Rada Miasta Świnoujścia wnioskiem z 18 kwietnia 2005 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313; dalej: rozporządzenie o obszarach specjalnej ochrony ptaków) z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez: wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Miasta Świnoujścia przed Trybunałem Konstytucyjnym; powołania przepisu prawa stwierdzającego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, doręczenie jednej kopii uchwały Rady Miasta Świnoujścia z 24 marca 2005 r. (Nr XXXVII/323/2005) oraz jednej kopii wniosku.

W piśmie z 14 czerwca 2005 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, czy nie jest oczywiście bezzasadny, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do inicjowania kontroli konstytucyjności norm. Wola rady miasta jako organu kolegialnego znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy, zaś treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z sesji rady. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu (por. postanowienia TK z: 16 stycznia 2001 r., T 55/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 29; 10 października 2001 r., T 41/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 51; 10 marca 2004 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 9). Uchwała ta powinna wyrażać wolę wyeliminowania z porządku prawnego przepisu, który – zdaniem tego organu – jest niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Eliminacja taka następuje w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niezgodność danego przepisu z przepisem o wyższej mocy prawnej, co implikuje uprzednie wszczęcie i przeprowadzenie stosownego postępowania.

Trybunał Konstytucyjny wszczyna postępowanie na podstawie wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu. Wniosek taki spełnia dwojaką funkcję. Po pierwsze, inicjuje postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, a przynajmniej – w przypadku wniosku pochodzącego od podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji – tzw. wstępne rozpoznanie (art. 36 ustawy o TK). Po drugie, wyznacza granice orzekania (art. 66 ustawy o TK). Wymagania formalne, jakie musi spełniać wniosek, określa art. 32 ustawy o TK, a w zakresie w nim nieuregulowanym – przepisy kodeksu postępowania cywilnego (art. 20 ustawy o TK). W konsekwencji wniosek powinien zawierać: 1) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny; 2) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części; 3) sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części; 4) uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Kwestia, czy wniosek odpowiada wymaganiom ustawowym i czy pochodzi od uprawnionego podmiotu, podlega badaniu w postępowaniu przed Trybunałem już w fazie wstępnego rozpoznania (art. 36 ustawy o TK). Dla ustalenia, że wniosek pochodzi od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie od osoby fizycznej, która go podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Uzasadnia to wymaganie dołączenia do wniosku odpisu uchwały tego organu. Treść uchwały i wniosku musi być zbieżna, ale to nie oznacza, że sprecyzowane w ustawie o TK wymagania co do treści wniosku odnoszą się także do uchwały. Zbieżność treściowa uchwały i wniosku nie oznacza wymagania całkowitego pokrywania się ich treści. Minimalna zbieżność, która musi cechować wniosek i uchwałę, obejmuje wskazanie przedmiotu postępowania (kwestionowanego przepisu) przez odpowiednie oznaczenie aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego wyższego rzędu, którym w przypadku rozporządzenia może być Konstytucja, ustawa lub ratyfikowana umowa międzynarodowa (por. postanowienie TK z 10 marca 2004 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 9).

2. Rada Miasta Świnoujścia podjęła 24 marca 2005 r. uchwałę Nr XXXVII/323/05 w sprawie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku „o zbadanie zgodności z ustawą aktu normatywnego wydanego przez organ centralny”. Uchwała ta nie zawiera jednak niezbędnych elementów, które umożliwiłyby uznanie jej za podstawę prawną wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego 18 kwietnia 2005 r.

2.1. W myśl § 1 tejże uchwały Rada Miasta Świnoujścia „postanawia wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313) z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.)”.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, po pierwsze, że uchwała nie wskazuje konkretnie, które z przepisów rozporządzenia o obszarach specjalnej ochrony ptaków są kwestionowane (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Po drugie zaś, uchwała nie formułuje zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu wykonawczego z wyraźnie wskazanym przepisem ustawy o ochronie przyrody jako podstawą kontroli (art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK).

2.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił natomiast, że skonkretyzowanie wzorca kontroli jest możliwe wyłącznie na gruncie uzasadnienia, które dołączono do uchwały Rady Miasta Świnoujścia. Wynika z niego, że rozporządzenie objęte wnioskiem zostało wydane z naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, tzn. bez zasięgnięcia opinii właściwych miejscowo rad gmin (w rozpatrywanej sprawie – Rady Miasta Świnoujścia).

Jednocześnie, powołane uzasadnienie nie stanowi podstawy dla analogicznego „zrekonstruowania” przedmiotu kontroli, umożliwiającego wskazanie, wobec których przepisów rozporządzenia o obszarach specjalnej ochrony ptaków, wnioskodawca stawia zarzut niezgodności z art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Paragraf 2 kwestionowanego rozporządzenia wyznacza i nazywa w 72 punktach obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Rada Miasta Świnoujścia odnosi się w uzasadnieniu do obszaru nazwanego „Delta Świny” kod PLB320002 (jak ustalił Trybunał jest to § 2 pkt 62 rozporządzenia), natomiast we wniosku rozszerzono przedmiot kontroli także o obszar nazwany „Zalew Szczeciński” kod PLB320009 (jak ustalił Trybunał jest to § 2 pkt 69 rozporządzenia) oraz o obszar nazwany „Zatoka Pomorska” kod PLB990003 (jak ustalił Trybunał jest to § 2 pkt 72 lit. a rozporządzenia).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uchwała Rady Miasta Świnoujścia obejmując kontrolą całe rozporządzenie o obszarach specjalnej ochrony ptaków, nie sprecyzowała, którym przepisom stawia zarzut niezgodności z art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Należy przy tym podkreślić, że dopiero we wniosku złożonym do Trybunału Konstytucyjnego, nastąpiła swoiście rozumiana konkretyzacja przedmiotu kontroli przez podanie nazw własnych obszarów: „Delta Świny”, „Zalew Szczeciński” oraz „Zatoka Pomorska”, co istotne – w świetle art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – bez przyporządkowania ich jednostkom redakcyjnym kwestionowanego rozporządzenia.

W konsekwencji, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, rozpatrywany „wniosek” pochodzi od nieuprawnionego podmiotu i z tego względu nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

3. Trybunał Konstytucyjny podnosi na koniec, że Rada Miasta Świnoujścia, będąc tylko jednym z podmiotów właściwych miejscowo do zaopiniowania rozporządzenia o obszarach specjalnych ochrony ptaków, nie może skutecznie zakwestionować całego rozporządzenia ze względu na naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarzut wydania kwestionowanego rozporządzenia bez zasięgnięcia opinii Rady Miasta Świnoujścia należy postawić wyłącznie konkretnie wskazanym przepisom aktu wykonawczego, wobec których wnioskodawca wykaże, iż należą do spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.