1. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 22 grudnia 1993 r. o zbadanie zgodności § 28 ust. 1 i 2, § 29 ust. 1 i 2 oraz § 31 ust. 1 i 2 oraz § 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 72, poz. 311), z zawierającym upoważnienie ustawowe art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( jednolity tekst – Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, z późn. zm.) oraz art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym(Dz. U. nr 84, poz. 426) i art. 12 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej.

Z uzasadnienia wynika, że wnioskodawca na tle przytoczonych przepisów za podstawowe zagadnienie uznaje wątpliwość, czy nie doszło do przekroczenia granic ustawowego upoważnienia, sformułowanego w art. 45 cyt. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. i tym samym naruszenia przepisu art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej. Zdaniem wnioskodawcy, zawarte w cyt. art. 45 sformułowanie: “może” wprowadzić dodatkowe opłaty roczne oznacza, że uznaniu właściciela gruntu pozostawiono potrzebę nałożenia opłaty. Natomiast w §§ 28 i 31 rozporządzenia fakultatywność wprowadzenia owych dodatkowych opłat została przekształcona w obligatoryjność, o czym mają świadczyć sformułowania powołanych przepisów. Na to przekroczenie ustawowego upoważnienia zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 22 września 1993 r. I SA 4/93.

Zdaniem Prezesa NSA, określona w rozporządzeniu stawka opłaty rocznej dodatkowej jest bardzo wysoka, co “może w praktyce prowadzić do unicestwienia zamierzeń władającego gruntem, związanych z jego pozyskaniem”.

Wnioskodawca zarzuca także retroaktywność § 21 cyt. rozporządzenia. Ponadto kwestionuje regulacje zawarte w §§ 29 i 32 rozporządzenia, wywodząc, iż upoważnienie zawarte w art. 45 ust. 2 ustawy nie powierza prawa określania osób zobowiązanych do ponoszenia opłat dodatkowych i wskazywania sytuacji, kiedy osoby te są z mocy prawa zwolnione od ich uiszczania (§ 45), jak również nie daje Radzie Ministrów prawa do definiowania stosunku prawnego, którego dotyczą przepisy rozporządzenia.

Zaznaczyć należy, że Wnioskodawca nie zakwestionował ust. 3 § 28 cyt. rozporządzenia.

2. W przedstawionym w tej sprawie Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowisku, Prokurator Generalny wyraził pogląd, iż zakwestionowane we wniosku Prezesa NSA przepisy §§ 28 ust. 1 i 2, 29 ust. 1 i 2, 31 ust. 1 i 2 oraz 32 cyt. wyż. rozp. Rady Ministrów są niezgodne z przepisami art. 45 ust. 2 cyt. wyż. ustawy z 29 IV 1985 r., art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 X 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 84, poz. 426) a także art. 1 pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 cyt. Ustawy Konstytucyjnej przepisów konstytucyjnych. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zakwestionowany akt normatywny podustawowy nie spełnia wymagań, stawianych tego rodzaju aktom przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Z przepisu kompetencyjnego wynika bowiem, że Rada Ministrów została upoważniona do “określenia zasad i trybu ustalania opłat”, a nie do określenia wysokości opłat dodatkowych za opóźnienie rozpoczęcia zabudowy gruntu, ani do określenia osób zobowiązanych do ich ponoszenia oraz wypadków, kiedy nie pobiera się tych opłat dodatkowych. Prokurator Generalny podnosi ponadto naruszenie art. 1 przepisów konstytucyjnych, skoro bowiem regulacja zawarta w § 31 przewiduje obowiązek ponoszenia opłat dodatkowych z mocą wsteczną, to pozostaje ona w niezgodności z zasadą niedziałania prawa wstecz.

3. Do wniosku ustosunkował się także Minister – Szef Urzędu Rady Ministrów, który w piśmie z dnia 22 II 1994 r., uznał zarzuty wniosku za uzasadnione, deklarując niezwłoczne przystąpienie do pracy nad zmianą zakwestionowanych przepisów rozporządzenia i wydanie przez Radę Ministrów noweli do dnia 15 marca 1994 r.

Zapowiedzianą nowelizację przeprowadziła Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 29 III 1994 r. (Dz. U. nr 44, poz. 173), dokonując następując zmian:

1) ust. 1 § 28 rozporządzenia RM z 1985 r. przez zastąpienie wyrazów: “wynosi 10% ceny gruntu”, zwrotem: “nie może przekraczać 10% ceny gruntu”,

2) ust. 2 § 28 przez zastąpienie wyrazów: “opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% ceny gruntu” zwrotem: opłata może ulec zwiększeniu, jednak nie więcej niż o dalsze 10% ceny gruntu”,

3) skreślenia §§ 29, 31 i 32 cyt. rozporządzenia.

4. W związku z przedstawioną wyżej zmianą, na pytanie Trybunału Konstytucyjnego Prezes NSA:

- podtrzymał swój wniosek w części dotyczącej § 28, stojąc na stanowisku, że zawarte w art. 45 ust. 2 cyt. wyż. ustawy z 1985 r. upoważnienie nie pozwala na określenie wysokości stawki ani na uzależnienie jej wysokości od ceny gruntu, którego ma dotyczyć;

- wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w odniesieniu do §§ 29, 31 i 32 rozporządzenia.

Nawiązując do tego stanowiska Prezesa NSA, Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów wyjaśnił, że sformułowanie ustalające, że “wysokość dodatkowej opłaty rocznej nie może przekraczać 10% ceny gruntu”, nie ustala wysokości tej opłaty, lecz stanowi obowiązującą zasadę, wskazującą rejonowym organom administracji państwowej oraz zarządom gmin, do jakich granic mogą posunąć się przy ustalaniu konkretnych opłat w indywidualnych sprawach, twierdząc przy tym, że do ustalenia takiej zasady Rada Ministrów została upoważniona w art. 45 ust. 2 cyt. ustawy.

1. Podstawowym problemem w tej sprawie jest zakres ustawowego upoważnienia, udzielonego Radzie Ministrów na podstawie art. 45 ust. 2 cyt. wyż. ustawy, do określenia zasad i trybu ustalania opłat, o których mowa w ust. 1 cyt. przepisu.

Na wstępie przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swym orzecznictwie, że ustawowe upoważnienie podlega zawsze ścisłej i literalnej wykładni (OTK z 1988. 01. 20 Uw 6/87). Sejm, upoważniając w drodze ustawy określone organy państwowe do wydawania aktów prawotwórczych, upoważnia je jednocześnie do wydawania tych aktów w określonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym; żadne domniemania lub wykładnia rozszerzająca treść upoważnienia ustawowego nie może wchodzić w rachubę (OTK z 1988. 08. 17 Uw 3/87).

Ocena co do zachowania przez Radę Ministrów warunków ustawowego upoważnienia, jest w rozpatrywanej sprawie pomiędzy uczestnikami postępowania zasadniczo rozbieżna. O ile bowiem zdaniem Wnioskodawcy zawarte w art. 45 ust. 2 cyt. ustawy nie pozwala na określenie wysokości stawki ani na uzależnienie jej wysokości od ceny gruntu, którego ma dotyczyć, o tyle zdaniem Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów, sformułowanie § 28 ustalające, że “wysokość dodatkowej opłaty rocznej nie może przekraczać 10% ceny gruntu”, nie jest ustaleniem wysokości opłaty a jedynie “obowiązującą zasadą, wskazującą rejonowym organom administracji państwowej oraz zarządom gmin, do jakich granic mogą posunąć się przy ustalaniu konkretnych opłat w indywidualnych sprawach”.

Ustosunkowując się do przedstawionej wątpliwości, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że nie da się określić granic ustawowego umocowania, bez uwzględnienia relacji zachodzącej pomiędzy przepisem ust. 1 art. 45, będącego w danym wypadku normą podstawową a przepisem ust. 2 tego artykułu, spełniającym funkcję pochodną. Jak to bowiem podkreślił Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 1/87: “Granice dopuszczalnej regulacji zasad w rozporządzeniu wyznaczają (...) postanowienia ustawy determinujące wykonawczy charakter tej regulacji “.

Ustawodawca przewidział w ust. 1 art. 45, po zaistnieniu warunków w tym przepisie przewidzianych, możliwość (“może”) wprowadzenia przez rejonowy organ administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy, dodatkowych opłat rocznych. Owa prawna możliwość oznacza pozostawienie wskazanym w tym przepisie organom swobody wyboru określonego zachowania, mieszczącego się pomiędzy decyzją o wprowadzeniu dodatkowej opłaty rocznej, a nieskorzystaniem z takiej możliwości. Trafnie dlatego NSA w wyroku z 22 września 1993 r. I SA 4/93 tę “możliwość” określił jako prawo do działania według uznania administracyjnego, a więc wyboru sposobu rozstrzygnięcia, byle by ten wybór nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy, a więc poddawał się logicznej i prawnej ocenie”.

Spór dotyczy jednak kwestii, jak rozumieć delegację do określenia “zasad” ustalania wspomnianych opłat. W sprawie K 1/87 Trybunał Konstytucyjny, skłaniając się do opinii prof. J. Wróblewskiego, uznał, że do pojęcia “zasady”, rozumianego jako przepisy prawa, stosuje się ostatecznie “relacje jakie zachodzą między przepisami należącymi do różnych szczebli hierarchicznego systemu prawa”. I w tym wypadku problem sprowadza się do oceny relacji zachodzących pomiędzy przepisem art. 45 ustawy zawierającym normę delegującą a przepisem § 28 cyt. wyż. rozporządzenia Rady Ministrów zawierającym normę wykonawczą. Nie może ulegać wątpliwości, że pojęcie “zasady”, których określenie przekazał ustawodawca Radzie Ministrów, musi być inaczej rozumiane, aniżeli ustawowe zasady. Ustawowe zasady mają charakter podstawowy, określający cechy właściwe danej instytucji. Natomiast “zasady”, których określenie ma nastąpić w akcie wykonawczym, nie mają wspomnianego podstawowego charakteru, lecz stanowią – jak to trafnie wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w sprawie Uw 3/87 – odpowiednie kryteria, sposoby lub warunki spełniania określonych świadczeń lub ponoszenia obowiązków.

W świetle przytoczonych uwag stwierdzić należy, że pojęcie “zasady” w akcie wykonawczym ma charakter pochodny, zależny od treści normy delegującej. Tej normy nie może zwłaszcza przekształcać ani modyfikować.

2. Dokonując wykładni § 28 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, z uwzględnieniem wprowadzonych zmian, trzeba stwierdzić, że zmodyfikowany obecnie przepis nie podważa fakultatywności wprowadzenia dodatkowej opłaty. O ile poprzednie jego brzmienie: “ustala” mogłoby być odczytane jako ustalenie obowiązku ponoszenia opłat w takiej wysokości i na takich zasadach, to obecne musi być odczytywane w ścisłym związku z art. 45 ust. 1 ustawy. Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Wnioskodawcy, poparte przez Prokuratora Generalnego, że delegacja ustawowa przewidziana w art. 45 ust. 2 cyt. ustawy nie upoważnia do ustalania wysokości opłat a jedynie zasad ich ustalania. Wprowadzenie opłaty dodatkowej należy do kompetencji organów wymienionych w ust. 1 art. 45 ustawy. Natomiast w wypadku podjęcia przez te organy decyzji o wprowadzeniu opłaty, opłata taka “nie może przekroczyć” 10 % ceny gruntu, a w dalszym roku “może” ulec zwiększeniu nie więcej niż o dalsze 10%. Kwestionowany przepis § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w nadanym mu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 marca 1994 r. brzmieniu, nie wprowadza obowiązku opłaty dodatkowej a jedynie określa te zasady, które w wypadku wprowadzenia powinny mieć zastosowanie. “Zasady” te mają zatem charakter wykonawczy do normy upoważniającej, zgodnie z wskazaniami orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Kwestionowany § 28 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia w obecnym brzmieniu określa jedynie górną granicę i kryteria dopuszczalnej opłaty, stanowi zatem jedynie konkretyzację przepisu art. 45 ust. 1 ustawy. Można założyć, że właśnie brak takich zasad i kryteriów mógłby rodzić niebezpieczeństwo dowolności organów władzy w zakresie podwyższania opłat.

Z tych więc przyczyn Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niezgodności § 28 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 marca 1994 r. z przepisami ustawy i konstytucji i dlatego orzekł jak w sentencji.

3. Rozpatrując wniosek o umorzenie postępowania w części dotyczącej przepisów §§ 29, 31 i 32 cyt. rozporządzenia, Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy zachodzą warunki przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym do umorzenia postępowania w tym zakresie.

Mając na uwadze, że powołane przepisy §§ 29, 31 i 32 rozporządzenia Rady Ministrów, wobec opisanej zmiany § 28 tego rozporządzenia, nie mogą być stosowane w teraźniejszości i przyszłości, uznał, że nie zachodzą przeszkody do umorzenia postępowania w tej części, z zastrzeżeniem jednak, o którym mowa w pkt. 3 sentencji orzeczenia TK, a więc odnoszącym się do okresu od 31 sierpnia 1991 r. do 31 marca 1994 r.

4. Stwierdzony przez Trybunał Konstytucyjny brak niezgodności § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia odnosi się do brzmienia tego przepisu, nadanego mu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 marca 1994 r. Odmienną jest natomiast ocena legalności przepisu w brzmieniu obowiązującym w czasie od dnia 31 sierpnia 1991 r. (data wejścia w życie rozporządzenia RM z 16 VII 1991 r.) do dnia 31 marca 1994 r. (data wejścia w życie nowelizującego rozporządzenia z dnia 29 III 1994 r.). Obowiązujący w tym czasie § 28, odchodząc od konstrukcji ustawowej swobody ustawowo określonych organów (fakultatywności), zawierał sformułowanie (wysokość opłaty dodatkowej “wynosi”) dające podstawę do wniosku o obligatoryjności tego rodzaju opłat. Ustawodawca udzielił w art. 45 ust. 2 cyt. ustawy upoważnienia do określania zasad i trybu ustalania opłat, ale nie do ich wprowadzania. Przepis § 28 ust. 1 i 2 w brzmieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 VII 1991 r. nie może być dlatego uznany za zgodny cyt. art. 45 ust. 1 i 2 ustawy. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze, iż przepisy §§ 29 ust. 1 i 2, 31 ust. 1 i 2 oraz 32 rozporządzenia Rady Ministrów w brzmieniu z dnia 16 VII 1991 r., pozostając w ścisłym związku z cyt. wyż. § 28, mogłyby być stosowane do sytuacji z przeszłości, odpowiednio ograniczył zakres orzeczenia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.