1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) we wniosku z 7 lutego 2008 r. wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 2 i art. 3 uchwały
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 stycznia 2008 r. o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego
wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz
Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień
lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z
udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom w okresie od 31 października
2005 roku do 16 listopada 2007 roku (M. P. Nr 5, poz. 51; dalej: zakwestionowana uchwała lub uchwała z 11 stycznia 2008 r.)
z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1, art. 2 i art. 7
Konstytucji oraz art. 1 i tytułu zakwestionowanej uchwały w związku z nazwą Komisji Śledczej wyrażoną w pełnym brzmieniu w
tytule zakwestionowanej uchwały z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1, art. 2 i art. 7 Konstytucji.
1.1. Uzasadniając dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku, wnioskodawca wskazał, że zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego
odnośnie do uchwały Sejmu powołującej komisję śledczą i określającą sprawę poddaną badaniu przez taką komisję został wyjaśniony
przez Trybunał w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109). Wnioskodawca stwierdził, że wniesiony
wniosek opiera się na ustaleniach zawartych we wspomnianym wyroku, jednocześnie jednak wskazuje na pewne elementy zakwestionowanej
uchwały, które jego zdaniem stanowią novum w praktyce przyjmowania uchwał przez Sejm na podstawie art. 111 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał na: a) umieszczenie
w uchwale wstępu (preambuły), którego charakter i stosunek do treści art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały nie jest jasny;
b) nadanie powołanej Komisji bardzo obszernej, opisowej nazwy, streszczającej zadania Komisji oraz, c) unormowanie działania
Komisji w dwóch rozbudowanych artykułach – art. 2, określającym cele działania Komisji, oraz art. 3, dotyczącym zakresu działania
Komisji.
1.2. Podkreślając obszerność nazwy Komisji, wnioskodawca podniósł, że nazwa ta w pełnej postaci wyrażona została w tytule
uchwały oraz w jej art. 1, jednak w tym drugim przypadku, ich zdaniem, z błędem składniowym polegającym na „rozerwaniu” nazwy
komisji wtrąceniem – po wyrazie „Śledczą” – oddzielonych przecinkami wyrazów „zwanej dalej Komisją”.
Wnioskodawca stwierdził, że nazwa ta została w postaci skróconej powtórzona w art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały, a
więc, w jego opinii, stanowi ona tym samym element norm prawnych wyrażonych w art. 2 i art. 3, mający znaczenie dla ich rozumienia.
1.3. Wnioskodawca podkreślił, że wszystkie trzy opinie prawne, jakimi dysponował Sejm, o projekcie uchwały (opinie: A. Szmyta,
K. Skotnickiego oraz W. Odrowąża-Sypniewskiego) zawierały konkluzje o jej niekonstytucyjności. Okoliczność ta była wielokrotnie
podnoszona podczas procesu legislacyjnego przez posłów przedstawicieli wnioskodawcy.
1.4. Odnosząc się do unormowania działania Komisji w dwóch artykułach (art. 2 i art. 3), wnioskodawca uznał, że wzajemny ich
stosunek jest niejasny.
1.5. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust.
2 Konstytucji, wnioskodawca przypomniał, że z wyroku w sprawie o sygn. U 4/06 wynika, iż „określona sprawa”, o której jest
mowa w art. 111 ust. 1 Konstytucji, musi się mieścić w zakresie funkcji kontrolnej sprawowanej przez Sejm na podstawie art.
95 ust. 2 Konstytucji.
1.6. Zdaniem wnioskodawcy Sejm VI kadencji nie miał prawa powołać Komisji Śledczej do zbadania faktów związanych z funkcjonowaniem
Rady Ministrów w okresie poprzedniej kadencji Sejmu. Jego zdaniem stwarza to groźbę usytuowania Komisji jako superorganu.
Tymczasem art. 95 ust. 2 Konstytucji odnosi się do kontroli Sejmu sprawowanej nad aktualnie funkcjonującym rządem. W związku
z tym niezgodne z Konstytucją jest powołanie Komisji Śledczej do zbadania działalności nieurzędującej już Rady Ministrów.
1.7. Według wnioskodawcy określenie sprawy, którą ma zbadać powołana Komisja Śledcza, wkracza ponadto w zakres kompetencji
innych organów państwa, co jest zakazane.
1.8. Wnioskodawca stwierdził, że uchwałodawca zignorował całkowicie ustalenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące rozumienia
„określonej sprawy”, o której mowa w art. 111 ust. 1 Konstytucji. Jego zdaniem, Sejm zakresem działania Komisji objął w zakwestionowanej
uchwale zbiór bliżej nieokreślonych zdarzeń, procesów, decyzji i czynności, które nie są ze sobą ściśle powiązane tak, by
mogły być uznane za jedną sprawę. Tym samym zakwestionowana uchwała nie identyfikuje i nie indywidualizuje, jego zdaniem,
problemu prawnego, co czyni ją niezgodną z art. 111 ust. 1 Konstytucji.
W opinii wnioskodawcy art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały nie określają jednoznacznie żadnej istniejącej sprawy, którą
ma zbadać Komisja, lecz jedynie sugerują Komisji „wyszukiwanie” spraw, których jedynym wspólnym mianownikiem byłyby działania
prowadzone w stosunku do osób będących politykami lub dziennikarzami w okresie ponad dwóch lat, wyznaczonych irrelewantnymi
datami 31 października 2005 r. i 16 listopada 2007 r. W takich ramach żadna ze wskazanych spraw „nie może być zbadana przez
Komisję do końca, czyli – jak wymaga dyspozycja art. 111 ust. 1 Konstytucji – «wyjaśniona»”. Wiąże się to z nieprzekraczalną
końcową granicą czasową działań komisji wyznaczoną datą 16 listopada 2007 r. Oznacza to bowiem niemożność badania dalszego
biegu spraw wszczętych przed tą datą, a kontynuowanych pod władzą obecnego układu parlamentarno-gabinetowego.
Uzasadniając zarzut niezgodności art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały z art. 111 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca zauważył
również, że uchwałodawca w samym tekście uchwały posługuje się pojęciem sprawy w liczbie mnogiej: stanowi o różnych sprawach
w kilku miejscach uchwały (art. 2 oraz preambuła). Uchwała wyposażyła Komisję w prawo do dowolnego określenia zakresu przedmiotowego
i podmiotowego jej pracy. Skoro Komisja ma zbadać „postępowania karne”, to – zdaniem wnioskodawcy – oznacza to, że przedmiotem
jej śledztwa będą różne sprawy.
1.9. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca
wskazał, że przedmiotem zainteresowania Komisji mają być działania organów państwa wyłącznie „w sprawach z udziałem lub przeciwko
członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom”, a więc osobom o znacznych wpływach politycznych.
Takie określenie zakresu podmiotowego działalności Komisji jest niezgodne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy rodzić to będzie przekonanie funkcjonariuszy ścigania, że traktując polityków tak samo jak innych obywateli,
spotkają się z „retorsją ze strony klasy politycznej w postaci powołania komisji śledczej, przed którą będą musieli się tłumaczyć
na oczach publiczności (…)”. W opinii wnioskodawcy art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. uprzywilejowuje zatem w sposób
nieuzasadniony osoby politycznie wpływowe w stosunku do reszty społeczeństwa.
1.10. Wskazując na niezgodność zakwestionowanej uchwały z art. 42 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji,
wnioskodawca podniósł, że uchwała w sposób niedopuszczalny formułuje zarzuty wobec konkretnych osób publicznych i sugeruje
ich winę, gdy odpowiednie zarzuty nie zostały wcześniej sformułowane w prawnie uregulowanych procedurach, w sposób zgodny
z Konstytucją. Osoby te „pełniąc odpowiedzialne funkcje publiczne, ośmieliły się – w imię równości wszystkich wobec prawa
– zerwać z niepisaną, antykonstytucyjną regułą faktycznej nietykalności wpływowych polityków dla organów ścigania”. Formułowanie
w uchwale zarzutów wobec takich osób jest niezgodne z zasadą domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji.
1.11. Według wnioskodawcy zakwestionowana uchwała narusza również – przez kumulację szeregu uchybień redakcyjnych – zasady
poprawnej legislacji wynikające z art. 2 Konstytucji oraz zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji. Po pierwsze, obszerne,
lecz nieprecyzyjne określenie osobno w art. 2 „celu” Komisji, a osobno w art. 3 jej „zakresu działania”. Po drugie zastosowanie
przez uchwałodawcę swoistej metody legislacyjnej obejmującej formułowanie w przepisie prawnym podejrzeń w stosunku do konkretnych
osób. Po trzecie, niejednoznaczne wyznaczenie podmiotowego oraz przedmiotowego zakresu działań komisji. Po czwarte, wyznaczenie
czasowych granic zainteresowania Komisji za pomocną dat irrelewantnych z punktu widzenia ciągłości różnych sytuacji prawnych
i faktycznych, które powodują niemożliwość wyjaśnienia jakiejkolwiek sprawy.
2. Prokurator Generalny, pismem z 3 czerwca 2008 r., ustosunkowując się do wniosku grupy posłów, wniósł o stwierdzenie, że:
– art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji,
– art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
– art. 2 pkt. 1, 2 i 3 oraz art. 3 pkt 1 lit. c, e oraz art. 3 pkt 2 lit. b zakwestionowanej uchwały (w zakwestionowanych
przez wnioskodawcę częściach) nie są niezgodne z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji. Ponadto Prokurator
Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) w części odnoszącej się do przedmiotu uchwały określonego w jej tytule oraz art. 1 zakwestionowanej
uchwały ze względu na niedopuszczalność orzekania.
2.1. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że ustosunkowanie się do zarzutów wnioskodawcy wymaga
uprzedniej analizy zakwestionowanej uchwały zarówno co do jej konstrukcji, jak i treści. Uchwała ta składa się z tytułu, wstępu
(preambuły), przepisu zawierającego podstawę prawną powołania Komisji (art. 1), przepisu formułującego cele działania Komisji
(art. 2 pkt. 1-4), przepisu formułującego zakres działania Komisji (art. 3 pkt. 1-3), przepisu ustalającego skład Komisji
(art. 4) oraz przepisu określającego termin wejścia w życie uchwały (art. 5). Tytuł rzeczonej uchwały w części określającej
jej przedmiot został, jak zaznaczył Prokurator Generalny, „sformułowany w sposób bardzo rozbudowany”. Z pierwszego członu
tytułu wynika, że Komisja Śledcza powołana została do zbadania jednostkowej sprawy – „sprawy zarzutu nielegalnego wywierania
wpływu”. W dalszej części tego przepisu natomiast wymieniono funkcje osób wywierających nielegalny wpływ (członkowie Rady
Ministrów, Komendant Główny Policji, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) oraz
funkcje osób, na które ten nielegalny wpływ był wywierany (na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego
oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości). W uchwale
wskazuje się również, w jakim celu nielegalny wpływ był wywierany, a także w jakich sytuacjach i czasie wymuszenia miały miejsce
(w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów,
posłów na Sejm RP i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r.). Taki sposób
określenia przedmiotu zakwestionowanej uchwały w jej tytule nie spełnia, zdaniem Prokuratora Generalnego, wymogów klarowności
oraz zwięzłości, jednak nie można w tym miejscu mówić, jego zdaniem, o niekonstytucyjności.
2.2. Odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 1 zakwestionowanej uchwały, Prokurator Generalny zauważył, że na tle tytułu
zakwestionowanej uchwały powstaje wątpliwość co do interpretacji tego przepisu. Chociaż w art. 1 wskazana została podstawa
prawna powołania konkretnej komisji śledczej (art. 111 Konstytucji i art. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji
śledczej, Dz. U. Nr 35, poz. 321, ze zm.; dalej: ustawa o sejmowej komisji śledczej), to trudno wywnioskować, jaka jest pełna
nazwa powołanej Komisji. Użyto bowiem sformułowania „Sejm (…) powołuje Komisję Śledczą, zwaną dalej «Komisją», do zbadania
(…)”, przez co można rozumieć, że „Komisja Śledcza” to jej nazwa własna, a przepis poświęcony jest określeniu sprawy powierzonej
Komisji do zbadania. Pomimo tego uchybienia legislacyjnego należy jednak zdaniem Prokuratora Generalnego przyjąć, że nazwa
własna Komisji zamieszczona została w art. 1 zakwestionowanej uchwały, a nie w jej tytule, na co wskazuje użycie przyimka
„o” świadczącego o opisowym charakterze przedmiotu uchwały, co wyklucza, zgodnie z § 19 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) nadanie tytułowi innego
znaczenia.
2.3. Analizując treść art. 2 zakwestionowanej uchwały, Prokurator Generalny wskazał, że cel (rezultat), który ma osiągnąć
Komisja, polega na ustaleniu, czy zdarzenia opisane w art. 2 pkt. 1-4 w ogóle zaistniały, a nie na ich badaniu i poddawaniu
ocenie.
2.4. Z kolei w art. 3 zakwestionowanej uchwały jest mowa o zakresie działania Komisji, a zakres ten ma obejmować zbadanie
okoliczności faktycznych dotyczących spraw wymienionych w pkt. 1-3. Według Prokuratora Generalnego porównanie obu regulacji
zamieszczonych w rzeczonych art. 2 i art. 3 wskazuje, że wyrazom „cel” i „zakres działania” nadano nieadekwatne znaczenia
pojęciowe. Skoro bowiem według art. 2 Komisja ma ustalić, czy określone tam zdarzenia zaistniały, to powinna to uczynić w
wyznaczonym zakresie działania. Zbadanie zaś (poddanie ocenie) zaistniałych zdarzeń powinno być celem, dla osiągnięcia którego
Komisja została powołana. Zatem, posługując się jedynie wykładnią językową art. 2 i art. 3 uchwały, trudno ustalić, co należy
rozumieć przez „cel” Komisji, a co przez „zakres jej działania”, i dlatego należy sięgać po inne dopuszczalne sposoby wykładni.
2.5. Prokurator Generalny ustosunkował się w swoim piśmie do funkcji preambuły zakwestionowanej uchwały. Stwierdził, że jej
treść ma znaczenie dla interpretacji zakwestionowanych przepisów. W opinii Prokuratora Generalnego wstęp do zakwestionowanej
uchwały cechuje niejednorodna konstrukcja merytoryczna. Jego cechą charakterystyczną jest to, że oprócz określenia nazw pewnych
organów i wykonywanych przez nie czynności, „wymieniono imiona i nazwiska osób, wobec których czynności te były lub mogły
być dokonywane. Przy czym z kontekstu (…) wynika, że posłużono się katalogiem zamkniętym określając listę owych osób. Ponadto,
z treści wstępu wynika, że okres objęty działaniem Komisji odpowiada okresowi sprawowania funkcji prezesa Rady Ministrów przez
Kazimierza Marcinkiewicza oraz Jarosława Kaczyńskiego (...)”.
2.6. Prokurator Generalny uznał za zbędne analizowanie art. 4 i art. 5 zakwestionowanej uchwały, gdyż przepisy te nie tylko
nie zostały objęte przedmiotem zaskarżenia, ale też nie są z nim związane.
2.7. Ustosunkowując się do zakresu zaskarżenia wyznaczonego przez treść wniosku, Prokurator Generalny stwierdził, że konstytucyjnej
ocenie nie może być poddany tytuł zakwestionowanej uchwały (w części określającej jej przedmiot) oraz jej art. 1, mimo że
wnioskodawca nadał im tzw. charakter związkowy. W opinii Prokuratora Generalnego zarówno tytuł, jak i art. 1 wyrażają treści
odpowiadające stosowaniu, a nie stanowieniu prawa i dlatego w tym zakresie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym powinno
ulec umorzeniu.
2.8. W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały Prokurator Generalny uznał,
że najdalej idący zarzut wnioskodawcy dotyczy niezgodności wspomnianych przepisów z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust.
2 Konstytucji. Poddał on w wątpliwość kwestię możliwości sprawowania funkcji kontrolnej przez Sejm w odniesieniu do Rady Ministrów
powołanej przez Sejm poprzedniej kadencji. W opinii Prokuratora Generalnego nie można jednak podzielić wątpliwości wnioskodawcy.
Interpretując art. 95 ust. 2 Konstytucji w aspekcie podnoszonego przez niego zarzutu, należy odwołać się do zasady ciągłości
Sejmu. Zasada ta wyklucza tzw. okres międzykadencyjny. W ogólnym ujęciu oznacza to, że kadencja poprzedniego Sejmu (także
skrócona) nie może zakończyć się wcześniej niż ukonstytuowany został Sejm następnej kadencji. Wyrazem tej ciągłości jest art.
98 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, według którego kadencje Sejmu rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze
posiedzenie i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Podobnie należy traktować ciągłość
istnienia Rady Ministrów. Konieczną bowiem konsekwencją przyjęcia dymisji Rady Ministrów jest powierzenie jej dalszego sprawowania
obowiązków do czasu powołania nowej Rady Ministrów, o czym stanowi art. 162 ust. 3 Konstytucji.
Według Prokuratora Generalnego uprawniony jest pogląd, że w art. 95 ust. 2 Konstytucji przyznane zostały funkcje kontrolne
Sejmowi jako instytucji o charakterze ciągłym, a nie Sejmowi w określonym składzie personalnym. Analogicznie, adresatem funkcji
kontrolnych Sejmu nie jest działalność Rady Ministrów w określonym składzie, ale działalność Rady Ministrów w ujęciu ogólnym
– jako konstytucyjnego organu państwa. Takie podejście najpełniej znajduje swoje potwierdzenie w konstytucyjnych postanowieniach
dotyczących np. wykonania budżetu oraz w instytucji udzielenia Radzie Ministrów absolutorium. Upływ kadencji Sejmu nie jest
powodem zwolnienia Rady Ministrów od złożenia rocznego sprawozdania z wykonania budżetu, chociaż ustawę budżetową wykonywała
Rada Ministrów powołana przez Sejm poprzedniej kadencji. Nowo wybrany Sejm nie może z tego powodu uchylać się od podjęcia
uchwały w przedmiocie absolutorium Radzie Ministrów. Należy więc przyjąć, że absolutorium odnosi się do Rady Ministrów jako
instytucji ciągłej bez względu na jej skład. Analogiczne rozumowanie należy odnieść do innej formy sprawowania przez Sejm
funkcji kontrolnej, jaką jest instytucja komisji śledczej. Uprawnienia Sejmu wynikające z art. 111 ust. 1 w związku z art.
95 ust. 2 Konstytucji służą Sejmowi wobec Rady Ministrów również jako instytucji ciągłej, bez względu na to, czy przedmiotem
badania komisji śledczej jest działalność Rady Ministrów powołanej przez obecny Sejm, czy powołanej przez Sejm w poprzednich
kadencjach. Uprawnienia kontrolne Sejmu w tym zakresie nie doznają, zdaniem Prokuratora Generalnego, ograniczeń.
Należy również odwołać się, zdaniem Prokuratora Generalnego, do ustawy o sejmowej komisji śledczej, gdyż w art. 95 ust. 2
Konstytucji jest mowa o sprawowaniu przez Sejm kontroli nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym nie tylko w
Konstytucji, ale i w ustawach. W art. 20 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji śledczej wyrażona została zasada dyskontynuacji
komisji śledczych w związku z zakończeniem kadencji Sejmu, który je powołał, w przypadku gdy komisja nie zakończyła swojej
działalności. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której komisja przekazała Marszałkowi Sejmu sprawozdanie ze swojej
działalności, a Sejm nie rozpatrzył go do końca kadencji. Sprawozdanie komisji może być wówczas rozpatrzone przez Sejm kolejnej
kadencji, o czym stanowi art. 21 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji śledczej. Przy czym rozpatrzenie sprawozdania komisji śledczej
powołanej przez poprzedni Sejm jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sejmu następnej kadencji. Nie wyklucza to więc
możliwości ponownego powołania komisji śledczej w tej samej sprawie do zbadania działalności Rady Ministrów z okresu Sejmu
poprzedniej kadencji, jak również działań wszystkich podmiotów należących do organizacyjnego systemu rządu, zwłaszcza że zgodnie
z art. 18 ustawy o sejmowej komisji śledczej efektem badania komisji śledczej może być jej wstępny wniosek o pociągnięcie
do odpowiedzialności konstytucyjnej osoby podlegającej odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, prawo Sejmu do powołania komisji śledczej, wynikające z art. 111 ust. 1 w związku z art.
95 ust. 2 Konstytucji, służy zatem w pełnym zakresie Sejmowi każdej kadencji przez cały czas trwania jej kadencji i bez ograniczeń
czasowych przedmiotu działania takiej komisji. W konsekwencji za dopuszczalne uznać należy wyznaczenie datami – od 31 października
2005 r. do 16 listopada 2007 r. – czasowego zakresu przedmiotu badań Komisji.
2.9. W opinii Prokuratora Generalnego nie można również podzielić zarzutu wnioskodawcy, że w art. 2 i art. 3 zakwestionowanej
uchwały nie sposób znaleźć precyzyjnego określenia sprawy, którą ma zbadać Komisja Śledcza, zgodnego z wymaganiami art. 111
ust. 1 Konstytucji i ze znaczeniem, jakie terminowi temu nadał Trybunał Konstytucyjny. Z treści uchwały wynika bowiem, że
przedmiotem zainteresowania Sejmu są postępowania karne i czynności operacyjno-rozpoznawcze, których stronami lub innymi uczestnikami
były podmioty wymienione w uchwale. Na podstawie tak sformułowanego przedmiotu działań Komisji Śledczej, uściślonego jeszcze
podanymi w tytule oraz w art. 1 zakwestionowanej uchwały datami, określone zostały konkretne sprawy, które mogą zostać objęte
jej badaniem. W związku z tym można powiedzieć, że przedmiot zainteresowania Komisji został wyodrębniony. Przedmiot ten stwarza
możliwość zażądania przez Komisję od właściwych organów materiałów i informacji dotyczących postępowań karnych i czynności
operacyjno-rozpoznawczych tylko w tych sprawach, które prowadzone były w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada
2007 r., a stronami bądź uczestnikami byli członkowie Rady Ministrów, posłowie na Sejm i dziennikarze.
Zadaniem Komisji Śledczej nie jest jednak wszechstronne badanie tych spraw, lecz jedynie zbadanie, czy były one prowadzone
wskutek wywierania nielegalnego wpływu i to wyznacza, zdaniem Prokuratora Generalnego, „zbiór okoliczności”, będący przedmiotem
działania Komisji. Zbiór ten składa się więc na określoną sprawę w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji
przedmiotem zainteresowania Komisji będzie wiele konkretnych spraw w ujęciu karnoprocesowym, jednakże badaniem objęty może
być tylko jeden wskazany wyżej aspekt, a mianowicie wywieranie w trakcie tych spraw (postępowań karnych) nielegalnego wpływu.
Dlatego też uprawniony jest, zdaniem Prokuratora Generalnego pogląd, że w tym znaczeniu mamy do czynienia z jednostkową sprawą.
Prokurator Generalny wskazał na utrwalone w orzecznictwie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące autonomiczności
pojęć konstytucyjnych, zgodnie z którym znaczenie poszczególnych terminów przyjęte w ustawach nie może przesądzać o sposobie
interpretacji przepisów konstytucyjnych. Nie można więc według Prokuratora Generalnego twierdzić, że uchwała pozostawiła do
uznania Komisji kwestię wyboru spraw, które mają być przedmiotem jej zainteresowania. Swobodnemu uznaniu Komisji uchwała nie
pozostawia również kierunku (celu) ich badania. Co więcej, kazuistyczne określenie spraw w zakwestionowanej uchwale wiązałoby
się z ewentualnością pominięcia niektórych spraw w utworzonym katalogu bądź z włączeniem do katalogu takich, które nie wiążą
się z celem wyznaczonym Komisji. W każdym więc przypadku Sejm musiałby dokonywać nowelizacji zakwestionowanej uchwały. Tym
samym bardziej racjonalne i poprawne legislacyjnie było rozwiązanie redakcyjne przyjęte w tym przypadku przez uchwałodawcę.
Prokurator Generalny stwierdził w przedłożonym Trybunałowi piśmie, że art. 2 i art. 3 zaskarżonej uchwały określają sprawę,
która ma być przedmiotem badania powołanej Komisji Śledczej – i dlatego są zgodne z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust.
2 Konstytucji. Tym samym art. 2 i art. 3 nie naruszają jego zdaniem zasady poprawnej legislacji, wywodzonej z art. 2 Konstytucji,
oraz zasady legalizmu, wywodzonej z art. 7 Konstytucji.
2.10. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, że art. 2 pkt. 1,
2 i 3 uchwały pozostaje w adekwatnej relacji do art. 32 ust. 1 Konstytucji, a art. 2 oraz art. 3 pkt 1 lit. c, e oraz art.
3 pkt 2 lit. b w zakwestionowanych zakresach z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji.
2.11. Zarzut nieuzasadnionego uprzywilejowania osób politycznie wpływowych w stosunku do reszty obywateli, zdaniem Prokuratora
Generalnego, nie opiera się na treści zakwestionowanych przepisów, ale na antycypacji przyszłych zachowań funkcjonariuszy
szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości. Zachowania te mogą polegać, według wnioskodawcy, na „niechętnym” stosowaniu tej
samej miary wobec polityków i innych obywateli. Zdaniem Prokuratora Generalnego na podstawie tego kryterium nie można przeprowadzić
kontroli art. 2 i art. 3 uchwały w aspekcie naruszenia zasady równości wobec prawa. W związku z tym wniósł on o stwierdzenie
przez Trybunał Konstytucyjny, że przepisy te nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
2.12. Z kolei za uzasadnieniem braku niezbędnego związku treściowego pomiędzy art. 2 pkt. 1, 2 i 3 oraz art. 3 pkt 1 lit.
c, e oraz art. 3 pkt 2 lit. b (w zakwestionowanych częściach) uchwały z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji,
zdaniem Prokuratora Generalnego, przemawia argument, że zasada domniemania niewinności osoby, przeciwko której toczy się postępowanie,
wyrażona w art. 42 ust. 3 Konstytucji, odnosi się tylko do postępowania karnego. Z samego faktu, że ustawa o sejmowej komisji
śledczej odwołuje się w określonych przypadkach do przepisów postępowania karnego, np. w odniesieniu do osób wezwanych przez
komisję, nie można wywodzić, że zadaniem komisji śledczej jest rozstrzygnięcie o odpowiedzialności karnej. Zadaniem jej jest
bowiem ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie, a rezultatem sporządzenie sprawozdania ze swojej działalności oraz ewentualne
złożenie wniosku o pociągnięcie osób do odpowiedzialności konstytucyjnej, jeżeli będą ku temu podstawy. Prokurator Generalny
wskazał, że komisja śledcza nie ma żadnych kompetencji decyzyjnych. Jej zadaniem jest jedynie zbadanie działalności danego
organu władzy publicznej. Natomiast zakwestionowane przepisy nie mogą być odczytywane jako odnoszące się do zasady domniemania
niewinności. Z tych względów Prokurator Generalny wniósł o uznanie art. 42 ust. 3 Konstytucji za wzorzec nieadekwatny dla
kontroli wskazanych we wniosku przepisów zakwestionowanej uchwały.
3. Marszałek Sejmu, ustosunkowując się w imieniu Sejmu do wniosku grupy posłów zarejestrowanego pod sygnaturą akt U 1/08,
w piśmie z 17 października 2008 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały są zgodne z art. 2,
art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a art.
2 pkt. 1, 2 i 3 oraz art. 3 pkt 1 lit. c oraz e zakwestionowanej uchwały są zgodne z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust.
1 Konstytucji.
3.1. Na wstępie Marszałek Sejmu zauważył, że na żadnym z etapów prac parlamentarnych nad zakwestionowaną uchwałą nie przedstawiono
wątpliwości konstytucyjnych tej miary, które pozwalałyby uznać, że narusza ona przepisy Konstytucji. Natomiast zgłaszane przez
część posłów oraz niektórych prawników zastrzeżenia czy zarzuty co do zgodności przepisów uchwały z Konstytucją nie mogą mieć
znaczenia merytorycznego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
3.2. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 111 ust. 1 w związku z art.
95 ust. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał, że analiza treści uchwały prowadzi do wniosku, że Komisja ma zbadać, czy najwyżsi
urzędnicy administracji rządowej w okresie określonym w art. 1 uchwały dopuszczali się osobiście lub za pośrednictwem podległych
im osób, pełniących kierownicze stanowiska w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralnym Biurze Antykorupcyjnym,
wywierania nielegalnego wpływu na funkcjonariuszy publicznych w celu wymuszenia na nich niedopełnienia obowiązków lub przekroczenia
uprawnień w związku z postępowaniami karnymi i czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi. Tak wskazane zadanie Komisji jest „określoną
sprawą” w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Marszałka Sejmu nie powinno budzić wątpliwości, że Komisja została powołana do zbadania, czy ośrodek władzy wykonawczej,
jakim jest Rada Ministrów i podległe jej służby, dopuścił się nadużycia owej władzy poprzez stworzenie nieformalnego i nielegalnego
układu wzajemnych powiązań, mającego na celu wymuszanie określonych zachowań na funkcjonariuszach publicznych. Zgodnie ze
stanowiskiem Marszałka Sejmu „Sprawą, którą bada Komisja, nie są zatem poszczególne przypadki, w których zachodzą poważne
wątpliwości co do legalności działania władzy wykonawczej, ale ściśle określony przedmiotowo i podmiotowo zarzut istnienia
na szczytach władzy grupy osób, która (…) w sposób systematyczny, ciągły i dla realizacji doraźnych wspólnych celów politycznych,
w okresie pomiędzy 31 października 2005 r. a 16 listopada 2007 r., posługiwała się aparatem represji, w tym prokuraturą i
służbami specjalnymi wobec politycznych oponentów – a więc dopuściła się nadużycia powierzonej władzy, a także przy pomocy
tego aparatu chroniła polityczne lub prywatne interesy członków tejże nieformalnej grupy. Komisja ma za zadanie zbadać, czy
taka grupa rzeczywiście istniała oraz kto wchodził w jej skład, a nadto jakie działania zostały podjęte w ramach tejże grupy
wobec członków Rady Ministrów, posłów, funkcjonariuszy publicznych lub dziennikarzy”.
W ocenie Marszałka Sejmu uchwała z 11 stycznia 2008 r. w sposób wyczerpujący i jasny określa zbiór okoliczności, pozostający
w sferze zainteresowania Sejmu. Sprawa, którą zbadać ma Komisja, jest określona zarówno poprzez wskazanie konkretnych celów,
jak i zakresu działania Komisji (art. 2 i art. 3), przy użyciu terminologii mającej utrwalone znaczenie w języku prawnym,
w szczególności w prawie karnym. Dodatkowym elementem mającym bardzo istotne znaczenie dla wykładni art. 2 i art. 3 uchwały
jest jej preambuła, w której Sejm wyjaśnił przyczyny powołana Komisji Śledczej. Wskazanie w preambule uchwały licznych przejawów
niepokojących działań Rady Ministrów i podległych jej służb jest wyrazem przekonania Sejmu, że konieczne jest zbadanie w drodze
powołania Komisji, czy można mówić o istnieniu w ramach Rady Ministrów i szefów służb specjalnych oraz Policji swoistej zorganizowanej
grupy, która posługując się instytucjami podległymi Prezesowi Rady Ministrów lub poszczególnym ministrom, wywierała nielegalny
wpływ na czynności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Prokuratury i Policji.
Sprawa, do wyjaśnienia której Sejm powołał Komisję Śledczą uchwałą z 11 stycznia 2008 r. – zdaniem Marszałka Sejmu – mieści
się w granicach kontroli sejmowej, wyznaczonych w art. 95 ust. 2 Konstytucji. Przedmiotem zainteresowania Sejmu jest bowiem
działalność członków Rady Ministrów i podległych jej służb. Ponadto z uwagi na funkcje, jakie przypisuje się kontroli sejmowej,
Sejm był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków
Rady Ministrów i podlegających Premierowi oraz ministrom najwyższych urzędników państwowych służb specjalnych i policyjnych
na funkcjonariuszy publicznych.
Marszałek Sejmu stwierdził również, że kontroli sejmowej nie można ograniczać tylko do zdarzeń związanych z aktualnie urzędującą
Radą Ministrów. Przeczy temu dotychczasowa praktyka parlamentarna, a także brak tego rodzaju ograniczenia w tekście Konstytucji.
Zdaniem Marszałka Sejmu zasada dyskontynuacji odnosi się do prac parlamentarnych, w tym do prac komisji śledczych, jednakże
dotyczy jedynie ustania określonych procesów legislacyjnych lub innych prac Sejmu. Skutkiem upływu kadencji parlamentarnej
nie jest więc utrata możliwości zbadania spraw z okresu kadencji, która upłynęła, a jedynie powstanie konieczności ponownego
zainicjowania stosownych procedur w Sejmie kolejnej kadencji. Dyskontynuacja ma zatem wyłącznie wymiar formalny, nie powoduje
natomiast utraty możliwości zbadania określonej sprawy z przeszłości. W systemie państwa demokratycznego za wręcz nieodzowne
uznać należy przyznanie parlamentowi uprawnienia do kontroli poczynań Rady Ministrów, zwłaszcza jeżeli w poprzednim układzie
sił w parlamencie kontrola taka nie była sprawowana lub jej sprawowanie było z różnych względów utrudnione.
3.3. W opinii Marszałka Sejmu zasada równości wobec prawa nie stanowi odpowiedniego wzorca kontroli art. 2 i art. 3 uchwały
z 11 stycznia 2008 r., ponieważ przedmiotem zainteresowania Komisji nie są osoby wymienione w preambule zakwestionowanej uchwały,
lecz działalność Rady Ministrów i podległych premierowi służb specjalnych w obszarze domniemanych nacisków na funkcjonariuszy
publicznych. To właśnie działanie Komisji ma pomóc w zapewnieniu równości wobec prawa także tych osób, które są przez opinię
publiczną podejrzewane o wywieranie niedozwolonego wpływu na instytucje administracji rządowej.
3.4. Zarzut niezgodności art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, zdaniem Marszałka Sejmu,
jest nieuzasadniony. Nie można bowiem uznać, by wskazanie celów i zakresu działania Komisji w odrębnych jednostkach redakcyjnych
w sposób możliwie szczegółowy naruszało zasady poprawnej legislacji.
3.5. Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności art. 2 pkt. 1, 2 i 3 oraz art. 3 pkt 1 lit. c oraz e zakwestionowanej uchwały
z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że w treści uchwały nie ma jakichkolwiek
wskazań, które naruszałyby zasadę domniemania niewinności, w szczególności wymienienie najwyższych stanowisk w państwie nie
stanowi w świetle treści art. 2 i art. 3 uchwały przesądzenia winy osób w przeszłości zajmujących te stanowiska.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Problem dopuszczalności badania zgodności z Konstytucją poszczególnych elementów uchwały z 11 stycznia 2008 r.
1.1. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął wątpliwości dotyczące zakresu swojej kognicji w kwestii kontroli konstytucyjności
uchwał Sejmu powołujących komisje śledcze w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109). Trybunał
stwierdził, że z art. 188 ust. 3 Konstytucji wynika kompetencja Trybunału do badania legalności takich uchwał, w zakresie,
w jakim wyrażają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Odwołując się do wyroku z 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01
(OTK ZU nr 5/2001, poz. 127), Trybunał Konstytucyjny przytoczył aprobująco swój dorobek na temat pojęcia aktu normatywnego.
Niezależnie zatem od zmian przepisów konstytucyjnych i ustawowych, a także niezależnie od pewnych wahań i dającej się zauważyć
ewolucji poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego, można mówić o ukształtowaniu się w jego orzeczeniach istotnych stałych
elementów rozstrzygania o normatywności aktu prawnego. Są nimi:
1) decydujące znaczenie treści, a nie formy aktu jako kryterium oceny jego normatywności (definicja materialna),
2) konkretny charakter tego rodzaju oceny, biorącej pod uwagę także systemowe powiązania danego aktu z innymi aktami systemu
prawnego uznawanymi niewątpliwie za normatywne,
3) przyjęcie, że wątpliwości co do normatywnego charakteru niektórych aktów prawnych wydają się nieodłączną cechą systemu
prawnego.
Trybunał Konstytucyjny zawsze stał na stanowisku, że jeżeli w badanym akcie prawnym odnajduje jakąkolwiek treść normatywną,
to nie ma podstaw wyłączenia go spod kontroli konstytucyjności czy legalności, zwłaszcza gdy dotyczy on chronionych praw i
wolności podstawowych. Trybunał Konstytucyjny domniemywa w takiej sytuacji normatywność aktu prawnego. W przeciwnym bowiem
wypadku, biorąc pod uwagę dużą liczbę takich aktów prawnych, wydawanych przez różne organy państwa, a niekiedy także inne
podmioty, większość z nich pozostawałaby poza jakąkolwiek instytucjonalną i skuteczną kontrolą ich konstytucyjności lub legalności.
1.2. Trybunał uznał jednocześnie w wyroku w sprawie o sygn. U 4/06, że uchwała Sejmu powołująca komisję śledczą ma mieszany
charakter. Z jednej strony uchwała taka jest aktem kreacji w zakresie, w jakim powołuje konkretną komisję śledczą, a zatem
jest jednostkowym aktem stosowania prawa. Z drugiej jednak strony uchwała taka wyraża również normy generalno-abstrakcyjne,
w zakresie, w jakim wyznacza zakres działania powołanej komisji śledczej oraz sprawę, którą ma ona zbadać.
We wspomnianym wyroku Trybunał orzekł, iż normatywność uchwał centralnych organów państwowych zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego
powinna być stwierdzona przed wydaniem orzeczenia, co do meritum, jako kwestia wstępna. Stwierdzenie to należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zaskarżenia kilku elementów uchwały konieczne
jest zbadanie normatywności każdego z nich przed wydaniem orzeczenia merytorycznego.
Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Grupa posłów w swoim wniosku zakwestionowała cztery elementy uchwały Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 stycznia 2008 r. o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego
wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz
Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień
lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z
udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom w okresie od 31 października
2005 roku do 16 listopada 2007 roku (M. P. Nr 5, poz. 51; dalej: zakwestionowana uchwała lub uchwała z 11 stycznia 2008 r.),
a mianowicie: jej tytuł, jej art. 1, jej art. 2 oraz jej art. 3. Dlatego też przed wydaniem orzeczenia konieczne było rozpatrzenie
przez Trybunał kwestii normatywności każdego ze wspomnianych elementów.
2. Kwestia charakteru prawnego art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. (część kreująca oraz część normatywna).
2.1. Jeśli chodzi o tytuł uchwały, to nie ma wątpliwości, że pełni on jedynie funkcję identyfikacyjną i nie można z jego treści
zrekonstruować normy prawnej, co powoduje w konsekwencji konieczność umorzenia postępowania w zakresie badania tego elementu
uchwały ze względu na niedopuszczalność orzekania.
2.2. Nie budzi wątpliwości normatywny charakter art. 2 oraz art. 3 uchwały. Art. 2 reguluje cele Komisji, natomiast art. 3
normuje zakres działania Komisji. Oba wspomniane przepisy są więc podstawą rekonstrukcji norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
2.3. Niejednoznaczny jest natomiast prima facie charakter art. 1 uchwały. Przepis ten składa się z 90 wyrazów. Jest on znacznie dłuższy niż inne takie przepisy tworzone
przez Sejm jako art. 1 w uchwałach powołujących komisje śledcze. Z treści art. 1 wynika znacznie więcej niż tylko akt kreacyjny,
niebędący normą prawną. Niewątpliwie przepis ten wysławia akt kreacji komisji śledczej, a więc wyraża normę o charakterze
konkretno-indywidualnym i w tym zakresie nie podlega on kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Analiza całej treści art. 1 zakwestionowanej uchwały prowadzi jednak do wniosku, że przepis ten składa się z dwóch odrębnych
części. Część pierwsza: „Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 111 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz
art. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej, powołuje Komisję Śledczą, zwaną dalej «Komisją»,” kreuje
konkretną komisję śledczą; część druga: „do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów,
Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy
Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje
w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami
karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku”, służy zrekonstruowaniu
normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają następujące argumenty.
Po pierwsze, z części drugiej art. 1 daje się zrekonstruować zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz czasowy działań Komisji.
Innymi słowy, w art. 1 zakwestionowanej uchwały Sejm nie tylko powołał Komisję Śledczą, ale też określił sprawę, którą ma
ona zbadać.
Po drugie, za taką interpretacją art. 1 przemawia składnia tego przepisu, w której uchwałodawca oddzielił akt powołania konkretnej
Komisji Śledczej – sformułowaniem „zwana dalej Komisją” – od określonej sprawy powierzonej jej do zbadania.
Pierwsza część tego przepisu, powołując Komisję Śledczą, wysławia zatem normę konkretno-indywidualną, natomiast druga część,
począwszy od słów „do zbadania sprawy”, określa sprawę, którą ma zbadać ta Komisja. Artykuł 1 zakwestionowanej uchwały ma
przeto podwójny charakter: w pierwszej części kreacyjny, indywidualno-konkretny, a w drugiej części generalno-abstrakcyjny.
Ta druga część art. 1 (dalej: część normatywna art. 1) stanowi przedmiot kontroli merytorycznej w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym. Tak więc w dalszym toku badania zakwestionowanej uchwały Trybunał będzie kontrolował konstytucyjność części
normatywnej art. 1 uchwały, która wyznacza sprawę zleconą do zbadania Komisji i ma charakter normatywny.
2.4. Po analizie treści części normatywnej art. 1, art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdza,
że stanowią one przepisy uzupełniające przepisy ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. Nr 35,
poz. 321, ze zm.; dalej: ustawa o sejmowej komisji śledczej). Uznanie zakwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały za nieodzowny
element służący odtworzeniu normatywnej podstawy działania powołanej tą uchwałą Komisji Śledczej opiera się na tym, że dopiero
ustalenie zakresu powierzonej do zbadania sprawy pozwala na wskazanie granic, w jakich Komisja ta może korzystać z uprawnień
wynikających z ustawy o sejmowej komisji śledczej. Bez tego uzupełnienia nie byłaby możliwa ocena legalności działania komisji
śledczej (por. wyrok w sprawie o sygn. U 4/06).
2.5. Konkludując, Trybunał stwierdza, że w części normatywnej art. 1 zakwestionowanej uchwały Sejm wyznaczył sprawę, którą
ma zbadać Komisja Śledcza. W tym kontekście należy badać dalej konstytucyjność art. 2 i art. 3 uchwały w świetle powołanych
przez wnioskodawcę wzorców.
3. Kwestia zgodności art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
3.1. Wnioskodawca zakwestionował zgodność art. 1 uchwały w zakresie, w jakim wyraża on nazwę Komisji, z zasadami poprawnej
legislacji oraz legalizmu. W istocie jednak większość zarzutów wnioskodawcy dotyczy art. 2 i art. 3. Zarzuty odnoszące się
do art. 1 sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, niejednoznacznego wyznaczenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego
pracy Komisji. Po drugie irrelewantnego z punktu widzenia celu powołania Komisji, wyznaczenia granic czasowych jej działania.
3.2. Pierwszy zarzut związany jest z tezą o naruszeniu zasad poprawnej legislacji, wynikających z art. 2 Konstytucji. Argumentacja
wnioskodawcy opiera się na porównaniu art. 1 z preambułą kwestionowanej uchwały. W art. 1 uchwałodawca, posługując się określeniem
„spraw z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom”, używa
sformułowań o charakterze generalnym. W preambule natomiast wymienił konkretnych ministrów z imienia i nazwiska. Wnioskodawca
zaznacza przy tym, że uchwałodawca nie rozstrzyga, czy Komisja ma się zajmować sprawami tylko tych konkretnych polityków oraz
dziennikarzy, czy też ich sprawy są tu wymienione jedynie przykładowo.
Jak wskazał Trybunał w wyroku z 24 lutego 2003 r. (sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13), zasady poprawnej legislacji
są funkcjonalnie związane z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te
obejmują między innymi wymóg dostatecznej określoności przepisów.
Przepisy powinny być formułowane w sposób jasny i precyzyjny. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów poprawnych
pod względem językowym, klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Natomiast przepisy precyzyjne to przepisy sformułowane
w możliwie najwyższym stopniu jednoznacznie, tak by ograniczyć interpretatorowi zbędne wątpliwości w odtworzeniu z nich norm
prawnych wyznaczających co, kto i kiedy powinien czynić.
Nie budzi wątpliwości, że preambuła jest taką częścią aktu normatywnego, która pełni funkcję wskazówki interpretacyjnej przy
wykładni jego części artykułowanej. Brak natomiast zgody co do tego, czy preambuła zawiera normy prawne lub ich elementy (zob.
S. Lewandowski, Kontrowersje wokół preambuł, „Studia Iuridica” 1996, nr 31, s. 87-95). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie można z góry wykluczyć możliwości odkodowania
z preambuły norm prawnych lub ich elementów. W wypadku zakwestionowania zgodności preambuły z Konstytucją, Trybunał każdorazowo
musi dokonać analizy jej treści. Treść preambuły ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia jej charakteru prawnego. W niniejszej
sprawie wnioskodawca nie stawia zarzutu niezgodności preambuły do uchwały z 11 stycznia 2008 r. z Konstytucją, lecz jedynie
przywołuje ją na dowód braku precyzji art. 1. Z tego też względu przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego jest tylko
część normatywna art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r.
Trybunał stwierdza, że krąg podmiotów podlegających kognicji Komisji Śledczej powołanej kwestionowaną uchwałą został określony
w sposób rodzajowy, jasny i precyzyjny. W związku z tym wymienienie w preambule zakwestionowanej uchwały pewnych osób z imienia
i nazwiska jest irrelewantne z punktu widzenia badania zgodności art. 1 z zasadami poprawnej legislacji wywodzonymi z art.
2 Konstytucji.
3.3. Drugi zarzut dotyczy ram czasowych wyznaczonych do zbadania Komisji Śledczej i wiąże się z koniecznością dokonania kontroli
części normatywnej art. 1 z punktu widzenia jej zgodności z art. 7 Konstytucji, a dokładnie z określoną w tym przepisie zasadą
legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.
Wnioskodawca twierdzi, że „wątpliwe jest, czy badanie faktów związanych z działaniem poprzedniej Rady Ministrów, przypadających
w okresie poprzedniej kadencji Sejmu, mieści się w zakresie funkcji kontrolnej sprawowanej przez Sejm na podstawie art. 95
ust. 2 Konstytucji, a tym samym może być zadaniem sejmowej komisji śledczej” (s. 7 wniosku). Wskazuje on również na irrelewantność
użytych w uchwale dat, z punktu widzenia ciągłości różnych sytuacji prawnych i faktycznych, oraz na brak możliwości wyjaśnienia
jakiejkolwiek sprawy przy takim ograniczeniu czasowym działań Komisji. Wnioskodawca, kwestionując więc kompetencję Komisji
Śledczej do badania działań zdymisjonowanego już rządu, zarzuca tym samym art. 1 uchwały naruszenie zasady legalizmu. Z argumentacji
wnioskodawcy wynika bowiem, że Sejm, wyznaczając ramy czasowe działań Komisji, naruszył art. 7 Konstytucji przez przekroczenie
uprawnień kontrolnych przyznanych mu na mocy art. 95 ust. 2 Konstytucji.
Analizując powyższy zarzut wnioskodawcy, Trybunał stwierdza, że komisja śledcza jest jednym z podstawowych konstytucyjnych
narzędzi kontroli parlamentarnej. Kontrola sejmowa oznacza prawo Sejmu do uzyskiwania informacji o działalności określonych
organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności. Kontrola ta służy zebraniu informacji niezbędnych
do realizacji funkcji ustawodawczej, ułatwia społeczeństwu uzyskanie informacji o działaniu organów państwowych, zapewnia
poddanie aparatu państwowego kontroli opinii publicznej. Kontrola sejmowa umożliwia nie tylko realizację funkcji ustawodawczej,
ale wiąże się z pozycją ustrojową Sejmu (zob. wyrok z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K. 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41 i wyrok
w sprawie o sygn. U 4/06). Trybunał pragnie też podkreślić, że postępowanie przed komisją śledczą ma głównie za zadanie zbadanie
okoliczności, które nie mogą lub tylko pobocznie mogą być wyjaśnione i rozstrzygnięte w postępowaniu innym niż parlamentarne.
Wyznaczone w uchwale daty mają podstawowe znaczenie dla określenia sprawy, którą ma zbadać Komisja. Komisja Śledcza powołana
zakwestionowaną uchwałą ma bowiem zbadać sprawę ewentualnego nielegalnego wywierania wpływu przez osoby sprawujące funkcje
kierownicze w konkretnej ekipie rządzącej we wskazanym w uchwale okresie. Sejm, wykonując swoje funkcje kontrolne na podstawie
art. 95 ust. 2 Konstytucji, ma swobodę tworzenia komisji śledczych do badania określonych spraw zaistniałych w określonym
w uchwale okresie. Badanie śledcze zawsze dotyczy zdarzeń przeszłych. Przedmiotem śledztwa sejmowego mogą być podlegające
kontroli sejmowej zdarzenia z okresu działania przeszłej bądź aktualnie funkcjonującej Rady Ministrów.
Z art. 95 ust. 2 Konstytucji nie wynika ograniczenie funkcji kontrolnej Sejmu do rządu aktualnie urzędującego. Funkcję kontrolną
Sejmu pojmować należy bowiem szeroko (por. W. Odrowąż-Sypniewski, Funkcja kontrolna Sejmu na tle zagadnienia rozdziału władzy publicznej i zasady nadrzędności konstytucji, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 3, s. 33-35). W ramach szeroko rozumianej parlamentarnej kontroli Rady Ministrów mieści się również partycypacja
Sejmu w procesie stawiania jej członków przed Trybunałem Stanu, a jak wynika z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale
Stanu (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Stanu), okoliczność, że oskarżona osoba nie sprawuje
już urzędu lub nie pełni funkcji, nie stanowi przeszkody do postawienia jej w stan oskarżenia.
W takiej sprawie – zbadanie podejrzenia podejmowania przez członka Rady Ministrów decyzji sprzecznej z prawem (nadużycia władzy)
– należy postawić pytanie, czy nie prowadzi to do „dublowania” kompetencji kontrolnych komisji śledczej oraz kompetencji Komisji
Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Odpowiedź pozytywna prowadzić musiałaby do konkluzji, że dublowanie/nakładanie się kompetencji
danej komisji śledczej oraz Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej byłoby sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej. W takiej
sytuacji pierwszeństwo należałoby przyznać kompetencjom Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, ponieważ rezultatem jej
pracy może być postawienie danej osoby w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu.
Inne są cele działania komisji śledczej, a inne Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Działania Komisji Odpowiedzialności
Konstytucyjnej zawsze związane są z odpowiedzialnością przed Trybunałem Stanu, podczas gdy działania komisji śledczej mogą,
ale nie muszą spowodować wszczęcia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej. Odpowiedzialność
konstytucyjna jest zaś niezależna od tego, czy dana osoba jeszcze zajmuje swoje stanowisko, czy też już go nie zajmuje (por.
art. 23 ustawy o Trybunale Stanu).
Kontrola parlamentarna jest jednym z filarów demokracji parlamentarnej; nie może ograniczać się tylko do urzędującej Rady
Ministrów, jeżeli ma być realna i skuteczna. Brak możliwości badania przez sejmową komisję śledczą budzących wątpliwości publiczne
działań byłej Rady Ministrów czyniłby kontrolę parlamentarną w dużej mierze iluzoryczną. Z tego też właśnie powodu nie może
być konstytucyjnej przeszkody do zlecenia w uchwale zbadania przez sejmową komisję śledczą także sprawy określonej działalności
poprzedniej Rady Ministrów, któregoś z jej członków lub innych funkcjonariuszy administracji rządowej.
Nie można tu pominąć treści art. 21 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji śledczej. Przepis ten upoważnia Sejm kolejnej kadencji
do rozpatrzenia sprawozdania komisji śledczej, jeżeli komisja ta „przekazała Marszałkowi Sejmu sprawozdanie (…), a Sejm nie
rozpatrzył go do końca kadencji”. Nic też nie stoi na przeszkodzie, aby Sejm nowej kadencji powołał komisję śledczą, powierzając
jej do zbadania dokładnie tę samą sprawę, którą badała komisja śledcza w Sejmie poprzedniej kadencji i nie zakończyła swojej
działalności przed końcem tej kadencji (art. 20 ust. 1 tej ustawy).
W kontekście rozstrzyganej przez Trybunał sprawy, wspomniana wyżej legitymizacja działań komisji śledczej jest tym bardziej
uzasadniona, że w uchwale z 11 stycznia 2008 r. Sejm zlecił powołanej Komisji zbadanie, czy doszło do choćby jednego przypadku
wywarcia nielegalnego nacisku przez któregoś z członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura
Antykorupcyjnego lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy porządku prawnego, a więc chodziło o uzyskanie
odpowiedzi na pytanie, czy doszło do działania niezgodnego z prawem (Konstytucją i ustawami). W obcych systemach parlamentarnych
jest przyjęte, że komisje śledcze powołane w parlamencie danej kadencji mogą badać zarzuty nieprawidłowości działania poprzednich
rządów (zob. B. Banaszak, Komisje śledcze we współczesnym parlamentaryzmie państw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 10, 83, 85, 87). W Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej przedmiotem pracy takiej komisji może być m.in.
„badanie zarzutów kierowanych pod adresem administracji rządowej, jej błędów, arbitralności lub dowolności w działaniu, nadużycia
władzy, marnotrawstwa, nieuczciwości, oszustw” (F. M. Kaiser, W. J. Oleszek, T. J. Halstead, M. Rosenberg, T. B. Tatelman,
Congressional Oversight Manual. CRS Report For Congress, Washington 2007, s. 2-3).
3.4. Konkludując, część normatywna art. 1 kwestionowanej uchwały jest zgodna z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
4. Pojęcie „określonej sprawy” (art. 111 ust. 1 Konstytucji).
4.1. W wyroku w sprawie o sygn. U 4/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sprawa, do zbadania której Sejm może powołać
komisję śledczą, musi:
1) dotyczyć działalności organów i instytucji publicznych wyraźnie poddanych przez Konstytucję i ustawy kontroli Sejmu;
2) odnosić się do pewnych faktów lub twierdzeń dotyczących danych okoliczności;
3) „istnieć obiektywnie”;
4) być określona, tzn. stanowić zbiór okoliczności wyodrębniony, a także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych
podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji;
5) być określona poprzez cel, który ma zostać zrealizowany w trakcie śledztwa sejmowego.
4.2. Zakres podmiotowy Komisji Śledczej powołanej uchwałą z 11 stycznia 2008 r. dotyczy bez wątpienia organów i instytucji
publicznych wyraźnie poddanych przez Konstytucję i ustawy kontroli Sejmu. Komisja ta ma bowiem zbadać działalność członków
Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej (Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego
oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego).
4.3. Sprawa, którą ma zbadać Komisja Śledcza powołana uchwałą z 11 stycznia 2008 r., odnosi się do zarzutu istnienia mechanizmu
nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego
oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia
uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach
z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od
31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r.
Zakres przedmiotowy sprawy, którą ma zbadać Komisja Śledcza, dotyczy zatem nie setek różnych spraw, lecz tylko przypadków
związanych z zarzutem nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego
Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na określonych funkcjonariuszy. Przedmiotem śledztwa
sejmowego zleconego w kwestionowanej uchwale, ma być zarzut nielegalnego wywierania wpływu, czyli czynności przekraczające
granice wyraźnych, ustawowych kompetencji przełożonych do podejmowania decyzji kontrolnych wobec działań operacyjnych oraz
procesowych funkcjonariuszy organów ścigania w ramach prowadzonych przez nich spraw. Przy tym ograniczeniem zakresu przedmiotowego
sprawy jest wskazanie w uchwale, że owo nielegalne wywieranie wpływu było podejmowane w określonym celu, tzn. wymuszenia przekroczenia
uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez podległych funkcjonariuszy w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami
operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy
lub przeciwko nim. Zakres przedmiotowy sprawy zawęża również wskazanie okresu od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007
r., które daje się racjonalnie uzasadnić sprawowaniem władzy przez osoby kierujące najsilniejszą frakcją parlamentarną w koalicji
parlamentarnej, a potem rządowej Sejmu V kadencji.
4.4. Wskazana powyżej sprawa istnieje obiektywnie w tym sensie, że zarzut nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady
Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
na określone w uchwale podmioty był wielokrotnie formułowany przez opozycję parlamentarną w Sejmie V kadencji, co w Sejmie
VI kadencji doprowadziło m.in. do powołania Komisji Śledczej do zbadania okoliczności tragicznej śmierci byłej posłanki Barbary
Blidy (zob. uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania
okoliczności tragicznej śmierci byłej posłanki Barbary Blidy, M. P. Nr 100, poz. 1080). Zarzuty takie formułowali również
dziennikarze, a nawet politycy wchodzący w różnym czasie w skład Rady Ministrów w okresie Sejmu V kadencji.
4.5. Sprawa zbadania zarzutu istnienia mechanizmu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta
Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na określone w uchwale
podmioty stanowi również zbiór okoliczności wyodrębniony, a także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów
zobowiązanych do stawienia się przed Komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji. Podmioty,
których działania będą przedmiotem zainteresowania Komisji, wymienione zostały enumeratywnie. Dodatkowo także w badanej uchwale
Sejm wskazał okres (od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r.), w którym podmioty te miałyby dokonywać aktów nielegalnego
wywierania wpływu w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków. Nie budzi zatem wątpliwości, do
zbadania jakiej sprawy Sejm powołał Komisję Śledczą uchwałą z 11 stycznia 2008 r.
4.6. Warto w tym miejscu podkreślić, że zakwestionowana uchwała nie jest pierwszą, w której Sejm – powołując komisję śledczą
– zawarł w tytule termin „zarzut” (por. uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie powołania
Komisji Śledczej do zbadania zarzutu nieprawidłowości w nadzorze Ministerstwa Skarbu Państwa nad przedstawicielami Skarbu
Państwa w spółce PKN Orlen S.A. oraz zarzutu wykorzystania służb specjalnych [d. UOP] do nielegalnych nacisków na organa wymiaru
sprawiedliwości w celu uzyskania postanowień służących do wywierania presji na członków Zarządu PKN Orlen S.A., M. P. Nr 24,
poz. 412).
4.7. Znaczenia terminu „określona sprawa” użytego w art. 111 ust. 1 Konstytucji nie można utożsamiać ze „sprawą” w rozumieniu
kodeksu postępowania karnego. Celem postępowania karnego jest wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz wykrycie i pociągnięcie
do odpowiedzialności karnej sprawcy/sprawców przestępstwa/przestępstw. Natomiast celem powołania przez Sejm komisji śledczej
do zbadania określonej sprawy w ramach konstytucyjnych kompetencji kontrolnych jest uzyskanie informacji o działalności administracji
rządowej. Sejm może powołać komisję śledczą zarówno w wypadku, gdy zawiodły istniejące procedury wykrywania naruszeń prawa,
jak i wtedy, gdy działają one właściwie. Niemniej jednak, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie U 4/06,
„podjęcie jakichkolwiek działań śledczych poprzedzone musi być ustaleniem celu, którego realizacji działania te mają służyć.
Identyfikacja podmiotów oraz przedmiotu, którymi ma się zajmować komisja śledcza, jest warunkiem sine qua non precyzyjnego ustalenia problemów, które komisja ma rozwiązać, bądź podjąć dla stwierdzenia potrzeby ich rozwiązania” (pkt
4.1).
Informacje uzyskane w toku śledztwa sejmowego mogą doprowadzić do uchwalenia przez Sejm odpowiednich regulacji prawnych, mających
zapobiegać w przyszłości występującym nieprawidłowościom czy też naruszeniom prawa lub być podstawą pociągnięcia do odpowiedzialności
karnej albo konstytucyjnej określonych osób. Tak wyznaczony cel działania komisji śledczej powoduje, że „określona sprawa”
w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji obejmuje zbiór okoliczności, które stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbiór
ten może zatem dotyczyć różnych przejawów działalności administracji rządowej, które składają się na dający się wyodrębnić
i sprecyzować mechanizm postępowania zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed
komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji. Jednocześnie przedmiot działania komisji śledczej
musi być tak wyznaczony, by komisja śledcza miała faktyczne możliwości zbadania powierzonej jej sprawy w toku kadencji Sejmu.
5. Cel a zakres działania Komisji Śledczej w świetle art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r.
5.1. W art. 2 uchwały z 11 stycznia 2008 r. Sejm wytyczył cel działania Komisji, którym ma być ustalenie, czy w wyniku działania
określonych osób wystąpiły określone zdarzenia i fakty w określonym czasie. Z kolei w art. 3 tej uchwały Sejm wyznaczył zakres
działania Komisji, w którym mieści się zbadanie określonych okoliczności zdarzeń i faktów wymienionych w art. 2 kwestionowanej
uchwały. Bardzo ścisły związek treściowy art. 2 z art. 3 uchwały przejawia się w odwołaniu w art. 3 pkt 1 do art. 2 pkt 1-3.
Nadto należy zauważyć, że zgodnie z definicją słownikową słowo „ustalić” znaczy m.in. „stwierdzić (stwierdzać), wykazać (wykazywać)
coś po uprzednim zbadaniu” (Uniwersalny słownik języka polskiego, red. Stanisław Dubisz, t. 4, Warszawa 2003, s. 1033). Ustalenie zatem, czy miały miejsce zdarzenia i fakty wskazane w art.
2 uchwały, ma być konsekwencją zbadania przez Komisję okoliczności faktycznych wymienionych w art. 3 uchwały.
5.2. Zestawiając art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z częścią normatywną jej art. 1, Trybunał stwierdza, że sprawa,
do zbadania której Sejm powołał Komisję Śledczą, została wyznaczona właśnie przez ten ostatni przepis. Art. 2 i art. 3 uchwały
stanowią natomiast jego uszczegółowienie przez wskazanie celu i zakresu działania Komisji. O ile bowiem w części normatywnej
art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. Sejm wyznaczył Komisji Śledczej do zbadania sprawę istnienia „mechanizmu” nielegalnego
wywierania wpływu przez określone podmioty, o tyle w art. 2 i art. 3 kwestionowanej uchwały określił cel i zakres jej działania.
6. Kwestia zgodności odrębnego uregulowania celu działania Komisji Śledczej (art. 2) oraz zakresu jej działania (art. 3) w
uchwale z 11 stycznia 2008 r. z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
6.1. Twórcy uchwały świadomie, jak wynika z materiałów dotyczących prac sejmowych (por. „Biuletyn Komisji Sejmowych”, posiedzenie
Komisji Ustawodawczej z 9 stycznia 2008 r., nr 132/VI kad., s. 3-4), zawarli w niej odrębny przepis określający cel działania
Komisji. Tym przepisem jest art. 2 zakwestionowanej uchwały, który rozpoczyna się od słów: „Celem działania Komisji”. W ten
sposób Sejm starał się spełnić wymagania dotyczące uchwał powołujących komisje śledcze, które wynikają z uzasadnienia wyroku
Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. U 4/06 (Trybunał orzekł w nim, że „podjęcie jakichkolwiek działań śledczych poprzedzone
musi być ustaleniem celu, którego realizacji działania te mają służyć”). Wnioskodawca kwestionuje zgodność takiej redakcji
uchwały z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Jego zdaniem, uregulowanie w odrębnych jednostkach redakcyjnych celu działania Komisji
i zakresu jej działania uniemożliwia precyzyjne rozgraniczenie regulowanej materii, a tym samym jest niezgodne z wywodzonymi
z art. 2 zasadami poprawnej legislacji. Zastosowanie takiej techniki redakcyjnej narusza również, zdaniem wnioskodawcy, zasadę
legalizmu, ponieważ powołana Komisja Śledcza nie ma podstaw prawnych koniecznych do działania w sposób zgodny z konstytucyjną
zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji).
6.2. Zarzuty wnioskodawcy nie zostały poparte odpowiednimi argumentami, o czym przekonuje treść art. 2 i art. 3 kwestionowanej
uchwały. Przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku, co wykazał Trybunał Konstytucyjny w punkcie 5 tej części uzasadnienia.
Trybunał, badając, co stanowi sprawę, do zbadania której Sejm powołał Komisję Śledczą uchwałą z 11 stycznia 2008 r., ocenia
również, czy przepisy wyznaczające cel oraz zakres działania mieszczą się w jej granicach. Oznacza to, że osobne określenie
w uchwale celu oraz zakresu działania Komisji nie narusza zasad poprawnej legislacji wywodzonych z art. 2 Konstytucji. Powołana
Komisja Śledcza ma podstawy prawne konieczne do działania w sposób zgodny z konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji).
Tak więc zabieg legislacyjny polegający na określeniu w osobnych jednostkach redakcyjnych celu działań komisji i zakresu jej
działania nie narusza art. 7 Konstytucji.
Konkluzja ta nie przesądza jednak, że wszystkie jednostki redakcyjne art. 2 i art. 3 kwestionowanej uchwały są zgodne w pozostałym
zakresie z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. Stwierdzenie przez Trybunał niezgodności poszczególnych jednostek redakcyjnych
ze wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli (art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji) w dalszym toku badania
konstytucyjności zakwestionowanych przepisów będzie – co oczywiste – oznaczać niezgodność z bardziej ogólnymi normami konstytucyjnymi
wyrażonymi w art. 2 i art. 7.
7. Kwestia zgodności art. 2 pkt 1 i 2 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95
ust. 2 Konstytucji.
7.1. Jak już ustalił Trybunał, analiza treści uchwały z 11 stycznia 2008 r. prowadzi do wniosku, że powołana na jej podstawie
Komisja Śledcza ma zbadać sprawę zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego
Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji,
Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach
wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami
karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej
Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r.
Tak wyznaczona sprawa spełnia konstytucyjne wymaganie jej określoności i może zostać zbadana przez Komisję Śledczą. Zarzut
nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego
oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w określonym celu i
wskazanym okresie stanowi wyodrębniony oraz możliwy do zidentyfikowania przedmiot śledztwa sejmowego.
7.2. Z treści art. 2 pkt 1 wynika, że celem działania Komisji jest „ustalenie, czy postępowania karne, których stroną lub
uczestnikiem byli członkowie Rady Ministrów, posłowie na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarze, w okresie od 31 października
2005 roku do 16 listopada 2007 roku, zostały wszczęte lub były prowadzone wskutek nielegalnego wpływu członków Rady Ministrów,
w szczególności Prezesa Rady Ministrów, Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, Ministra Koordynatora Służb Specjalnych,
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego
lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na czynności funkcjonariuszy Policji lub Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości”.
7.3. Z kolei w art. 2 pkt 2 wskazano, że celem działania Komisji ma być także „ustalenie, czy w toku postępowań karnych prowadzonych
z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od 31
października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku, były podejmowane decyzje lub czynności procesowe wskutek nielegalnego wpływu
członków Rady Ministrów, w szczególności Prezesa Rady Ministrów, Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, Ministra
Koordynatora Służb Specjalnych, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego
i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na czynności funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralnego
Biura Antykorpucyjnego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości”.
7.4. Cele określone w art. 2 pkt 1 i 2 mieszczą się w ramach sprawy określonej w części normatywnej art. 1. Co więcej, precyzują
i dookreślają zakres przedmiotowy i podmiotowy działań komisji śledczej. To sprawia, że art. 2 pkt 1 i 2 nie narusza art.
111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. Należy jednak podkreślić konieczność interpretacji systematycznej art.
2 pkt 1 i 2. Taka interpretacja systematyczna musi uwzględniać przede wszystkim treść części normatywnej art. 1, w której
uchwałodawca wskazał, że powołana kwestionowaną uchwałą Komisja Śledcza ma zbadać sprawę zarzutu wywierania nielegalnego wpływu
na wskazane w art. 1 podmioty w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z określonymi
przez podmioty wskazane w art. 1 postępowaniami karnymi lub czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi. Takie określenie sprawy
oznacza, że komisja powołana została do zbadania pewnego mechanizmu – mechanizmu wywierania przez osoby sprawujące władzę
nielegalnego wpływu w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez osoby im podlegające. Z
kolei w art. 2 pkt 1 i 2 uchwałodawca stanowi o wywieraniu nielegalnego wpływu, bez dookreślenia, że wpływ ten miał być wywierany
„w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków”. Nie oznacza to jednak rozszerzenia zakresu przedmiotowego
działań komisji w art. 2 pkt 1 i 2. Wykładnia systematyczna nakazuje bowiem uwzględnić treść art. 1, toteż sformułowanie „w
celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków” należy odnieść również do art. 2 pkt 1.
8. Kwestia zgodności art. 2 pkt 3 i 4 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95
ust. 2 Konstytucji.
8.1. Z treści art. 2 pkt 3 zakwestionowanej uchwały wynika, że celem Komisji jest ponadto „ustalenie, czy w okresie od 31
października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku, przy podejmowaniu decyzji lub dokonywaniu czynności procesowych, o których
mowa w pkt 2, a także w sprawach, w których nie wszczęto postępowania karnego, miały miejsce przypadki naruszenia lub nadużycia
podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej, również wobec osób niebędących osobami
podejrzanymi o popełnienie czynów zabronionych, a także ustalenie, czy miały miejsce przypadki niszczenia dowodów naruszenia
lub nadużycia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz przypadki ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej
przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorpucyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta
Głównego Policji lub na ich polecenie”. Tak określony cel uchwały narusza art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji,
a tym samym jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Wskazane w art. 2 pkt 3 zakwestionowanej uchwały dodatkowe cele
działania Komisji Śledczej wykraczają bowiem poza zakres sprawy określonej już w części normatywnej art. 1. Przepis ten upoważnia
bowiem Komisję Śledczą także do badania – oprócz sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu – powiązanych bezpośrednio
z nią, ale przedmiotowo różnych, dwóch innych spraw: a) sprawy zarzutu niszczenia dowodów naruszenia lub nadużycia podstaw
stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz b) sprawy zarzutu ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej przez
członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorpucyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego
Policji lub na ich polecenie. Zakres zadań zleconych do zbadania Komisji Śledczej wychodziłby zatem poza określony w części
normatywnej art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r.
8.2. Z treści art. 2 pkt 4 wynika z kolei ponadto, że celem Komisji jest „ustalenie tożsamości osób, które bezpośrednio lub
pośrednio uczestniczyły w wywieraniu ewentualnych nielegalnych wpływów na decyzje lub czynności w sprawach, o których mowa
w pkt 1-3, oraz wyjaśnienie okoliczności, które sprzyjały wywieraniu takich wpływów, a także ustalenie ewentualnych korzyści,
które te osoby osiągnęły lub zamierzały osiągnąć”. Jak już ustalił Trybunał, z części normatywnej art. 1 wynika, że sprawą
zleconą Komisji Śledczej do zbadania jest ustalenie, czy istniał mechanizm wywierania nielegalnego wpływu określonych tam
podmiotów mający na celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez określone tam podmioty w określonym
czasie. A zatem zbadanie przez Komisję Śledczą przypadków uzyskania ewentualnych korzyści przez osoby, których tożsamość ta
Komisja miałaby ustalić, stanowi rodzajowo inną sprawę niż sprawa, do zbadania której została ona powołana. Analogicznie art.
2 pkt 4 w części obejmującej wyrazy: „a także ustalenie ewentualnych korzyści, które te osoby osiągnęły lub zamierzały osiągnąć”,
narusza art. 2, art. 7 oraz art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, ponieważ wykracza poza zakres sprawy zdefiniowanej
w części normatywnej art. 1 zakwestionowanej uchwały.
9. Kwestia zgodności art. 3 pkt 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust.
2 Konstytucji.
9.1. Ze sprawą zleconą Komisji Śledczej do zbadania i określoną w części normatywnej art. 1 należy teraz porównać szczegółowy
zakres działania tej Komisji, wytyczony w art. 3 pkt 1 zakwestionowanej uchwały. Przepis ten stanowi, że: „Do zakresu działania
Komisji należy: zbadanie okoliczności faktycznych podjęcia lub prowadzenia przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, Agencję Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Policję i Prokuraturę czynności operacyjno-rozpoznawczych i czynności procesowych w ramach postępowań karnych
w sprawach, o których mowa w art. 2 pkt 1-3, to jest:
a) okoliczności wszczęcia tych postępowań karnych,
b) okoliczności stosowania w tych postępowaniach czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej, prowokacji,
tzw. zakupu kontrolowanego oraz wytwarzania i posługiwania się dokumentami legalizacyjnymi,
c) ewentualnego bezpośredniego lub pośredniego wywierania nielegalnego wpływu przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji w tych postępowaniach karnych,
d) wpływu działań, o których mowa w lit. c, na prowadzenie tych postępowań karnych oraz stosowanie w tych postępowaniach środków
przymusu,
e) okoliczności ewentualnego ujawnienia tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji lub na ich polecenie w tych
postępowaniach karnych”.
9.2. Wyznaczony w art. 3 pkt 1 od lit. a do lit. d zakwestionowanej uchwały zakres działania Komisji mieści się w granicach
sprawy, o której mowa w części normatywnej art. 1 uchwały. Zbadanie okoliczności wszczęcia postępowań karnych (art. 3 pkt
1 lit. a), okoliczności stosowania w tych postępowaniach czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej,
prowokacji, tzw. zakupu kontrolowanego oraz wytwarzania i posługiwania się dokumentami legalizacyjnymi oraz ewentualnego bezpośredniego
lub pośredniego wywierania nielegalnego wpływu przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji w tych postępowaniach karnych nie wykracza poza sprawę zarzutu
nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego
oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia
uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach
z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od
31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. Wyjaśnienie wymienionych okoliczności należy uznać za niezbędne do zbadania
sprawy określonej w części normatywnej art. 1 kwestionowanej uchwały.
9.3. Poza zakres sprawy wyznaczonej w art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. wykracza natomiast zdaniem Trybunału powierzenie
Komisji w art. 3 pkt 1 lit. e zbadanie „okoliczności ewentualnego ujawnienia tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków
Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji
lub na ich polecenie w tych postępowaniach karnych”. Zbadanie zarzutu ewentualnego ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej
przez wskazane w tym przepisie osoby należy bowiem uznać za rodzajowo inną sprawę niż sprawa zarzutu nielegalnego wywierania
wpływu przez podmioty wymienione w części normatywnej art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r.
9.4. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznaje, że art. 3 pkt 1 lit. e uchwały z 11 stycznia 2008 r. jest niezgodny z art.
2, art. 7, art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, ponieważ wykracza poza zakres sprawy zdefiniowanej w części
normatywnej art. 1 zakwestionowanej uchwały. Natomiast art. 3 pkt 1 lit. a-d są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1
w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, z uwagi na to, że mieszczą się w zakresie sprawy zdefiniowanej w części normatywnej
art. 1 zakwestionowanej uchwały.
10. Kwestia zgodności art. 3 pkt 2 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust.
2 Konstytucji.
10.1. Zgodnie z art. 3 pkt 2 zakwestionowanej uchwały: „Do zakresu działania Komisji należy: zbadanie okoliczności faktycznych
stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych wobec osób niebędących osobami podejrzanymi, to jest:
a) stosowania kontroli operacyjnej, w tym stosowanej w przypadkach niecierpiących zwłoki, przed uzyskaniem zarządzenia kontroli
przez sąd, a także stosowania prowokacji, tzw. zakupu kontrolowanego oraz wytwarzania i posługiwania się dokumentami legalizacyjnymi,
b) ewentualnego bezpośredniego lub pośredniego wywierania nielegalnego wpływu przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji w celu zastosowania czynności
operacyjno-rozpoznawczych”.
10.2. Zbadanie okoliczności faktycznych stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych wobec osób niebędących osobami podejrzanymi
w granicach wyznaczonych przez art. 1 kwestionowanej uchwały należy uznać za mieszczące się w zakresie sprawy będącej przedmiotem
śledztwa sejmowego. Wiedza na temat okoliczności faktycznych stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych wobec osób niebędących
osobami podejrzanymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy
lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r., jest niezbędna do zbadania sprawy zarzutu
nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego
oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia
uprawnień lub niedopełnienia obowiązków.
10.3. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 3 pkt 2 uchwały z 11 stycznia 2008 r. jest zgodny art. 2, art.
7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji.
11. Kwestia zgodności art. 3 pkt 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust.
2 Konstytucji.
11.1. Zgodnie z art. 3 pkt 3 zakwestionowanej uchwały: „Do zakresu działania Komisji należy: (…) zbadanie okoliczności faktycznych
ewentualnego niszczenia dowodów świadczących o nadużywaniu stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych przez Agencję Bezpieczeństwa
Wewnętrznego i Centralne Biuro Antykorupcyjne”.
11.2. Porównanie art. 3 pkt 3 uchwały z dnia 11 stycznia 2008 r. z jej art. 1 prowadzi do wniosku, że zbadanie okoliczności
faktycznych ewentualnego niszczenia dowodów świadczących o nadużywaniu stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych przez
Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralne Biuro Antykorupcyjne wykracza poza zakres sprawy, do zbadania której powołano
Komisję Śledczą. Określona sprawa, która jest przedmiotem śledztwa sejmowego zgodnie z art. 1 kwestionowanej uchwały, obejmuje
zbadanie zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego
Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego
oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu
wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi
w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim,
w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. Art. 3 pkt 3 wykracza poza zakres wyznaczony w art. 1 uchwały
z 11 stycznia 2008 r., czego konsekwencją jest to, że Komisja Śledcza ma zbadać nie tylko, czy dochodziło do nielegalnego
wywierania wpływu przez określone podmioty w określonym celu i czasie, ale także czy miały miejsce przypadki niszczenia dowodów
świadczących o nadużywaniu stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych. Należy zauważyć, że druga ze spraw powierzonych
do zbadania Komisji Śledczej jest zdeterminowana wyjaśnieniem pierwszej. Dopiero bowiem po ustaleniu, że doszło choćby jeden
raz do nielegalnego wywarcia wpływu przez określone w uchwale podmioty, Komisja Śledcza zajęłaby się wyjaśnianiem, czy następnie
zdarzały się przypadki niszczenia dowodów na nielegalne wywieranie wpływu na podejmowanie czynności przez funkcjonariuszy
organów porządku prawnego.
11.3. Ponadto z treści art. 3 pkt 3 zakwestionowanej uchwały wynika, że Komisja Śledcza ma zbadać okoliczności faktyczne ewentualnego
niszczenia dowodów świadczących o nadużywaniu stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych przez Agencję Bezpieczeństwa
Wewnętrznego i Centralne Biuro Antykorupcyjne. Przepis ten wykracza zatem również poza zakres sprawy, do zbadania której powołano Komisję, w ten sposób, że upoważnia ją do prowadzenia
śledztwa obejmującego nie tylko wywieranie nielegalnego wpływu przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Szefa Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, we wskazanym w części normatywnej art. 1 uchwały celu i okresie, ale wszystkich podlegających
im funkcjonariuszy.
11.4. Konkludując, należy uznać, że art. 3 pkt 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 111
ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji.
12. Kwestia zgodności art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
12.1. Argumentację wnioskodawcy w sprawie niezgodności art. 2 oraz art. 3 zakwestionowanej uchwały z art. 32 ust. 1 Konstytucji
cechuje znacząca niespójność. Z jednej strony bowiem zdaniem wnioskodawcy „ocena zakresu działania sejmowej komisji śledczej,
której przedmiotem zainteresowania mają być działania organów państwa wyłącznie «w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom
Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom», a więc osób o znacznych wpływach politycznych (...)
nie jest obojętna z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zgodnie z interesami i postulatami
tych osób uchwałodawca uznaje, że to właśnie ich sprawy wymagają «pochylenia się» przez sejmową komisję śledczą, mimo, że
(...) nie ma żadnych wiarygodnych wskazówek, iżby miało dojść do naruszenia prawa stosunku do tych osób lub aby możliwość
korzystania przez te osoby z przysługującego im prawa do sądu i gwarancji procesowych została w jakichkolwiek sposób uszczuplona
bądź zagrożona (...)” (s. 11 wniosku). Z drugiej zaś strony – wnioskodawca twierdzi, że efektem działalności powołanej zakwestionowaną
uchwałą Komisji Śledczej „(...) będzie przekonanie funkcjonariuszy szeroko rozumianego aparatu ścigania, że traktując polityków
w taki sam sposób jak innych obywateli, zamiast przymykać oczy na udział tych pierwszych w różnych «dziwnych», zasługujących
na baczną uwagę sytuacjach, wcześniej czy później spotkają się z «retorsją» ze strony klasy politycznej w postaci powołania
sejmowej komisji śledczej, przed którą będą musieli się tłumaczyć na oczach publiczności, a być może także być obiektem publicznych
ataków ze strony osobiście zainteresowanych polityków (...)”. Według wnioskodawcy „oznacza to niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie
osób politycznie wpływowych w stosunku do reszty obywateli” (s. 12 wniosku).
12.2. Trybunał podkreśla ponownie, że zadaniem każdej komisji śledczej jest zbadanie określonej sprawy związanej z działalnością
członków Rady Ministrów lub podmiotów organizacyjnie podległych Radzie Ministrów (por. wyroki z 14 kwietnia 1999 r., sygn.
K. 8/99 oraz z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06).
Zdaniem Trybunału, nie ulega żadnej wątpliwości, że komisje śledcze w systemie parlamentarnym odgrywają szczególnie istotną
rolę w ustawicznym zapewnianiu efektywnej odpowiedzialności politycznej i/lub prawnej osób pełniących wysokie i najwyższe
stanowiska w administracji rządowej za zgłaszane w debacie publicznej zarzuty nadużycia władzy.
Działalność powołanej zakwestionowaną uchwałą Komisji Śledczej ma doprowadzić do zbadania, czy członkowie Rady Ministrów w
okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. nie dopuścili się czynów polegających na wywieraniu nielegalnego,
a więc niezgodnego z ustawami, wpływu na wskazane w uchwale podmioty. Takie określenie zakresu działania Komisji w żaden sposób
nie narusza konstytucyjnej zasady równości, a co więcej, ma być gwarancją rzeczywistej kontroli działań egzekutywy przez legislatywę,
która to jest immanentną cechą systemu parlamentarno-gabinetowego.
Konstytucyjna zasada równości oznacza nakaz traktowania w ten sam sposób podmiotów o takich samych cechach oraz w podobny
sposób podmiotów podobnych. Takie pojmowanie zasady równości nie wyklucza jednak możliwości wszczynania szczególnego rodzaju
procedur kontrolnych i wyjaśniających wobec osób pełniących funkcje publiczne.
Jak już stwierdził Trybunał (cz. III, pkt 3.3. uzasadnienia), z racji objętych stanowisk, każdy członek Rady Ministrów oraz
każda inna osoba pełniąca funkcję w administracji rządowej, niezależnie od okresu sprawowania urzędu, podlega kontroli Sejmu
(art. 95 ust. 2 Konstytucji). Kontrola ta dotyczy nie tylko prawidłowości prowadzonej polityki, ale także legalności działań
podejmowanych w trakcie sprawowania swoich funkcji.
Zlecone przez Sejm w kwestionowanej uchwale śledztwo sejmowe ma wykazać, czy czynności funkcjonariuszy organów ochrony porządku
prawnego (określanych przez wnioskodawcę jako „szeroko rozumiany aparat ścigania”) były wymuszane na skutek nielegalnego wywierania
wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Tak więc – w istocie rzeczy – zakres sprawy wytyczonej w uchwale do zbadania przez Komisję Śledczą
jest zgodny z postulowanym przez wnioskodawcę podejściem – aby wobec prawa traktować „polityków w taki sam sposób jak innych
obywateli”.
12.3. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. są zgodne
z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
13. Kwestia niezgodności art. 1, art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 42 ust. 3 Konstytucji w związku z art.
111 ust. 1 Konstytucji.
13.1. Zdaniem wnioskodawcy, „przyjmując, że nazwa powołanej Komisji jest elementem norm wyrażonych w art. 2 i 3 zaskarżonej
uchwały (...), należy w konsekwencji przyjąć, że norma ta formułuje zarzut lub przypuszczenie, iż wymienione w nazwie Komisji
osoby, wskazane także w (...) fragmentach art. 2 i 3 dopuściły się czynów zakazanych przez prawo”. W opinii wnioskodawcy oznacza
to naruszenie wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji zasady domniemania niewinności.
13.2. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada domniemania niewinności pojmowana jest jako norma gwarancyjna,
której adresatami są wszyscy, w szczególności wszystkie organy władzy publicznej. Według Trybunału „ze względu na funkcję
gwarancyjną domniemanie niewinności jest ukształtowane w sposób szczególny; w ujęciu konstytucyjnym stanowi ono nie tyle regułę
dowodową, co wyraz jednego z generalnych założeń, leżących u podstaw porządku prawnego” (wyrok z 16 maja 2000 r., sygn. P
1/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 111).
13.3. W wyroku z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „karnoprawna
zasada domniemania niewinności nie może być wiązana z każdym naruszeniem prawa. Przede wszystkim nie może być rozumiana tak
szeroko, aby stanowiła usprawiedliwienie czy formę zabezpieczenia obiektywnych naruszeń prawa, zwłaszcza wtedy gdy od adresata
normy prawnej wymaga się zawodowych zachowań, zarówno w sferze ekonomicznej, jak i prawnej. (…) art. 42 ust. 1-3 Konstytucji
(…) odnosi się tylko do odpowiedzialności karnej i postępowania karnego. Nie ma podstaw, a niejednokrotnie faktycznych możliwości,
do rozciągania treści tych przepisów na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla
adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Inne podejście w tej materii prowadziłoby do zakwestionowania całej
filozofii winy i odpowiedzialności na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego, która posiada bogate tradycje i nie jest
kwestionowana. Stąd też Trybunał w dotychczasowym swoim orzecznictwie przewidział – w zakresie stosowania zasady domniemania
niewinności – jedynie pewne odstępstwa na rzecz postępowań, których celem i funkcją jest zastosowanie represji (np. w postępowaniu
dyscyplinarnym) i to jedynie poprzez odpowiednie (a nie wprost) stosowanie art. 42 ust. 3”.
13.4. Postępowanie przed komisją śledczą, mimo że proceduralnie jest prowadzone z odpowiednim zastosowaniem przepisów procedury
karnej, nie jest postępowaniem karnym ani też innym postępowaniem represyjnym. Celem powołania komisji śledczej jest wyłącznie
zbadanie określonej sprawy mieszczącej się w zakresie konstytucyjnie wyznaczonych granic funkcji kontrolnej Sejmu. Dopiero
w efekcie działania komisji śledczej możliwe jest uruchomienie innych postępowań, w tym postępowania w sprawie karnej lub
postępowania w sprawie pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej. Z powyższych względów, podczas badania uchwały powołującej
komisję śledczą konstytucyjna zasada domniemania niewinności nie jest adekwatnym wzorcem kontroli.
14. Różnice między sprawą rozstrzygniętą wyrokiem z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, a sprawą niniejszą.
14.1. Jak już zostało stwierdzone w uzasadnieniu do niniejszej sprawy (cz. III, pkt 1.1.), Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął
w dotychczasowym orzecznictwie wątpliwości dotyczące zakresu swojej kognicji w kwestii kontroli konstytucyjności uchwał Sejmu
powołujących komisje śledcze. Trybunał Konstytucyjny potwierdza poglądy tam wyrażone.
Do tej pory Trybunał Konstytucyjny jedynie raz (zob. wyrok w sprawie U 4/06) kontrolował kwestię określoności sprawy, do zbadania
której Sejm powołał komisję śledczą uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania Komisji
Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań
organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. (M. P. Nr 24, poz. 265; dalej: uchwała z 24 marca
2006 r.). W tej sprawie Trybunał wyznaczył standardy konstytucyjne, których Sejm winien przestrzegać w przypadku podejmowania
uchwały o powołaniu komisji śledczej. Rozstrzygając w niniejszej sprawie, Trybunał miał na uwadze te standardy. Jednocześnie
jednak Trybunał Konstytucyjny dostrzegł istotne różnice pomiędzy materią uchwały Sejmu z 24 marca 2006 r. a uchwały Sejmu
z 11 stycznia 2008 r.
Po pierwsze – w uchwale z 24 marca 2006 r. Sejm nie wskazał „określonej sprawy”, lecz setki, jeżeli nie tysiące, zdarzeń składających
się na wielość długotrwałych procesów o charakterze ekonomicznym, prawnym, gospodarczym i politycznym. Natomiast uchwałą z
11 stycznia 2008 r. Sejm powołał Komisję Śledczą do zbadania zarzutu istnienia mechanizmu nielegalnego wywierania wpływu przez
członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego na określonych funkcjonariuszy publicznych w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków
w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów,
posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada
2007 r.
Oznacza to, że w kwestionowanej w niniejszej sprawie uchwale konieczne jest zajście dwu warunków, aby dana sprawa (postępowanie
karne albo czynności operacyjno-rozpoznawcze) mogła być zbadana przez Komisję Śledczą – jako okoliczność sprawy w tym śledztwie
sejmowym. Pierwszym warunkiem jest zarzut wywierania nielegalnego wpływu, a drugim – zarzut, że taki wpływ miał na celu wymuszenie
przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi bądź czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi.
Spraw takich może być zatem najpewniej nie więcej niż kilka. Inaczej należałoby założyć, że w ciągu badanego przez Komisję
Śledczą dwulecia w kilkudziesięciu albo nawet kilkuset postępowaniach karnych bądź sprawach, w których podjęte zostały czynności
operacyjno-rozpoznawcze, uruchamiany był mechanizm wywierania przez określonych w uchwale najwyższych funkcjonariuszy rządu
i administracji rządowej niezgodnego z przepisami ustaw wpływu na funkcjonariuszy publicznych w celu wymuszenia na nich przekroczenia
uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z tymi postępowaniami karnymi bądź czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi.
Po drugie – uchwałą z 24 marca 2006 r. Sejm powierzył Komisji Śledczej zbadanie działalności podmiotów spoza organizacji administracji
rządowej, a więc podmiotów niepodlegających kontroli Sejmu, w szczególności Narodowego Banku Polskiego i jego organów. Z kolei
uchwałą z 11 stycznia 2008 r. Sejm powierzył Komisji Śledczej zbadanie działalności organów administracji rządowej, tj. członków
Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Po trzecie – w uchwale z 24 marca 2006 r. Sejm wyznaczył, że przedmiotem zainteresowania Komisji Śledczej będzie okres od
4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r., a więc niemal 17 lat. Przy czym takie czasowe określenie zakresu zainteresowania komisji
nie znajdowało racjonalnego wyjaśnienia. W uchwale z 11 stycznia 2008 r. Sejm określił, że przedmiotem zbadania przez Komisję
Śledczą będzie okres od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r., a więc dwa lata sprawowania władzy przez osoby kierujące
najsilniejszą frakcją parlamentarną w koalicji parlamentarnej, a potem rządowej Sejmu V kadencji.
Po czwarte – z uchwały z 24 marca 2006 r. nie wynikało, jaki cel ma osiągnąć Komisja Śledcza wówczas powołana. Natomiast celem
powołanej Komisji Śledczej uchwałą z 11 stycznia 2008 r. jest zbadanie zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez określone
w uchwale podmioty administracji rządowej na określonych funkcjonariuszy publicznych w określonym celu i określonym czasie.
15.1. W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powołana uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 11 stycznia 2008
r. Komisja Śledcza do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego
Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji,
Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach
wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami
karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r., będzie kontynuować
swoją pracę w zakresie wyznaczonym przez część normatywną art. 1 oraz utrzymane w mocy przepisy art. 2 i art. 3 kwestionowanej
uchwały.
15.2. W tym kontekście Trybunał raz jeszcze podkreśla, że sprawa, którą ma zbadać Komisja Śledcza powołana kwestionowaną uchwałą
Sejmu, została określona w części normatywnej art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. Przepisy, które uchyli ogłoszenie niniejszego
wyroku, wytyczały do zbadania jeszcze inne sprawy, wykraczające poza sprawę określoną w części normatywnej art. 1 uchwały.
Sprawa wyznaczona w kwestionowanej uchwale do zbadania przez Komisję Śledczą i zdefiniowana w części normatywnej art. 1 uchwały
będzie prowadzona bez podjęcia przez Komisję innych spraw określonych w art. 2 i art. 3 uchwały, ale już nie odwrotnie. Te
inne sprawy nie były bowiem równorzędne. Do zbadania tych innych spraw konieczne byłoby uchwalenie przez Sejm osobnych uchwał
o powołaniu odrębnych komisji śledczych.
15.3. Trybunał jednocześnie stwierdza, że gdyby w dotychczasowej pracy Komisja Śledcza zebrała materiały dotyczące kwestii
wykraczających poza sprawę określoną w części normatywnej art. 1 kwestionowanej uchwały, to jest odnoszące się do tego, czy
miały miejsce przypadki: a) niszczenia dowodów naruszenia lub nadużycia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych;
b) ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej, c) uzyskania lub zamiaru uzyskania ewentualnych korzyści przez osoby bezpośrednio
lub pośrednio uczestniczące w wywieraniu ewentualnego nielegalnego wpływu – to jest ona zobowiązana do ich usunięcia z akt
sprawy. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z zasady legalizmu działania organów władzy publicznej.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.