1. We wniosku z 8 marca 2001 r., uzupełnionym i sprecyzowanym następnie pismami z 29 marca 2001 r. i 30 maja 2001 r., działając przez pełnomocnika – radcę prawnego – Zarząd Główny Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Schroniska dla Nieletnich i Zakładów Poprawczych (dalej zwany: NSZZ PSdNiZP) złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP o stwierdzenie niezgodności § 5 ust. 2 pkt. 2, 3, 4, 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 września 2000 r. (Dz. U. Nr 83, poz. 943) z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854), w zakresie w jakim przepisy te zapewniają prawo do opiniowania projektów aktów wykonawczych do ustaw, oraz z art. 59 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podniósł, iż wydając wskazane rozporządzenie Minister Edukacji Narodowej uczynił to „bez konsultacji ze związkami zawodowymi” oraz „bez uzgodnienia” z nimi jego treści, przez co wydane zostały przepisy powodujące obniżenie wynagrodzeń pracowników pedagogicznych w schroniskach dla nieletnich i zakładach poprawczych, w szczególności przez obniżenie przysługujących im wcześniej dodatków. Wnioskodawca załączył do wniosku korespondencję z Ministerstwem Edukacji Narodowej oraz z Ministerstwem Sprawiedliwości mającej wskazywać na brak ustawowo wymaganej konsultacji ze związkami zawodowymi treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej dotyczącego sfery spraw pracowniczych, której dotyczy bezpośrednio działalność NSZZ PSdNiZP. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 5 czerwca 2001 r. sprawie nadano bieg.

2. Pismem z 3 lipca 2001 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny RP, wyrażając pogląd, iż postępowanie w sprawie winno ulec umorzeniu ze względu na niewykazanie przez NSZZ PSdNiZP legitymacji czynnej do opiniowania projektu zaskarżonego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Odnosząc się do wynikającego z treści art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych obowiązku opiniowania przez związki zawodowe projektów aktów normatywnych ich dotyczących, Prokurator Generalny podniósł, iż dotyczy to jedynie ogólnokrajowych organizacji międzyzwiązkowych (a taką, zdaniem Prokuratora Generalnego, NSZZ PSdNiZP, na gruncie jej Statutu nie jest) oraz ogólnokrajowych związków zawodowych, reprezentatywnych dla pracowników większości zakładów pracy. Prokurator Generalny stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał posiadania przezeń cech pozwalających traktować go jako ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla pracowników większości zakładów pracy, a tym samym jako organizację związkową posiadającą ustawowe prawo do obligatoryjnego bycia konsultowanym przy przygotowywaniu określonych aktów normatywnych. W odniesieniu do tej kwestii, uzasadniającej jego zdaniem konieczność umorzenia postępowania w tej sprawie, Prokurator Generalny przytoczył także wcześniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r. (sygn. U. 2/97). Prokurator Generalny podniósł także fakt, iż z załączonych do wniosku dokumentów (korespondencji) wynika, że projekt skarżonego rozporządzenia znany był NSZZ PSdNiZP i był przezeń krytycznie oceniany. Prokurator Generalny wskazał ponadto, iż jego zdaniem uchwała nr 1 z 5 grudnia 2000 r. Zarządu Głównego NSZZ PSdNiZP zdaje się nie spełniać warunków określonych w art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, gdyż nie wskazuje na konkretne przepisy, jakie miały być zaskarżone przez pełnomocnika Zarządu Głównego NSZZ PSdNiZP, co tym samym pozostawia mu zbyt daleko idącą swobodę w formułowaniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. W odniesieniu do kwestii zgodności skarżonych przepisów z art. 59 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Prokurator Generalny wskazał, iż przepis ten nie konstytuuje obowiązku opiniowania przez związki zawodowe projektów aktów normatywnych. Nie może zatem stanowić wzorca kontroli konstytucyjnej w odniesieniu do przepisów skarżonego rozporządzenia.

3. Pismem z 31 sierpnia 2001 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Edukacji Narodowej w pełni podzielając pogląd przedstawiony przez Prokuratora Generalnego, tak w zakresie zasadności umorzenia postępowania w sprawie, jak w zakresie użytej argumentacji. Ponadto Minister Edukacji Narodowej podniósł okoliczność przesłania do zaopiniowania do NSZZ PSdNiZP projektu skarżonego rozporządzenia, jednak nie jako związkowi mającemu prawo do takiego opiniowania na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, gdyż zdaniem Ministra do tego związku przepis powyższy się nie tyczy, lecz na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 56, poz. 357 ze zm.). Jako dowód Minister załączył kserokopię pisma skierowanego m.in. do NSZZ PSdNiZP z 20 kwietnia 2000 r., a nadto wskazał na fakt uczestnictwa tego związku w spotkaniu mającym miejsce w Ministerstwie Edukacji Narodowej 5 lipca 2000 r. „zmierzającym do wyjaśnienia i zbliżenia stanowisk w odniesieniu do treści rozporządzenia”, na dowód czego załączona została lista obecności uczestników obejmująca przedstawicieli NSZZ PSdNiZP. Minister wskazał, iż spotkanie to doprowadziło do częściowego uwzględnienia postulatów wnioskodawcy. Z tego względu Minister wyraził pogląd także o merytorycznej bezzasadności skargi.

4. W odpowiedzi na stanowiska wyrażone przez Prokuratora Generalnego oraz Ministra Edukacji Narodowej wnioskodawca podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wskazując na posiadanie cechy „reprezentatywności” w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych przez NSZZ PsdNiZP, z uwagi na to, iż „na 32 placówki Zakładów Poprawczych i Schronisk dla Nieletnich ponad połowę, tj. 18 reprezentuje Związek, co oznacza, że jest on ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową i jest reprezentatywny”. Ponadto wnioskodawca podniósł, iż „wbrew twierdzeniom MEN projekt rozporządzenia nie był wcześniej znany związkowcom” i z tego względu – po interwencji NSZZ PSdNiZP – zorganizowano spotkanie w Ministerstwie Edukacji Narodowej 5 lipca 2000 r., na którym jednak „MEN nie wyraził zgody na propozycję Związku” oraz „nie podpisano żadnego protokołu uzgodnienia, poza tym, że w sprawie miało wypowiedzieć się Ministerstwo Sprawiedliwości i przekazać kolejny projekt dodatków” dla nauczycieli, co nie nastąpiło.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Określone w art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 188 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo związków zawodowych do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o wydanie orzeczenia w kwestii zgodności z Konstytucją i ustawami przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe, w tym takich przepisów jak rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej, przysługuje z mocy samego przepisu Konstytucji jedynie ogólnokrajowym organom związków zawodowych. Na podstawie przedstawionego Statutu NSZZ PSdNiZP można stwierdzić, iż jego Zarząd Główny spełnia powyższe kryterium. Legitymacja NSZZ PSdNiZP do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie niezgodności przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 29 września 2000 r. w sprawie dodatków oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej, a także w sprawie dodatku motywacyjnego i służbowego dla nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych w urzędach organów administracji rządowej, Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, okręgowych komisjach egzaminacyjnych oraz w jednostkach organizacyjnych sprawujących nadzór pedagogiczny (Dz. U. Nr 83, poz. 943), z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych wynika także z faktu, iż zagadnienia normowane przez to rozporządzenie objęte jest przedmiotem działania związków zawodowych, a w szczególności wnioskodawcy. Również ustawowy wzorzec kontroli w postaci uprawnienia związków zawodowych do opiniowania przygotowywanych aktów normatywnych łączy się z przedmiotem działania związków zawodowych, skoro ustawa o związkach zawodowych przyznała im takie prawo, czyniąc z tych oorganizacji uczestnika niektórych procesów prawotwórczych. Wnioskodawca posiadał wobec tego legitymację do wystąpienia z niniejszym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

2. Przywołany przez wnioskodawcę wzorzec kontroli w postaci art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych – w wersji obowiązującej w czasie przygotowywania przez Ministra Edukacji Narodowej skarżonego rozporządzenia (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854) – stanowił m.in., że prawo opiniowania aktów wykonawczych do ustaw (a więc również rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej) w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych posiadają ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe, a także „ogólnokrajowe związki zawodowe reprezentatywne dla pracowników większości zakładów pracy”. W nawiązaniu do tego co powiedziano wyżej, nie ulega wątpliwości, iż treść skarżonego rozporządzenia, a więc również i jego projektu, znajdowała się w zakresie spraw, co do których związki zawodowe mają prawo podejmować ustawowo określone zadania. Nie ulega także wątpliwości, iż NSZZ PSdNiZP nie jest ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową, w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych. Stąd też jego uprawnienie do opiniowania skarżonego rozporządzenia mogło wynikać jedynie z faktu posiadania cech ogólnokrajowego związku zawodowego reprezentatywnego dla pracowników większości zakładów pracy. Okoliczność posiadania takiego atrybutu musi być jednak przez wnioskodawcę udowodniona, zgodnie z ogólnymi regułami tyczącymi się ciężaru przeprowadzenia dowodu. Samo jej przywołanie w treści wniosku lub innych pismach procesowych kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego jest niewystarczające. Tym samym Trybunał Konstytucyjny zobowiązany jest stwierdzić, iż ze zgromadzonych dowodów nie wynika fakt posiadania reprezentatywności w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych przez NSZZ PSdNiZP, który pozwalałby mu żądać od przygotowującego akt normatywny przeprowadzenia z nim konsultacji na zasadach określonych w tym przepisie ustawy o związkach zawodowych. Zważyć przy tym należy na występujące wątpliwości w tym zakresie nie tylko podnoszone przez Prokuratora Generalnego, ale także Ministra Edukacji Narodowej, który wprost zaprzeczył istnienia cechy takiej reprezentatywności u wnioskodawcy.

3. Dalszą kwestią istotną z punktu widzenia badanej sprawy jest problem dowodu co do braku przeprowadzenia konsultacji przez Ministra Edukacji Narodowej z NSZZ PSdNiZP. W sprawie, w której zarzuty dotyczą trybu wydania przepisów, zasadnicze znaczenie mają ustalenia faktyczne. W tej kwestii wnioskodawca i Minister Edukacji Narodowej wyrażają sprzeczne opinie i przytaczają różne fakty i dokumenty w sprawie. W sprawie wypowiedział się także Prokurator Generalny stwierdzając, iż „z dołączonej do wniosku korespondencji Związku z Ministerstwem Sprawiedliwości i Ministerstwem Edukacji Narodowej wynika, że projekt omawianego rozporządzenia znany był Związkowi przed nadaniem mu ważności prawnej i był krytycznie oceniany przez Związek w tej korespondencji”. Z kolei Minister Edukacji Narodowej wskazał, załączając dowód, iż projekt skarżonego rozporządzenia był przesłany dnia 20 kwietnia 2000 r do szeregu organizacji, w tym i do NSZZ PSdNiZP, wraz z pismem przewodnim, w którym adresaci proszeni byli o „zgłaszanie ewentualnych uwag w możliwie najkrótszym terminie” do załączonego projektu. Odnosząc się z kolei do tego stanowiska Ministra Edukacji Narodowej, wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko, iż „projekt rozporządzenia nie był wcześniej znany związkowcom” przyznając jednak zarazem, iż w lipcu 2000 r. projekt był znany NSZZ PSdNiZP, gdyż Minister Edukacji Narodowej nie wyraził zgody na propozycje związku zawodowego innego określenia niektórych dodatków za trudne i uciążliwe warunki pracy. Ponadto wnioskodawca podniósł fakt „niepodpisania żadnego protokołu uzgodnienia” w tej kwestii między Ministrem Edukacji Narodowej a NSZZ PSdNiZP. Zważywszy na te dowody, jak i na dowody załączone przez samego wnioskodawcę do wniosku (jak np. pismo NSZZ PSdNiZP do Ministra Sprawiedliwości z 15 września 2000 r., w którym wprost mowa o treści projektu skarżonego rozporządzenia), nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż NSZZ PSdNiZP nie miał możliwości poznania projektu skarżonego rozporządzenia i tym samym wyrażenia wobec niego swojej opinii. Nie miał więc miejsca fakt uzasadniający skarżenie niniejszego rozporządzenia z powodu naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, nawet przy założeniu, iż przepis ten stosował się w opisywanej sytuacji do NSZZ PSdNiZP. Nie zmienia tego faktu błędne przeświadczenie wnioskodawcy o obowiązku przygotowującego rozporządzenie zawarcia jakiejś formy „porozumienia” między nim a związkami zawodowymi, bowiem ustawa mówi jedynie o obowiązku zasięgnięcia „opinii”, co w żadnym razie nie musi oznaczać akceptacji, zgody, porozumienia, czy uzgodnienia. Zakres tych terminów jest w sposób oczywisty rozbieżny. Trybunał Konstytucyjny zauważa ponadto, że zasięgnięcie opinii związku zawodowego na gruncie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych nie obejmuje obowiązku przedkładania zainteresowanym każdej następnej wersji projektu aktu normatywnego. Sam fakt przedstawienia związkom zawodowym projektu aktu normatywnego do zaopiniowania może rodzić konieczność poprawienia tego projektu właśnie wskutek otrzymanych uwag. Przesyłanie każdej kolejnej wersji projektu aktu normatywnego do zaopiniowania mogłoby doprowadzić do zablokowania prac nad aktem normatywnym i taki tryb postępowania nie da się logicznie wyprowadzić z treści omawianych przepisów.

4. Niezależnie od dokonanych wyżej ustaleń Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż zmiana przepisów, jaka dokonała się w zakresie wzorca kontroli w postaci art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, za sprawą zmiany ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1080), nie ma wprawdzie wpływu na ocenę stanu faktycznego przez Trybunał Konstytucyjny, którego zadaniem jest badanie wskazanego przepisu w świetle wzorca obowiązującego w chwili wydawania przez Ministra Edukacji Narodowej skarżonego rozporządzenia, ale musi być brana pod uwagę z punktu widzenia zasad postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wskazana wyżej nowelizacja inaczej określiła organizację reprezentatywną z punktu widzenia prawa do opiniowania projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw. Od chwili tej nowelizacji organizację reprezentatywną definiują przepisy ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje) zrzeszające (…) co najmniej 500.000 pracowników. W świetle tej regulacji należy uznać, że wnioskodawczyni nie może być już traktowana jako organizacja reprezentatywna uprawniona do opiniowania projektów aktów prawnych. Tym samym trzeba stwierdzić, że z chwilą wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji nastąpiła zmiana wzorca, z którym wniosek konfrontuje zaskarżone rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 29 września 2000 r. W tej sytuacji, skoro uchylono wskazany przez wnioskodawczynię wzorzec kontroli konstytucyjnej, postępowanie przed Trybunałem nie może być w ogóle kontynuowane z przyczyn formalnych (por. postanowienie TK z 12 lutego 2003 r. w sprawie U 1/02, OTK ZU nr 2/A/2003, s. 237). Zasadniczym jednak powodem konieczności umorzenia postępowania w zakresie badania zaskarżonego przepisu z wzorcem w postaci art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest fakt, że nawet w wypadku stwierdzenia niezachowania trybu wydania zaskarżonego rozporządzenia, określonego w przepisach obowiązujących w czasie jego wydania, tego rodzaju wada nie mogłaby być obecnie już usunięta przez dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w procedurze uchwalania nowych przepisów. Aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem udziału tego rodzaju związku zawodowego, jak wnioskodawca, w takiej procedurze, ponieważ nie jest już on związkiem reprezentatywnym w rozumieniu przepisów znowelizowanej ustawy o związkach zawodowych, o czym wyżej, czyli organizacją zrzeszającą co najmniej 500.000 pracowników. W świetle powyższej okoliczności należało zatem dojść do wniosku, że hipotetyczne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność zaskarżonego rozporządzenia z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, w jego nowym brzmieniu, nie mogłoby, z uwagi na liczebność związku zawodowego – wnioskodawcy, odnieść żadnego skutku. Konieczne więc było, także i z tego powodu, umorzenie postępowania ze względu na zbędność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

5. W odniesieniu do zarzutu wnioskodawcy w zakresie badania niezgodności skarżonego rozporządzenia, z uwagi na tryb jego przyjęcia, z art. 59 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny wyraża pogląd, iż zarzut ten jest oczywiście chybiony, gdyż wskazany przepis Konstytucji w ogóle nie odnosi się do kwestii trybu wydawania aktów normatywnych i uczestnictwa związków zawodowych w procesie legislacyjnym. Art. 59 ust. 2 Konstytucji stwierdza, że związki zawodowe oraz pracodawcy i ich organizacje mają prawo do rokowań, w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych, oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień. Istotą wniosku jest natomiast zarzut naruszenia związkowego prawa do opiniowania wskazanych ustawą aktów prawnych. W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że wobec oczywistej bezzasadności wniosku postępowanie w tym zakresie również winno być z mocy art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym również umorzone, w tym, przypadku z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.