Prokuratora Generalnego wymogi zawarte w zaskarżonych przepisach korespondują z przepisami dotyczącymi stwierdzenia stałego pobytu w kraju.

Prokurator Generalny nie podziela poglądu wnioskodawcy jakoby tezy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. K. 10/96 miały pełne zastosowania w przedmiotowej sprawie, w zakresie odnoszącym się do sposobu dokumentowania stałego pobytu. Zwolnienia celne, o których mowa, dotyczą bowiem nie tylko obywateli RP, ale także innych osób. Ponadto zwolnienia te nie tylko nie mają charakteru powszechnego, ale stanowią wyjątki od zasady, że każdy towar (rzecz) w rozumieniu ustawy – Prawo celne, przewożony przez granicę podlega ocleniu, a wyjątki w tym przedmiocie są ściśle określone. Jak wiadomo wyjątek nie może być wykładany i stosowany rozszerzająco, także w płaszczyźnie procesowej.

Przy ulgach celnych, które wyraźnie nowy kodeks celny nazywa operacjami uprzywilejowanymi (Tytuł VI kodeksu celnego), niewątpliwie większe obowiązki ciążą na uprawnionym, w zakresie wykazania spełnienia warunków przewidzianych prawem, niż w zakresie przysługującego powszechnie obywatelowi prawa. Okoliczności te powodują, że na osobie zainteresowanej zwolnieniem towaru od cła ciąży inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 kpa) oraz obowiązek wykazania interesu prawnego w określonym rozstrzygnięciu sprawy (art. 28 kpa). W myśl art. 64 ust. 1 kpa, jeżeli wnoszący podanie nie wskazał miejsca pobytu lub adresu do doręczeń, mimo wezwania do usunięcia braków, to podanie pozostawiane jest bez rozpoznania. Ponadto strona zainteresowana, pomimo obowiązku przeprowadzenia postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ciążącego na organie prowadzącym postępowanie, winna współdziałać z tym organem, a zwłaszcza dostarczać lub wskazać dowody, których z urzędu organ ten praktycznie nie jest w stanie ustalić lub jest to znacznie utrudnione.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, za legalnością unormowania przyjętego w zaskarżonych przepisach przemawia okoliczność, iż mimo stwierdzenia przez ustawodawcę w art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b, że zwolnienie od cła przysługuje osobie zagranicznej przybywającej do kraju na pobyt stały, to zarazem jednak w upoważnieniu zawartym w art. 14 ust. 2 pkt 4 zobowiązał jego wykonawcę m.in. do określenia dokumentów wymaganych do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia. Jednym z elementów podstawy zwolnienia jest ów stały pobyt w kraju, który jak wynika z upoważnienia ma być stwierdzony dokumentem. Dokumentem, w rozumieniu art. 75 kpa, niewątpliwie nie jest oświadczenie strony lub świadka. Wykonawca upoważnienia był więc zobowiązany do określenia tego dokumentu. Sposób w jaki to uczynił w zaskarżonych przepisach rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń co do ich zgodności z upoważnieniem.

3. Zarzutów wnioskodawcy nie podzielił także Minister Gospodarki.

Minister Gospodarki uznał za bezpodstawne twierdzenie wnioskodawcy, że Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą “z przekroczeniem zakresu delegacji” ustalił w zaskarżonych przepisach warunki zastosowania zwolnienia celnego, w tym przedłożenie przy dokonywaniu zgłoszenia celnego dokumentów wymienionych w § 4 pkt 2 i 3. Odnieść można wrażenie, że wnioskodawca odczytuje istotną część omawianej delegacji w ten sposób, że ustawa mówi o “warunkach i dokumentach wymaganych do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia”. Nie chodzi jednak o warunki “wymagane do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia”, lecz o “warunki” zwolnienia od cła. Wyraz “warunki” występuje bowiem w pierwszej części art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo celne, tym samym ustawodawca stworzył czytelny przepis delegacyjny, którego sens polega na upoważnieniu do określenia takich uzupełniających ustawę warunków. Oczywiście warunki te nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz w ścisłym związku z normą ustawową, jej celem oraz w powiązaniu z występującymi w prawie polskim instytucjami prawnymi.

Zdaniem Ministra Gospodarki, obecnie obowiązujący przepis art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b, posługuje się sformułowaniem nie nawiązującym językowo do “celu” (domyślnie “zamiaru”) przyjazdu osoby fizycznej do kraju, co miało miejsce w poprzednio obowiązujących przepisach. Ustawodawca posłużył się formułą kategoryczną: “osoba przybywająca do kraju na pobyt stały” zakładając, że istotą przedmiotowego zwolnienia nie jest jego powiązanie z samym zamiarem rozpoczęcia takiego pobytu, lecz ze zdarzeniem prawnym polegającym na definitywnym zakończeniu stałego pobytu za granicą oraz rozpoczęciem analogicznego pobytu w kraju. Jeżeli zatem warunkiem ustawowym jest powiązanie zwolnienia celnego z uzyskaniem pobytu stałego w Polsce, to logiczne jest ustanowienie zgodnie z delegacją ustawową, określonych wymogów w zakresie udokumentowania faktu stałego pobytu jako warunku zastosowania przepisu art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy – Prawo celne. Takie dokumenty zostały wskazane w zaskarżonych przepisach, z czego jednak nie można wyciągać wniosku, że przepisy te wprowadziły obowiązek posiadania stałego miejsca zamieszkania. Przepisy o zwolnieniach celnych wprowadzają wyjątki od zasady powszechności cła, a ustawodawca wskazując takie wyjątki ma prawo unormować kwestie z tym związane w sposób szczególnie sformalizowany.

Zadaniem Ministra Gospodarki bardzo szczegółowo sformułowana delegacja art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo celne daje także podstawę, aby rozporządzenie wykonawcze nawiązywało do obowiązków określonych w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Art. 6 tej ustawy definiuje pobyt stały jako “zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania”. Do zameldowania, jako czynności potwierdzającej stałe przebywanie w danym miejscu są obowiązane zarówno osoby mające obywatelstwo polskie (art. 5), jak i cudzoziemcy (art. 23). Wykroczenia przeciwko obowiązkowi meldunkowemu podlegają zaś sankcjom określonym w kodeksie wykroczeń.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister Gospodarki twierdzi, że nie można uznać za metodologicznie poprawne stanowiska wnioskodawcy, iż zaskarżone przepisy pozostają w sprzeczności nie tylko z art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy – Prawo celne, lecz także z przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Na rozprawie uczestnicy postępowania podtrzymali sformułowane w pisemnych wnioskach zarzuty i argumenty.

Przedstawiciel wnioskodawcy – Rzecznika Praw Obywatelskich sprostował oczywistą omyłkę polegającą na błędnym oznaczeniu przepisu, w stosunku do którego zarzucono niezgodność z konstytucją; winien być ust. 2, a nie ust. 3 art. 56 Ustawy Konstytucyjnej, a także we wniosku powołano art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo celne, natomiast winien być art. 14 ust. 2 pkt 4, a ponadto – w związku z tym, że w chwili rozpatrywania wniosku obowiązuje konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. – ulega zmianie podstawa zaskarżenia. Kwestionowany przepis w sposób oczywisty narusza dyspozycje art. 92 konstytucji.

To stanowisko podzielił przedstawiciel Ministra Gospodarki, wskazując na to, że wymieniony w pisemnym wniosku przepis konstytucyjny został zastąpiony art. 92 konstytucji.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, podzielając wypowiedzi uczestników postępowania, iż podstawę kontroli stanowi obecnie art. 92 ust. 1 konstytucji, wniósł o uznanie, że zaskarżone przepisy są zgodne z konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Zbadanie zgodności zaskarżonych przepisów rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo celne, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wymaga analizy kierunków, w jakich następowały zmiany unormowań dotyczących zwolnień od cła rzeczy będących przedmiotem przywozu osób przesiedlających się.

W swoim pierwotnym brzmieniu odpowiedni przepis ustawy – Prawo celne przewidywał iż “przywóz towarów z zagranicy w ramach ustanowionych norm jest wolny od cła i od wymaganego zgodnie z art. 7 pozwolenia, jeżeli przedmiotem przywozu są – rzeczy stanowiące mienie osoby przesiedlającej się, które służyły jej do użytku osobistego, domowego lub zawodowego albo do prowadzenia działalności gospodarczej” (art. 14 ust. 1 pkt 7). “Osobą przesiedlającą się”, zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy – Prawo celne, była “każda osoba fizyczna, która zamieszkiwała przez okres co najmniej 6 miesięcy w kraju lub za granicą z zamiarem stałego pobytu i przekracza granice państwową (...) w celu stałego zamieszkania odpowiednio za granicą lub w kraju; (...).” Jednocześnie w tej samej ustawie ustawodawca upoważnił Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do ustalenia, w drodze rozporządzenia, norm ilościowych towarów określonych w ust. 1 pkt 1, 7, 17, 18 i 22 (art. 14 ust. 2 pkt 2) oraz okresu objęcia zwolnieniem od cła rzeczy, o których mowa w ust. 1 pkt 6 i 7 (art. 14 ust. 2 pkt 4). Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w rozporządzeniu z dnia 19 lipca 1991 r. (Dz.U. Nr 69, poz. 302) okres objęcia zwolnieniem od cła rzeczy, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo celne, ustalił się na 12 miesięcy od dnia uzyskania prawa stałego zamieszkania w kraju (§ 2 pkt 2).

Powyższe postanowienia ustawy – Prawo celne dotyczące zwolnień od cła rzeczy stanowiących mienie osób przesiedlających się zostały istotnie zmienione ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy – Prawo celne (Dz.U. Nr 87, poz. 434). Ustawodawca zrezygnował z pojęcia osoby przesiedlającej się, wprowadził natomiast podział na osoby fizyczne będące w rozumieniu przepisów prawa dewizowego osobami krajowymi (art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.a) oraz na osoby fizyczne będące w rozumieniu przepisów prawa dewizowego osobami zagranicznymi (art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b). Przywóz rzeczy stanowiących mienie osoby krajowej (osoby fizycznej mającej miejsce zamieszkania w kraju – art. 2 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. Prawo dewizowe – Dz.U. Nr 136, poz. 703 ze zm.), które służyły jej do użytku osobistego lub domowego, nowe przepisy zwalniają od cła jeżeli osoba ta przebywała czasowo za granicą za zgodą kraju pobytu przez co najmniej 12 miesięcy. Z kolei przywóz takich rzeczy stanowiących mienie osoby zagranicznej (osoby fizycznej nie mającej miejsca zamieszkania w kraju – art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy – Prawo dewizowe) wolny jest od cła, jeżeli osoba ta pozostawała osobą zagraniczną przez co najmniej 12 miesięcy i przybywa do kraju na pobyt stały. W obu przypadkach zwolnienie przywozu rzeczy od cła następuje z zastrzeżeniem nieodstępowania ich przez okres 2 lat, licząc od dnia dokonania odprawy celnej.

Jednocześnie ustawa – Prawo celne w art. 14 ust. 2 pkt 4 zobowiązała Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do określenia w drodze rozporządzenia w porozumieniu z Ministrem Spraw Zagranicznych trybu, warunków, okresu zwolnienia od cła, norm ilościowych lub wartościowych oraz dokumentów wymaganych do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, a także wykazu rzeczy podlegających, stosownie do tego przepisu, zastrzeżeniu nieodstępowania.

Wydając rozporządzenie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo celne, Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą ustalił, że “rzeczy, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy, wolne są od cła pod warunkiem dokonania zgłoszenia celnego: (...) przez osobę fizyczną, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy – w okresie 6 miesięcy od dnia zameldowania w Polsce na pobyt stały” (§ 3 pkt 2) oraz, że “zwolnienie określone w art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy stosuje się pod warunkiem przedłożenia przy dokonywaniu zgłoszenia celnego, spisu przywożonych rzeczy sporządzonego w 2 egzemplarzach, a ponadto (...) oryginału zaświadczenia określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz dowodu osobistego, zawierającego aktualną adnotacje o zameldowaniu w Polsce na pobyt stały – jeżeli zwolnienie dotyczy mającej obywatelstwo polskie osoby, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy” lub (...) “karty stałego pobytu i zaświadczenia o zameldowaniu w Polsce na pobyt stały – jeżeli zwolnienie dotyczy nie mającej obywatelstwa polskiego osoby, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy” (§ 4 pkt 2 i 3).

Z powyższej analizy kierunków w jakich następowały zmiany unormowań dotyczących zwolnień od cła rzeczy będących przedmiotem przywozu osób przesiedlających się wynika, że celem ustawodawcy w odniesieniu do osób zagranicznych było zawężenie i doprecyzowanie podstawy stosowania zwolnienia od cła poprzez:

1) ograniczenie zakresu podmiotowego zwolnień jedynie do osób będących osobami zagranicznymi przez co najmniej 12 miesięcy i

2) przybywających do Polski na pobyt stały, a także

3) ograniczenie zakresu przedmiotowego zwolnień przez skreślenie rzeczy służących do użytku zawodowego lub do prowadzenia działalności gospodarczej oraz

4) wprowadzenie zastrzeżenia nieodstępowania rzeczy objętych zwolnieniem przez okres 2 lat, licząc od dnia dokonania odprawy celnej.

Tym samym celom podporządkowane zostało zawarte w art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy szczegółowe upoważnienie do określenia przez Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w drodze rozporządzenia, w porozumieniu z Ministrem Spraw Zagranicznych, trybu, warunków, okresu zwolnienia od cła, norm ilościowych lub wartościowych oraz dokumentów wymaganych do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia, o którym mowa, a także wykazu rzeczy podlegających zastrzeżeniu nieodstępowania (zob. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo celne, Sejm RP. II kadencja, Druk nr 886).

2. Z całokształtu rozważań wnioskodawcy wynika, że stawia on w istocie zaskarżonym przepisom § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą trzy zarzuty. Pierwszy, jak można wnosić o podstawowym znaczeniu, sprowadza się do stwierdzenia, że wymienione przepisy rozporządzenia są niezgodne z art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo celne i w konsekwencji naruszają zasadę wyrażoną w art. 56 ust. 2 małej konstytucji, że minister wydaje rozporządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień. Wskazanie we wniosku na sprzeczność z postanowieniami art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy – Prawo celne stanowi drugi zarzut pod adresem wymienionych przepisów. Wreszcie jako trzeci podnoszony jest zarzut sprzeczności zaskarżonych przepisów z postanowieniami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Rozważając powyższe zarzuty wnioskodawcy należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że wykładnia językowa art. 56 ust. 2 małej konstytucji nie pozostawia wątpliwości, że zarówno rozporządzenia jak i zarządzenia, o których mowa w tym artykule są aktami wykonawczymi wydawanymi przez ministra zawsze w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień. W doktrynie przeważa pogląd, że w formie rozporządzeń powinny być stanowione jedynie te akty wydawane na podstawie konkretnych upoważnień ustawowych, które mają mieć moc powszechnie obowiązującą. Rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym “w celu wykonania ustaw” i “na podstawie udzielonych w nich upoważnień”. Jak ustalono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, począwszy od pierwszego wydanego przez TK orzeczenia w sprawie U. 1/86 (OTK w 1986 r.) oraz następnych U. 5/86 (OTK w 1986 r.), U. 4/91 (OTK w 1992 r.), K. 1/87 (OTK w 1987 r.), P. 2/87 (OTK w 1987 r.), U. 7/93 (OTK w 1994), U. 4/95 (OTK w 1995 r.) konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego wobec ustawy jest zdeterminowana trzema warunkami:

1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu,

2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy,

3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego (bez podstawy w ustawie); nie będących aktami wykonującymi ustawę; sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą.

W orzeczeniu K. 19/95 (OTK w 1995 r.) – Trybunał podkreślał, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Wobec braku ograniczeń konstytucyjnych, w literaturze przyjmuje się, że taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza ich treść na trzech płaszczyznach. Po pierwsze w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej. Po drugie, upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Po trzecie, zakres upoważnień ustawowych nie może być taki, by wydane na ich podstawie normy o charakterze wykonawczym nie determinowały dyspozycji ustawowych. Jeśli delegacja ustawowa nie przekracza powyższych granic, nie można twierdzić, iż jest ona niekonstytucyjna. Natomiast kontroli co do konstytucyjności i legalności będzie podlegało samo rozporządzenie, jeśli zostanie powziętą wątpliwość czy zostało ono wydane nie tylko na podstawie ustawy lecz również czy zostało ono wydane w celu jej wykonania. O legalności aktu podustawowego nie decyduje bowiem tylko fakt wydania go na podstawie delegacji ustawowej, lecz także wydanie go w celu wykonania ustawy.

Należy również pamiętać, że delegacja ustawowa stanowi upoważnienie ze strony ustawodawcy do wydania przez organ określony w delegacji normy prawnej regulującej określone również w delegacji zagadnienie. Delegacja stanowi zawsze upoważnienie do prawnego uregulowania określonego wycinka życia społecznego w sytuacji, gdy brak było takiej regulacji lub gdy ma nastąpić odmienne uregulowanie prawne w stosunku do obowiązującego (U. 8/90, OTK w 1991 r.).

Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się także w sprawie granic upoważnienia zawartego w ustawie wskazując, iż ustawowe upoważnienie podlega zawsze ścisłej i literalnej wykładni (postanowienie Uw. 6/87, OTK w 1988 r.). Brak stanowiska w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych, nie podlega też wykładni rozszerzającej, ani celowościowej (Uw. 3/87, OTK w 1988 r.).

Mając na uwadze to, że kontrola konstytucyjności dokonywana jest przez Trybunał Konstytucyjny już pod rządami Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., należy zastanowić się, czy i na ile powołany we wniosku art. 56 ust. 2 małej konstytucji znalazł odbicie w nowej konstytucji. stwierdzić trzeba bowiem, że art. 149 ust. 2 konstytucji upoważnia ministra, jako kierującego działem administracji rządowej, do wydawania rozporządzeń. Rozporządzenia takie determinowane są treścią art. 92 ust. 1 konstytucji, a mianowicie mogą być wydawane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Jak z przytoczonej analizy przepisów art. 149 ust. 2 i art. 92 ust. 1 konstytucji wynika, sposób uregulowania w nowej konstytucji zasad wydawania aktów wykonawczych (rozporządzeń) jest w istocie tożsamy z powołanym art. 56 ust. 2. W konsekwencji przyjąć należy, że ustrojodawca pozostawił bez zmian warunki wydawania rozporządzeń jako aktów wykonawczych. Z tego też względu wypowiedzi doktryny i orzecznictwa dotyczące art. 56 ust. 2 małej konstytucji znajdują uzasadnienie również na gruncie art. 149 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W każdym razie zakwestionowane przepisy rozporządzenia w dniu ich wydania były zgodne z art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach miedzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, nie są natomiast niezgodne z art. 149 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę dokonaną wyżej analizę art. 14 ust. 2 pkt 4 oraz zaskarżonych przepisów § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, a także przedstawione wyżej rozumienie konstytucyjnego wzorca, należy stwierdzić co następuje:

– po pierwsze, zaskarżone rozporządzenie zostało wydane przez organ upoważniony w wyraźny sposób do unormowania spraw wskazanych w upoważnieniu. Kwestia ta nie budziła zresztą wątpliwości wnioskodawcy;

– po drugie, zaskarżone przepisy zostały wydane w granicach udzielonego upoważnienia przez ustawę i w celu jej wykonania. Ustawa expressis verbis nie tylko formułuje odpowiednie upoważnienie do wydania aktu wykonawczego w określonym zakresie, ale wręcz nakłada na Ministra obowiązek wydania takiego aktu i określenia w nim nie tylko samych dokumentów wymaganych do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia od cła, lecz także wielu innych jeszcze kwestii związanych z tym zwolnieniem takich jak: tryb, warunki, okres zwolnienia od cła, a także wykaz rzeczy podlegających zastrzeżeniu nieodstępowania. Stąd też wprowadzenie zameldowania w Polsce na pobyt stały jako jednego z warunków zwolnienia od cła osób zagranicznych przybywających do Polski na pobyt stały uznać należy za wybrany przez Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą sposób realizacji jednego z zawartych w art. 14 ust. 2 pkt 4 upoważnień i zarazem obowiązków, mianowicie jednoznacznie sformułowanego upoważnienia i obowiązku do określenia warunków tego zwolnienia. Należy zgodzić się z Ministrem Gospodarki, że takie postępowanie organu wydającego rozporządzenie mieściło się w granicach udzielonego w ustawie upoważnienia. Również ze względu na wykonawczy charakter aktu wydanego na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 4 należało w nim wskazać takie dokumenty wymagane do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia, które mogłyby w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzić spełnienie warunków określonych w ustawie, w tym potwierdzić, że osoba zagraniczna przybywa do Polski na pobyt stały.

Także gdy chodzi o zarzut sprzeczności z art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b ustawy – Prawo celne, argumentacja wnioskodawcy nie wydaje się być przekonywająca. Słusznie zauważa Prokurator Generalny, że sytuacja prawna osób zagranicznych regulowana jest różnymi aktami, w tym aktami o charakterze administracyjno–porządkowym, jak np. ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 10 kwietnia 1974 r. (tekst jednolity z 1984 r. Dz.U. Nr 32 poz. 174) oraz ustawa o cudzoziemcach z dnia 29 marca 1963 r. (tekst jednolity z 1992 r. Dz.U. Nr 7 poz. 30 ze zm.). Wymienione ustawy nakładają na te osoby obowiązek dokonania legalizacji pobytu stałego w Polsce. Jeżeli zwolnienie dotyczy osoby zagranicznej mającej obywatelstwo polskie, to obowiązek taki wynika za art. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowi, że “osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca stale na terytorium PRL jest obowiązana zameldować się w miejscu stałego pobytu”. Do osób zagranicznych nie mających obywatelstwa polskiego stosuje się natomiast art. 26, który przewiduje, iż “cudzoziemiec, dokonując zameldowania się na pobyt stały, zgłasza wymagane dane do zameldowania, przedstawia kartę pobytu stałego wydaną stosownie do przepisów o cudzoziemcach (art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) i potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy”. Przy czym zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych “pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania”. Zarówno przepis kodeksu cywilnego jak i przepis administracyjny zawierają element psychologiczny tj. “zamiar”, który w wyniku postępowania administracyjnego wymaga zobiektywizowania i urzędowego stwierdzenia. Urzędowym stwierdzeniem będzie tutaj wpis w dowodzie osobistym lub zaświadczenie wydane na podstawie karty stałego pobytu. W tej sytuacji odwołanie się przez Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do postępowania i dokumentów stwierdzających stały pobyt przewidzianych w przepisach o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie może być uznane za prowadzące do dodatkowej uciążliwości, skoro ustawa – Prawo celne stawia szczególnie wysokie wymagania takiemu postępowaniu i dokumentom w wypadku zwolnienia od cła osoby zagranicznej, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 7 lit.b podstawą stosowania zwolnienia ma być stwierdzenie faktu przybycia takiej osoby do Polski na pobyt stały, a nie stwierdzenie faktu przybycia jedynie z zamiarem takiego pobytu.

Stawiane tak wysokich wymagań postępowaniu stwierdzającemu podstawy stosowania zwolnienia wiąże się również z jego wyjątkowym charakterem. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu wyrażonego przez wnioskodawcę co do zastosowania w omawianej sprawie niektórych tez sformułowanych przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu dotyczącym świadectw udziałowych w narodowych funduszach inwestycyjnych (K. 10/96, OTK ZU nr 4/1996) a odnoszących się do sposobu dokumentowania stałego pobytu. Ustawa o narodowych funduszach inwestycyjnych ustanawiała powszechne prawo do otrzymania świadectwa udziałowego w tych funduszach, przez obywateli RP, stale przebywających w kraju. Zwolnienia celne nie mają charakteru powszechnego. Podobnie jak ulgi podatkowe, np.: w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, zwolnienia celne przewidziane w ustawie – Prawo celne mają charakter wyjątku. W gestii ustawodawcy pozostaje określenie podmiotów, które zostaną potraktowane wyjątkowo i którym zwolnienie to zostaje przyznane i na jakich warunkach. W tym wypadku jednym z warunków jest przedstawienie dokumentu stwierdzającego fakt przybycia osoby zagranicznej do Polski na pobyt stały. Organ administracyjny, upoważniony do wykonania przepisów ustawy, na podstawie rozporządzenia wydanego przez upoważnionego ministra może stosownie do art. 61 1 i 2 kpa wszcząć postępowanie administracyjne, którego celem będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i udzielenie zwolnienia celnego rzeczywiście temu podmiotowi, któremu przysługuje ono z mocy prawa, pod warunkiem spełnienia przez zainteresowanego określonych warunków.

Nie wydaje się też aby dostarczenie dowodu zawierającego aktualną adnotację o zameldowaniu w Polsce na pobyt stały lub zaświadczenia o takim zameldowaniu miało stanowić dodatkową uciążliwość, czy też było w niektórych przypadkach – jak twierdzi wnioskodawca – wręcz prawnie niemożliwe, tym bardziej, że 3 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że “rzeczy, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt. 7 ustawy – Prawo celne, wolne są od cła pod warunkiem dokonania zgłoszenia celnego (...) w okresie 6 miesięcy od dnia zameldowania na pobyt stały”. Przypadki odmowy uznania przez organy celne za wolne od cła rzeczy użytku osobistego i domowego osoby zagranicznej przybywającej do Polski na pobyt stały, o których pisze Wnioskodawca, są następstwem nieprawidłowego stosowania obowiązujących przepisów, co przyznał też Minister Gospodarki w piśmie przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nieprawidłowe stosowanie przepisów nie oznacza automatycznie ich niekostytucyjności czy nielegalności i powinno być skorygowane poprzez działania powołanych do tego władz administracyjnych i organów sądowych. Dopiero, gdyby ponad wszelką wątpliwość okazało się, że przepisy zyskały w praktyce treść sprzeczną z konstytucją lub ustawami uzasadnione stać by się mogło orzeczenie o niekonstytucyjności lub nielegalności tak rozumianych i stosowanych przepisów (tak w stosunku do konstytucyjności przepisu ustawowego wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w sprawie K. 5/96, OTK Nr 4/1996)

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się z poglądem wnioskodawcy, że zaskarżone przepisy nałożyły dodatkowe, nie przewidziane przez ustawę, obowiązki stanowiące warunek skorzystania ze zwolnienia od cła przez osoby przybywające na pobyt stały, a którym zwolnienie takie przysługuje z mocy samego prawa, ani że obowiązki te sprzeczne są z treścią innych aktów ustawowych, w tym przede wszystkim z postanowieniami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak sentencji.