1. Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego wniósł o rozpatrzenie zgodności punktu 3 obwieszczenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 marca 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 56, poz. 357) z Uchwałą Sejmu RP z 9 maja 1992 r. uznającą za zasadne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 lutego 1992 r. oraz z art. 1 Konstytucji RP w części mówiącej o zasadzie państwa prawnego.

W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucił Ministrowi Edukacji Narodowej pominięcie w tekście jednolitym ustawy - Karta Nauczyciela art. 89, który przewidywał dodatek pieniężny dla nauczycieli uprawnionych do emerytur i rent inwalidzkich, w wysokości 15% podstawy wymiaru tych świadczeń. W treści ustępu 3 obwieszczenia (powołanie punktu 3 Trybunał Konstytucyjny uznał za oczywistą pomyłkę), Minister Edukacji Narodowej przytoczył m.in. ostatnie brzmienie art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela z zaznaczeniem, iż tekst jednolity nie obejmuje tego przepisu jako wygasłego. Jako podstawę jego wygaśnięcia wskazał art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.). Wnioskodawca zwraca uwagę, że przepis art. 21 ust. 4 ustawy nie może stanowić podstawy wygaśnięcia art. 89 Karty Nauczyciela, gdyż został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z przepisami konstytucyjnymi (orzeczenie z 11 lutego 1992 r. sygn. K. 14/91, pkt 1 i 2 sentencji). Sejm RP orzeczenie to przyjął, choć jednocześnie nie dokonał zmiany art. 21 ust. 4 ustawy z 17 października 1991 r. W konsekwencji niekonstytucyjny przepis nadal funkcjonuje w systemie prawnym, wprowadzając stan niepewności w ważnej społecznie dziedzinie ubezpieczeń społecznych. Za dalszym obowiązywaniem art. 89 ustawy przemawia także, zdaniem wnioskodawcy, brak wyraźnego uchylenia tego przepisu za pośrednictwem ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent.... Ponadto art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela został powołany w art. 1 ustawy z 25 października 1996 r. o waloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 136, poz. 636), co wzbudziło wśród zainteresowanych przekonanie o jego dalszym obowiązywaniu. Tym samym - w ocenie wnioskodawcy - Minister Edukacji Narodowej bezpodstawnie uznał art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela za wygasły.

Ponadto Zarząd Związku Nauczycielstwa Polskiego zwrócił uwagę, że rozwiązania przyjęte przez Sejm, wobec uznania za zasadne orzeczenia TK z 11 lutego 1992 r., dotyczyły jedynie zrekompensowania pracownikom sfery budżetowej oraz emerytom i rencistom strat wynikających ze stosowania przepisów uznanych za sprzeczne z konstytucją. Wskazał przy tym na przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz. 202 ze zm.) oraz ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164).

2. Wniosek Związku Nauczycielstwa Polskiego podlegał wstępnemu rozpoznaniu przez Trybunał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643). Zarządzeniem Sędziego TK z 28 listopada 1997 r. sygn. T. 30/97 nadano wnioskowi dalszy bieg w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

3. Minister Edukacji Narodowej w swoim stanowisku z 31 grudnia 1997 r. nie zgodził się z argumentacją wnioskodawcy. Przede wszystkim zwrócił uwagę, że w świetle obowiązujących przepisów Trybunał Konstytucyjny nie jest władny badać zgodności kwestionowanych uregulowań z uchwałą Sejmu. Ponadto podniósł, iż obwieszczenie ministra w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Karta Nauczyciela - nie stanowi nowych norm prawnych, a zatem nie ma charakteru normatywnego. Jest jedynie wypełnieniem upoważnienia ustawowego do zredagowania jednolitego tekstu ustawy z uwzględnieniem wcześniejszych zmian. W istocie - zdaniem Ministra Edukacji Narodowej - wnioskodawca kwestionuje technikę legislacyjną zastosowaną przy redagowaniu tekstu jednolitego z uwzględnieniem treści § 74 ust. 3 zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do uchwały Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. (MP Nr 44, poz. 310).

Minister Edukacji Narodowej, uznając art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela za wygasły, powołał się na art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 17 października 1997 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.). Z przepisu tego, w ocenie Ministra Edukacji Narodowej, wynika jednoznacznie, że wszystkie grupy zawodowe, które otrzymywały emerytury i renty na podstawie przepisów wymienionych w art. 1 ustawy z 17 października 1991 r., w tym nauczyciele, utraciły prawo do dodatków przysługujących z tytułu pracy w szczególnym charakterze. Przemawia za tym także treść art. 45 ustawy z dnia 17 października 1991 r., zgodnie z którym przepisy ustaw wymienione w jej art. 1 (w tym ustawy - Karta Nauczyciela) mogą być stosowane tylko w przypadku, gdy nie są sprzeczne z postanowieniami ustawy. Stąd też, pomimo braku wyraźnej derogacji art. 89 Karty Nauczyciela, w świetle art. 21 ust. 4 i art. 45 ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent... , należy dojść do wniosku, że przepis art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela nie obowiązuje.

Minister Edukacji Narodowej zwrócił uwagę, iż przepisy ustawy z 17 października 1991 r., w tym art. 21 ust. 4 zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego, który w orzeczeniu z 11 lutego 1992 r. stwierdził ich niezgodność z konstytucją. Sejm RP uznając powyższe orzeczenie za zasadne nie dokonał jednak zmiany w brzmieniu kwestionowanego przepisu. Przyjął natomiast 9 maja 1992 r. rezolucję, w której zobowiązał Rząd do przedłożenia projektów ustawowych rozwiązań uwzględniających takie rozstrzygnięcie i określających sposoby zrekompensowania emerytom i rencistom strat wynikających ze stosowania przepisów uznanych za sprzeczne z konstytucją. Podstawę tej rekompensaty stanowiły przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych (Dz.U. Nr 44, poz. 202 ze zm.), a następnie ustawa z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164 ze zm.). Art. 21 ust. 4 i art. 45 ustawy z 17 października 1991 r. obowiązują nadal, toteż zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, nie można uznać za zasadne twierdzenia wnioskodawcy, że art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela powinien być zamieszczony w tekście jednolitym.

4. Prokurator Generalny w swoim piśmie z 22 stycznia 1998 r. wyraził pogląd, iż przepis pkt. 3 (winno być ustępu) obwieszczenia Ministra Edukacji Narodowej z 26 marca 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Karta Nauczyciela nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Analiza przepisów ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw prowadzi, zdaniem Prokuratora Generalnego do wniosku, że brak było uzasadnienia faktycznego i prawnego do zamieszczenia art. 89 w jednolitym tekście ustawy - Karta Nauczyciela. Jakkolwiek ustawa z 17 października 1991 r. nie uchyliła wprost przepisu art. 89, to jednak z jej treści, a zwłaszcza art. 1 pkt 1 lit. a, art. 21 i art. 45 wynika, że celem ustawy było m.in. zniesienie dodatków do emerytur i rent, poza wypadkami wymienionymi w tej ustawie. Prokurator Generalny zaznaczył, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność przepisu art. 21 ust. 4 ustawy z 17 października 1991 r., a Sejm przyjął to orzeczenie, to jednak w ślad za tym nie podjął czynności legislacyjnych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw RP ze stwierdzeniem, że zaskarżone przepisy utraciły moc prawną, gdyż nie obowiązywała wówczas wykładnia art. 7 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Tak więc, mimo zakwestionowania konstytucyjności art. 21 ust. 4 ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent.... , przepis ten obowiązuje nadal, a co za tym idzie nie obowiązuje art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela. Powołanie go w art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 25 października 1996 r. o waloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 136, poz. 636), a więc zanim ukazało się obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej, nie może być oceniane jako ponowne przyjęcie przez ustawodawcę tego przepisu. Dopiero w obwieszczeniu z 26 marca 1997 r. uwzględniono zmiany wynikające z przepisów ogłoszonych przed dniem wydania jednolitego tekstu ustawy - Karta Nauczyciela. Prokurator Generalny podniósł, że skoro ustawodawca nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 4 ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent..., a także nie uregulował kwestii dodatków w inny sposób, Minister Edukacji Narodowej nie mógł uwzględnić art. 89 w tekście jednolitym ustawy - Karta Nauczyciela.

Trybunał zważył co następuje:

1. Przed przystąpieniem do omówienia szczegółowych motywów uzasadnienia niniejszego postanowienia należy stwierdzić, iż trafnie zauważył Minister Edukacji Narodowej oraz Prokurator Generalny, że zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643), Trybunał powołany jest do badania zgodności z konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych, a także orzeka m.in. o zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Wzorca kontroli takich przepisów nie może zatem stanowić uchwała Sejmu, która nawet gdyby w swej treści była aktem normatywnym, to usytuowanym w hierarchii źródeł prawa nie na równi z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, lecz poniżej tych aktów, a w szczególności ustawy.

Rozstrzygnięcia wymaga jednak przede wszystkim, czy kognicja Trybunału Konstytucyjnego obejmuje kontrolę obwieszczenia w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy, czy też obwieszczenie pozbawione jest cech istotnych dla aktu normatywnego i nie może stanowić w konsekwencji przedmiotu rozpoznania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów albo właściwego ministra stanowi techniczną postać ogłoszenia tekstu jednolitego ustawy, a tekst jednolity stanowi załącznik do obwieszczenia. Obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia tekstu jednolitego, nie mniej na tle praktyki można przyjąć, że jest to “tekst aktu prawotwórczego zredagowany z uwzględnieniem wszystkich zmian (ewentualnie także częściowych uchyleń) wprowadzonych do danego aktu w drodze jego nowelizacji” (A. Michalska, S. Wronkowska, Zasady tworzenia prawa, Poznań 1980, s. 96). Tekst jednolity ustawy wydawany jest na podstawie upoważnienia zamieszczonego w kolejnym akcie nowelizującym (§ 71 ust. 1 uchwały Rady Ministrów Nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, MP Nr 44, poz. 310). Najczęściej zadanie zredagowania tekstu jednolitego powierzane jest organom władzy wykonawczej. Tekst jednolity odzwierciedla bowiem ściśle tylko obowiązujący stan prawny i w żadnym wypadku nie można w nim zamieszczać treści, które poddawałyby ten stan prawny modyfikacji.

W obwieszczeniu przytacza się przepis upoważniający do ogłoszenia tekstu jednolitego i tytuł ustawy, której tekst się ogłasza, bez podawania daty tej ustawy, a nadto wymienia się wszystkie wcześniejsze przepisy, które wprowadziły do ustawy zmiany, o ile zmiany te znajdą wyraz w tekście jednolitym. Ponadto, jeżeli na podstawie przepisu późniejszego można ustalić w sposób niewątpliwy, że przepis wcześniejszy nie obowiązuje, to w obwieszczeniu o ogłoszeniu jednolitego tekstu należy uczynić wzmiankę o przepisach uznanych za wygasłe (§ 74 ust. 3 uchwały Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej).

Tekst jednolity, stanowiący załącznik do obwieszczenia redaguje się według reguł określonych w § 73 - 74 wspomnianej uchwały z których wynika, że ustalenie tekstu jednolitego ustawy ma charakter czysto odtwórczy. Do tekstu jednolitego nie należy wprowadzać zmian, które nie zostały wyraźnie sformułowane w ustawie nowelizującej, chyba że zmiany te mają charakter formalny. W odnośnikach do tekstu jednolitego omawia się także pośrednie, ale zawsze niewątpliwe, zmiany aktu, którego tekst jednolity się ogłasza.

2. Zgodnie z przytoczonym wcześniej art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643), Trybunał powołany jest do badania zgodności z konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych, a także orzeka m.in. o zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

Pojęcie aktu normatywnego, jako kluczowe dla zakresu kontroli konstytucyjności prawa, było wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z 19 czerwca 1992 r. (U. 6/92, OTK w 1992 r. cz. II, s. 201), TK stwierdził, że pod pojęciem aktu normatywnego rozumieć należy każdy akt ustanawiający normy prawne, a więc normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, przy czym forma aktu, a w tym jego nazwa oraz podstawa prawna czy legalność ustanowienia aktu nie mają decydującego znaczenia. Do tak wyrażonych poglądów Trybunał Konstytucyjny nawiązuje w swym późniejszym orzecznictwie (por. postanowienie z 6 grudnia 1994 r., U. 5/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 109, orzeczenie z 15 lipca 1996 r., U. 3/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 259 oraz orzeczenie z 21 stycznia 1997 r., K. 18/96, OTK ZU Nr 1/97 s. 13).

Skoro Trybunał stwierdził, że pod pojęciem aktu normatywnego rozumieć należy każdy akt ustanawiający normy prawne, a tekst jednolity ustawy nie wyraża samoistnych (odrębnych od regulacji w nim powtórzonych) treści normatywnych, to nie może on stać się odrębnym przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Samo zaś obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów (ministra) “stanowi akt o charakterze technicznym (nienormatywnym) i pozostaje poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego” (orzeczenie TK z 21 stycznia 1997 r. K. 18/96 OTK ZU Nr 1/97).

W praktyce może powstać sytuacja, gdy organ sporządzający, a następnie ogłaszający tekst jednolity ustawy, popełni błąd i włączy do tego tekstu treści nie wynikające z ustaw modyfikujących pierwotną treść danego przepisu. W takim wypadku, w załączniku do obwieszczenia w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy pojawi się nowość normatywna - norma prawna, która nie występuje w ustawach stanowiących podstawę zredagowania tekstu jednolitego. Obwieszczenie nabierze wówczas - częściowo - charakteru aktu normatywnego bo wyrazi ono nowe treści normatywne (orzeczenie K. 18/96, op. cit. s. 12). W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą takie okoliczności. Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Karta Nauczyciela odzwierciedla stan prawny istniejący w dacie ogłoszenia tekstu jednolitego. Nie zawiera zatem nowości normatywnych, co mogłoby uzasadniać prowadzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zbadania zgodności obwieszczenia z konstytucją.

3. W rozpatrywanej sprawie zaskarżony został ust. 3 obwieszczenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 marca 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 56, poz. 357). W obwieszczeniu wskazano jako wygasły art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela, który przewidywał dodatek dla nauczycieli pobierających emerytury i renty. W tekście jednolitym ustawy, w odnośniku do art. 89, Minister Edukacji Narodowej powołał jako podstawę jego wygaśnięcia, przepis art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.). Analiza wskazanych przepisów dowodzi, że pominięcie w tekście jednolitym ustawy - Karta Nauczyciela art. 89, pozostaje w pełnej zgodności ze stanem prawnym ukształtowanym przez art. 21 ust. 4 i art. 45 powołanej ustawy z 17 października 1991 r., a zatem nie można stwierdzić, iż w obwieszczeniu pojawiły się nowości normatywne.

4. Na mocy art. 89 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 3, poz. 19), nauczycielom uprawnionym do emerytury lub renty inwalidzkiej przysługiwał dodatek do emerytury lub renty inwalidzkiej w wysokości 20% tych świadczeń, jeśli uprawniony do emerytury wykonywał pracę nauczycielską w szkole co najmniej przez 15 lat, a uprawniony do renty - co najmniej 5 lat (art. 89 ust. 1). Dodatek przysługiwał zarówno nauczycielom, którzy przeszli na emeryturę lub rentę po dniu wejścia w życia ustawy, jak i tym, którzy przeszli na emeryturę lub rentę przed tą datą (art. 89 ust. 2). Ustawa weszła w życie 1 lutego 1982 r. Dodatek z tytułu pracy nauczycielskiej przysługiwał również do rent inwalidzkich z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (art. 89 ust. 3).

Nowe brzmienie uzyskał art. 89 ust. 1 i 3 na mocy art. 8 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. o zmianie niektórych przepisów o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego i o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 5, poz. 33). Wskutek tych zmian, od 1 stycznia 1983 r. dodatek wynosił 15% podstawy wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej (art. 89 ust. 1). Zgodnie z ust. 3 przyznanie dodatku dla nauczycieli, którzy przeszli na emeryturę lub rentę przed dniem wejścia w życie ustawy, następowało na ich wniosek.

W obwieszczeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 marca 1997 r. (Dz.U. Nr 56, poz. 357) art. 89 nie został objęty tekstem jednolitym ustawy - Karta Nauczyciela - jako wygasły. W samym tekście jednolitym zachowano numerację z pierwotnego tekstu ustawy -Karta Nauczyciela. Przy art. 89 zamieszczono adnotację “wygasł” z odesłaniem do przypisu następującej treści: “W związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450), która weszła w życie z dniem 15 listopada 1991 r.” Jak wyjaśnia w pisemnym stanowisku Minister Edukacji Narodowej, redagując kwestionowany ust. 3 obwieszczenia, dostosowano się w szczególności do § 73 ust. 3 uchwały Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym, jeżeli na podstawie przepisu późniejszego można ustalić w sposób niewątpliwy, że przepis wcześniejszy nie obowiązuje, to w obwieszczeniu o ogłoszeniu jednolitego tekstu należy uczynić wzmiankę o przepisach uznanych za wygasłe.

5. Wnioskodawca zakwestionował zasadność powołania art. 21 ust. 4 ustawy z 17 października 1991 r. jako podstawy wygaśnięcia art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela. Art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.) wszedł w życie 15 listopada 1991 r. w następującym brzmieniu:

“Do emerytur i rent przysługujących na podstawie przepisów, o których mowa w art. 1, nie przysługują żadne inne dodatki, wzrosty ani zwiększenia, poza wymienionymi w ust. 1, a także dodatkiem za tajne nauczanie oraz dodatkiem określonym w przepisach o kombatantach oraz niektórych innych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego”.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, do emerytury i renty przysługiwały dodatki: rodzinny, pielęgnacyjny, dla sieroty zupełnej. Natomiast przepis art. 1 ustawy z 17 października 1991 r., do którego odwołuje się art. 21 ust. 4 stanowi, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie do emerytur i rent, przysługujących m.in. na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin z uwzględnieniem przepisów art. 86 i art. 88-91 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela. Ponadto, zgodnie z art. 45 ustawy z 17 października 1991 r., przepisy ustaw wymienionych w art. 1 (a zatem również Karty Nauczyciela) stosuje się po jej wejściu w życie, o ile nie są sprzeczne z postanowieniami ustawy.

Przepis art. 21 ust. 4 ustawy został zaskarżony w listopadzie 1991 r. do Trybunału Konstytucyjnego przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych wraz z innymi przepisami ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur (...). W uzasadnieniu wnioskodawca argumentował niezgodność tego przepisu z art. 1 i 7 konstytucji. tym, że przyjęte rozwiązania mają charakter arbitralny i nie liczą się z postanowieniami zbiorowych układów pracy i kart branżowych, które są wynikiem umów społecznych. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 11 lutego 1992 r., (K. 14/91) stwierdził w pkt. 1 sentencji, iż wymienione w nim przepisy, w tym przepis art. 21 ust. 4, z wyjątkiem przypadku pozbawienia prawa do dodatków z tytułu odznaczeń państwowych, są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP w części wyrażającej zasadę państwa prawnego w zakresie, w jakim pogarszają warunki uzyskania prawa do emerytur lub rent osób, które nabyły prawo do tych świadczeń na podstawie dotychczasowych przepisów. Z zakresu tego orzeczenia wyłączył jednak dodatki za odznaczenia państwowe, ponieważ nie mieszczą się one w całości w kategorii świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

6. Sejm uznał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 lutego 1992 r. (K. 14/91) za zasadne (stenogram z 14 posiedzenia Sejmu w dniu 6 maja 1992 r. s. 9). Nie dokonał jednak zmiany art. 21 ust. 4 ustawy. Przepis ten nie utracił wobec tego mocy obwiązującej. Samo uznanie orzeczenia za zasadne nie daje podstaw do twierdzenia, że art. 21 ust. 4 ustawy z 17 października 1991 r. przestał obowiązywać.

Przepis ten nie mógł utracić mocy prawnej na podstawie obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, gdyż praktyka publikowania obwieszczeń o utracie mocy prawnej niekonstytucyjnego przepisu pojawiła się dopiero po ustaleniu przez Trybunał Konstytucyjny wykładni art. 7 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym w uchwale z 20 października 1993 r. (W. 6/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 495). Zgodnie z treścią wykładni, skutkiem prawnym nierozpatrzenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności ustawy z konstytucją w ustawowym terminie 6 miesięcy od przedstawienia orzeczenia Sejmowi lub niepodjęcia przez Sejm działań mających na celu wykonanie orzeczenia które uznał za zasadne, była utrata mocy obowiązującej ustawy (jej przepisu) objętej orzeczeniem. Należy podkreślić, ze wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym dokonano po wejściu w życie Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Do czasu wejścia tej ustawy w życie obowiązywał art. 33a ust. 2 Konstytucji PRL z 1952 r. stanowiący, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności ustawy z konstytucją podlegają rozpatrzeniu przez Sejm, co było ustrojową konsekwencją postanowień art. 20 ust. 1 - 3 konstytucji, ustanawiających formalnie pełnię władzy i nadrzędności Sejmu jako wyraz zasady jedności władzy państwowej.

Powyższa podstawa art. 33a ust. 2 konstytucji, a tym samym i wykładnia przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, uległa zasadniczej zmianie po ustanowieniu nowych podstaw ustroju RP. Pierwszej dekompozycji systemowej uległ art. 33a ust. 2 konstytucji po wejściu w życie art. 1 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta nakazuje uznawanie najwyższej mocy prawnej konstytucji w całym systemie prawa i kierowanie się nią w procesie wykładni m.in. tych postanowień, które dotyczą kontroli zgodności prawa z konstytucją.

Drugą zmianą było uchylenie mocy obowiązującej art. 20 konstytucji, Ustawą Konstytucyjną z 17 października 1992 r. Ustanowienie w niej zasady podziału władz (art. 1) jako podstawy wzajemnych relacji władz państwa pozbawiło art. 33a ust. 2 ostatecznie jego podstawowego konstytucyjno-doktrynalnego oparcia. Zasada podziału władz wymaga uznania Trybunału Konstytucyjnego za niezależny w stosunku do parlamentu organ, właściwy w zakresie kontroli konstytucyjności prawa i ograniczenia ingerencji Sejmu w dziedzinę właściwą Trybunałowi Konstytucyjnemu do przypadków i form wyraźnie określonych w prawie.

Uznanie przez Sejm, 6 maja 1992 r., orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego m.in. art. 21 ust. 4 ustawy z 17 października 1991 r., za zasadne i nie podjęcie działań legislacyjnych, nie mogło skutkować konsekwencjami, o których mowa w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 20 października 1993 r. Tym samym należy uznać, że art. 21 ust. 4 ustawy z 17 października 1991 r. nadal obowiązuje. Uprawniony jest zatem wniosek, że przestał obowiązywać sprzeczny z tym przepisem art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela.

7. Sejm uznając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 lutego 1992 r. za zasadne, przyjął 9 maja 1992 r. rezolucję w sprawie zobowiązania Rządu do przedłożenia projektów ustawowych rozwiązań uwzględniających rozstrzygnięcie Sejmu dotyczące orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie emerytur i rent. Równocześnie Sejm zobowiązał Rząd, by przedłożone projekty zawierały sposoby zrekompensowania emerytom i rencistom strat wynikających ze stosowania przepisów uznanych za sprzeczne z konstytucją (druk sejmowy nr 263).

W rezultacie tych działań została uchwalona ustawa z 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych (Dz.U. Nr 30, poz. 164 ze zm.), która weszła w życie 15 czerwca 1993 r. Ustawa ta określa zasady tworzenia, działania i prywatyzacji narodowych funduszy inwestycyjnych. Część z nich została utworzona w celu dokonania rekompensat w formie świadectw udziałowych na rzecz uprawnionych osób (art. 8). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, do otrzymania rekompensacyjnych świadectw udziałowych podlegających wymianie na akcje funduszy, o których mowa w art. 8, są uprawnieni m.in. emeryci i renciści uprawnieni przed 15 listopada 1991 r. w myśl art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze zm.) do wzrostów z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, z wyjątkiem emerytów i rencistów, którym podwyższono emerytury i renty na podstawie przepisu art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.). Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania liczby rekompensacyjnych świadectw udziałowych, w zależności od wieku oraz wysokości dodatków branżowych.

Art. 30 ust. 1 pkt 2 uzyskał nowe brzmienie na mocy art. 8 ustawy z dnia 30 czerwca 1994 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 84, poz. 385). Ostatecznie został skreślony na mocy art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164), która określa również sposoby zrekompensowania m.in. utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zrekmpensowanie następuje wyłącznie przez nieodpłatne nabycie przez osoby uprawnione świadectw rekompensacyjnych na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, osobami uprawnionymi do nieodpłatnego nabycia świadectw rekompensacyjnych są m.in. osoby będące przed 15 listopada 1991 r. emerytami i rencistami uprawnionymi do wzrostów lub dodatków z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze na podstawie przepisów wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.), które utraciły prawo do wzrostów lub dodatków.

8. Analiza dokonanych zmian przepisów wskazuje, że obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Karta Nauczyciela, odzwierciedla stan prawny istniejący w chwili jego ogłoszenia. Jakkolwiek ustawa z 17 października 1991 r. nie wymienia art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela, to jednak z jej treści wyraźnie wynika, że tracą moc wszystkie przepisy odmiennie regulujące kwestie dodatków. Potwierdza to nie tylko art. 21 ust. 4, ale także art. 45 tej ustawy, na mocy którego “przepisy ustaw i dekretu, wymienionych w art. 1, stosuje się od dnia wejścia w życie ustawy, o ile nie są sprzeczne z postawieniami niniejszej ustawy”. Wśród przepisów wymienionych w art. 1 znajdują się także przepisy art. 86 i art. 88-91 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.

Zawsze, ale zarazem jedynie wtedy, gdy na podstawie późniejszych przepisów da się ustalić w sposób niewątpliwy, że przepis wcześniejszy nie obowiązuje, dopuszczalne jest pominięcie go w tekście jednolitym. Ponieważ w omawianym przypadku mamy do czynienia z brakiem bezpośredniego rozstrzygnięcia derogacyjnego, zasady techniki prawodawczej nakazują, aby w tekście obwieszczenia zamieścić stosowną wzmiankę według formuły wskazanej w § 74 ust. 3 uchwały Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, informującą, że dane przepisy nie zostały objęte tekstem jednolitym. Ma to korzystających z tekstu jednolitego uprzedzić o ewentualnej potrzebie kontroli poprawności uznania danego przepisu za nieobowiązujący (S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady Techniki Prawodawczej, komentarz, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, s. 132).

Tym właśnie sposobem posłużył się Minister Edukacji Narodowej. W dacie redagowania tekstu jednolitego (marzec 1997 r.), art. 21 ust. 4 obowiązywał w następującym brzmieniu: “Do emerytur i rent przysługujących na podstawie przepisów, o których mowa w art. 1 nie przysługują żadne inne dodatki, wzrosty ani zwiększenia, poza wymienionymi w ust. 1 oraz w art. 15 ust. 3-3b, a także dodatkiem za tajne nauczanie oraz dodatkiem określonym w przepisach o kombatantach oraz niektórych innych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.” Takie brzmienie uzyskał przepis art. 21 ust. 4 z 1 stycznia 1994 r., na podstawie ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 129, poz. 602). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych - Dz.U. z 1995 r. Nr 4, poz. 17) do emerytury i renty przysługują dodatki: pielęgnacyjny i dla sieroty zupełnej.

Dalsze stosowanie art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela byłoby niewątpliwie sprzeczne z regulacją dotyczącą dodatków, wynikającą z art. 21 ust. 4 ustawy z 17 października 1991 r. Za takim rozumieniem powyższych przepisów przemawia również praktyka organów rentowych, które przy ustalaniu prawa do dodatków do rent i emerytur stosują zasady wynikające z art. 21 ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent... Sam wnioskodawca stwierdza w uzasadnieniu wniosku, że art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 1991 r. funkcjonuje w systemie prawnym. Jako przepis derogacyjny, wprowadził obszerne i niezwykle poważne zmiany w innych ustawach. Nie dokonał jednak tego w sposób jasny i zrozumiały dla adresatów (str. 3).

Co prawda art. 89 ustawy - Karta Nauczyciela został powołany w ustawie z dnia 25 października 1996 r. o waloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 136, poz. 636), jednakże nie oznacza to, że przepis ten nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Powołana ustawa określiła tryb i zasady waloryzacji emerytur i rent przysługujących m.in. na podstawie ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, z uwzględnieniem uprawnień emerytalnych wynikających z Karty Nauczyciela w poprzednim brzmieniu. Obowiązujące wówczas przepisy nie mogły być więc pominięte przy ustalaniu zakresu podmiotowego ustawy z 25 października 1996 roku.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Karta Nauczyciela nie ustanawia nowych norm prawnych, a jedynie odzwierciedla stan prawny istniejący w chwili jego ogłoszenia. Nie może być zatem uznane z akt normatywny i podlegać rozpoznaniu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

9. W tym stanie prawnym, a także biorąc pod uwagę, że czynności proceduralne w niniejszej sprawie dokonywane były pod rządami nowej Konstytucji RP i nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne, a zatem należało umorzyć postępowanie w sprawie.