W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 14 kwietnia 2004 r. zakwestionowano zgodność art. 28 pkt 3 ustawy budżetowej na rok 2002 r. z dnia 14 marca 2002 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 275) z art. 28 pkt 5 i 6 tego aktu prawnego, z art. 88 i art. 93 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), a także z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Działając w oparciu o zaskarżony przepis Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi decyzją z 4 czerwca 2002 r. (znak: E 15195734/15) zwaloryzował świadczenie emerytalne skarżącego. Od decyzji tej odwołano się do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi, który wyrokiem z 21 listopada 2002 r. (sygn. akt VIII U 1991/02) odwołanie to oddalił. Wniesiona od powyższego orzeczenia apelacja została oddalona przez Sąd Apelacyjny w Łodzi – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 21 listopada 2003 r. (sygn. akt III AUa 15/03) doręczonym skarżącemu 16 stycznia 2004 r.

Uzasadniając niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu skarżący wywodził, że wynikający z tej regulacji wskaźnik waloryzacji odbiega w znacznym stopniu od wysokości pozostałych wskaźników, co jest sprzeczne z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS określającymi sposób ustalania tego wskaźnika, a także z istotą waloryzacji wynikającą z tej ustawy, której celem jest zachowanie realnej wartości świadczeń emerytalnych. Tym samym „ustawodawca naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa określoną w art. 2 Konstytucji, a także zasadę państwa prawnego działającego na podstawie i w granicach prawa wyrażoną w art. 7 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji, gdyż prawo obywatela do zgodnego z ustawą zabezpieczenia społecznego zostało ograniczone bez podstawy prawnej”. Skarżący wskazał także na naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, będące efektem naruszenia przez zaskarżony przepis art. 88 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, które prowadzi do faworyzowania osób wykonujących pracę, mających możliwość dostosowania swoich zarobków do zmieniających się warunków ekonomicznych. Skarżący wskazuje także, iż obniżenie realnego wzrostu emerytury prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3, który wskazuje na warunki, jakie muszą być spełnione przy wprowadzaniu ograniczeń co do praw nabytych.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2004 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej poprzez dokładne określenie sposobu naruszenia wskazanych w skardze praw i wolności konstytucyjnych, przede wszystkim zaś prawa do zabezpieczenia społecznego, przez zaskarżony przepis.

W piśmie procesowym z 22 maja 2004 r. nadesłanym w celu wykonania zarządzenia skarżący raz jeszcze wskazał na sprzeczność zaskarżonego przepisu z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, której efektem jest realne zmniejszenie wartości emerytury. Naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji upatruje także w tym, że zgodnie z nim zakres i formy zabezpieczenia społecznego powinna określać ustawa regulująca tę materię, a więc nie mogą ich, wobec braku przepisu odsyłającego, regulować w sposób odmienny inne ustawy, jako że prowadzi to do naruszenia ustanowionego w art. 67 ust. 1 Konstytucji prawa do zabezpieczenia społecznego w zakresie i formie określonych przez przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W dalszej części skargi skarżący wykazuje niezgodność ustalonego wskaźnika waloryzacji z przesłankami waloryzacji określonymi w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Wskazuje na dopuszczalność zmiany zasad waloryzacji, odstąpienia od zasady poszanowania praw słusznie nabytych jednakże z zachowaniem wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad. W przedmiotowej sprawie te zasady, w ocenie skarżącego, nie zostały zachowane, gdyż „nie zostały zmienione przepisy ustawy zasadniczej o waloryzacji świadczeń, a faktycznie dokonano waloryzacji, według nieokreślonych reguł (…). Doszło tym samym do naruszenia zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa, określonej w art. 2 Konstytucji. Zasada ta bowiem oznacza przede wszystkim konieczność ochrony i respektowania praw słusznie nabytych i ochrony interesów w toku. Skarżący wywodzi dalej, że ustawodawca ograniczając tę zasadę ze względów ekonomicznych uczynił to tylko w stosunku do jednej i najsłabszej grupy społecznej, pogłębiając tym samym ekonomiczną przepaść pomiędzy emerytami i rencistami a obywatelami czynnymi zawodowo. W końcowej części wniosku skarżący wskazuje, iż niezwrócenie się przez sąd orzekający w sprawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji określa szereg przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie skargi konstytucyjnej. Jedną z nich jest wskazanie przysługującego skarżącemu prawa lub wolności konstytucyjnej, które zostało naruszone na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Dopiero wskazanie takiego prawa lub wolności aktualizuje interes prawny skarżącego w uzyskaniu od Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcia wydanego w trybie skargi konstytucyjnej. Doprecyzowanie warunków, których spełnienie uzasadnia przekazanie skargi do merytorycznego rozpoznania ma miejsce w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 tej ustawy elementem składowym skargi konstytucyjnej jest nie tylko wskazanie przysługujących skarżącemu praw lub wolności, które zostały naruszone, a także określenie sposobu tego naruszenia.

W skardze konstytucyjnej stanowiącej przedmiot wstępnego rozpoznania pełnomocnik skarżącego wskazuje na naruszenie zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i wynikającej z niej zasady ochrony praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji). Określając sposób naruszenia wskazanych praw i jednocześnie uzasadniając zarzut niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji skarżący koncentruje się na wykazaniu sprzeczności art. 28 pkt 3 ustawy budżetowej na rok 2002 z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a w szczególności z art. 88 określającym zasady ustalania wysokości wskaźnika waloryzacji. Nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, że wprowadzony przez ustawę budżetową wskaźnik nie spełnia przesłanek wymienionych we wspomnianym przepisie, jednakże sam ten fakt nie uzasadnia jeszcze naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, ani tym bardziej sprzeczności przepisu wprowadzającego kwestionowany wskaźnik z Konstytucją. W szczególności nie można podzielić poglądu skarżącego, że pod terminem „ustawa” użytym w art. 67 ust. 1 Konstytucji, rozumieć należy ustawę o emeryturach i rentach z FUS, jako ustawę fundamentalną dla określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego. Pojęcie powyższe odnosi się do rangi aktu normatywnego, któremu Konstytucja „powierza” ukształtowanie zasad wymiaru świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych a nie do konkretnej ustawy. Nie ma zatem najmniejszych podstaw do twierdzenia, iż jakiekolwiek zmiany z zakresu ubezpieczeń społecznych muszą zostać wprowadzone ustawą, regulującą materię zabezpieczeń społecznych. Tak sformułowany zarzut należy uznać za oczywiście bezzasadny.

Trudno także, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wywodzić z przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS prawa nabytego do waloryzacji, którego treścią byłoby nie tylko roszczenie o waloryzację świadczenia emerytalnego, ale także dokonanie tej waloryzacji według określonych w tej ustawie zasad. Nie sposób nie zauważyć, że tak rozumiane prawo stanowiłoby prawo podmiotowe o charakterze ustawowym nie zaś konstytucyjnym, a więc takie, którego naruszenie nie podlega badaniu w trybie skargi konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego powołanie się na naruszenie zasad przedmiotowych zawartych w art. 2 Konstytucji (w tym zasady ochrony praw słusznie nabytych) dla wykazania legitymacji prawnej do wniesienia skargi konstytucyjnej wymaga dodatkowo wskazania konstytucyjnego prawa podmiotowego lub wolności, w zakresie których do naruszenia danej zasady doszło (zob. postanowienie z 12 grudnia 2000 r.; Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59). Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych uzasadniane jest przez skarżącego brakiem nowelizacji przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Tak sformułowany zarzut uznać należy za oczywiście bezzasadny. Wprowadzenie zmiany sposobu przeprowadzania waloryzacji poprzez nowelizację regulacji zawartych we wspomnianej ustawie byłoby bardziej prawidłowe z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, jednakże trudno fakt dokonania tego na innej drodze rozważać w aspekcie naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych.

W dalszej kolejności zaznaczyć należy, iż przedstawione zarówno we wniesionej skardze konstytucyjnej, jak i w uzupełnieniu skargi nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego uzasadnienie niekonstytucyjności wprowadzonego zaskarżoną ustawą wskaźnika waloryzacji sprowadza się do wykazania jego sprzeczności ze wskazanymi przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Tak sformułowany zarzut nie może być przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny, jako że badanie poziome aktów ustawowych wykracza poza kompetencje tego organu przyznane mu w art. 188 Konstytucji.

Nie może także uzasadniać przekazania skargi do merytorycznego rozpoznania wysunięty in fine skargi zarzut naruszenia przez orzekający sąd art. 45 Konstytucji poprzez niezwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności wskazanych przez skarżącego przepisów z Konstytucją. Zarzut ten dotyczący wyłącznie płaszczyzny stosowania prawa i nie mający w ogóle odniesienia do normatywnej treści zaskarżonego przepisu, nie może stanowić przedmiotu rozważań Trybunału Konstytucyjnego w trybie skargi konstytucyjnej.

Ze względu zatem na brak dostatecznego uprawdopodobnienia, że doszło do naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności skarżącego, a także biorąc pod uwagę, iż badanie wysuniętych w skardze zarzutów sprowadzałoby się do wykraczającej poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego kontroli poziomej aktów normatywnych, należy odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.