W skardze konstytucyjnej zażądano zbadania zgodności art. 441 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) z art. 2, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem skarżącego treść art. 441 § l k.c. uniemożliwia Powiatowi dochodzenie swoich roszczeń. Powiat, pomimo braku winy w wystąpieniu szkody na osobie, zobowiązany został w wyroku sądowym do świadczenia określonych w nim kwot z tytułu odszkodowania i zadośćuczynienia za szkodę drogową, a jednocześnie odmawia mu się prawa żądania zwrotu wypłaconego odszkodowania od podmiotu, który wyłącznie zawinił powstanie szkody i nadal istnieje w obrocie prawnym. W ocenie Powiatu, taka konstrukcja przepisów kodeksu cywilnego, tyczących kwestii roszczeń regresowych, narusza jego konstytucyjnie zagwarantowane prawa. Oto bowiem podmiot, który nie istniał w chwili wyrządzenia szkody na osobie (w następstwie czynu niedozwolonego) i który ponosi majątkową odpowiedzialność za ową szkodę, nie może wystąpić z roszczeniem regresowym w stosunku do podmiotu, którego funkcjonariusze zawinili powstanie tej szkody. Powiat w najmniejszym stopniu nie zawinił owej szkody, a Skarb Państwa jest wyłącznie winny tej szkody (tj. jego funkcjonariusze, o czym orzekł sąd karny). Nie do pogodzenia w demokratycznym państwie prawnym jest więc takie „przerzucenie” odpowiedzialności na podmiot, który nie wyraził na to zgody bez jednoczesnego odmówienia mu prawa dochodzenia wypłaconego odszkodowania od podmiotu, który ponosi winę za szkodę. Narusza to jego majątkowe interesy i nakazuje mu z własnych środków ponosić konsekwencję cudzego zawinienia i dopuszczenia się przestępstwa (czynu zabronionego) przez kogoś innego. Jest to niedopuszczalna ingerencja w prawa majątkowe Powiatu i jednocześnie narusza prawo do równej ochrony tych praw majątkowych. W ocenie wnoszącego skargę niemożność dochodzenia zwrotu wypłaconego odszkodowania od podmiotu, który wyłącznie zawinił powstanie szkody i nie zakończył swojego bytu prawnego, narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę równości, bezpieczeństwa prawnego, zaufania do stanowionego przez państwo prawa.

Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi z 25 września 2001 r. w sprawie II C 1720/00 Powiat Poddębicki zobowiązany został do zapłaty zadośćuczynienia i odszkodowania na rzecz Bogumiła Frątczaka. Sąd Okręgowy stwierdził, że wprawdzie za zaistniałą szkodę winę ponoszą funkcjonariusze byłej Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych (wina została stwierdzona prawomocnym wyrokiem karnym), jednak ze względu na art. 103 ust. 4 i 5 ustawy z 10 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odpowiedzialność za zaistniałą szkodę ponosi Powiat Poddębicki. Powiat wystąpił z powództwem o zapłatę przeciwko Skarbowi Państwa powołując się m.in. na wskazany wyżej wyrok w sprawie karnej, w którym stwierdzono winę funkcjonariuszy Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych. Wyrokiem z 8 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II C 1661/02) Sąd Okręgowy w Łodzi powództwo oddalił. Podstawą oddalenia powództwa było stwierdzenie, że skoro powództwo Bogumiła Frątczaka przeciwko Skarbowi Państwa zostało prawomocnie oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego z 6 kwietnia 2000 r., to tym samym brak podstaw do zastosowania art. 441 § 3 k.c. i uwzględnienia na tej podstawie roszczeń Powiatu względem Skarbu Państwa. Wyrokiem z 23 października 2003 r. (sygn. akt I ACa 471/03) Sąd Apelacyjny w Łodzi uwzględnił apelację Powiatu. Z kolei kasacja Skarbu Państwa od powyższego wyroku została uwzględniona wyrokiem Sądu Najwyższego z 6 października 2004 r. (sygn. akt II CK 35/04). Sąd Najwyższy za trafny uznał pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego, w myśl którego z art. 443 § 3 k.c. wynika, że powstanie obowiązku, o którym mowa w tym przepisie jest możliwe jedynie w stosunku do osoby ponoszącej odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę. Skoro odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę została wykluczona prawomocnym wyrokiem sądu należy przyjąć, iż nie mieści się on w hipotezie art. 441 § 3 k.c.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Dla oceny dopuszczalności niniejszej skargi konstytucyjnej istotne znaczenie ma charakter podmiotu skarżącego, charakter praw na naruszenie, których powołuje się skarżący oraz możliwość uzyskania ochrony tych praw przy pomocy skargi konstytucyjnej. Wolności i prawa konstytucyjne określają relację jednostki względem państwa oraz innych podmiotów władzy publicznej. Pełnią one przede wszystkim funkcję ochronną, mają zapobiegać nadmiernej ingerencji organów władzy publicznej w sytuację jednostki. Prawidłowa realizacja tej funkcji wymaga, by konstytucyjne wolności i prawa przyjęły postać publicznych praw podmiotowych, czyli praw przysługujących człowiekowi wobec państwa oraz innych jednostek publicznoprawnych, których źródłem jest jego godność. Podmiotem uprawnionym jest jednostka, a podmiotem zobowiązanym podmiot władzy publicznej. Historyczny rozwój oraz współczesne funkcje praw wskazują, że ich podmiotami są przede wszystkim osoby fizyczne. Daje temu wyraz bezpośrednio Konstytucja stanowiąc w art. 30, iż źródłem wolności i praw jest godność człowieka, wskazuje tym samym, że prawa wynikające z godności mają charakter pierwotny względem prawa stanowionego przez państwo (por. wyrok z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1). Tak określony charakter konstytucyjnych wolności i praw ma istotne znaczenie dla ustalenia ich normatywnej treści. Odnosi się to również do prawa do skargi konstytucyjnej, w szczególności treść art. 30 ma istotne znaczenie dla interpretacji sformułowania „każdy”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Osoby prawne mogą być adresatem wolności lub praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Po pierwsze, niektóre z tych praw ze swej istoty nie są adresowane do osób prawnych. Pod drugie trzeba pamiętać, że osoba prawna może być podmiotem konstytucyjnych publicznych praw podmiotowych, gdy umożliwia to pełniejszą realizację tych praw przez poszczególne osoby fizyczne. Takie jest ratio legis objęcia osób prawnych zakresem podmiotowym np. wolności zrzeszania się, wolności działalności gospodarczej czy prawa do ochrony własności (por. wyrok z 7 maja 2001 r., K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82). Z powyższego wynika, że decydujące znaczenie dla bycia podmiotem praw konstytucyjnych ma charakter danego podmiotu oraz sposób, w jaki jego prawa są powiązane z art. 30 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. Osobowość prawna ma na płaszczyźnie konstytucyjnej wtórne znaczenie, w tym sensie, że nie ona decyduje bezpośrednio o zakresie podmiotowym poszczególnych wolności i praw. Co więcej brak osobowości prawnej nie jest też przeszkodą do bycia podmiotem konstytucyjnych praw. Takim podmiotem nie mającym osobowości prawnej jest np. stowarzyszenie zwykłe.

Samorząd terytorialny uczestniczy, w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji, w sprawowaniu władzy przez wykonywanie zadań publicznych. Wykonywanie zadań publicznych, o których mowa w art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji odbywa się zarówno wtedy, gdy jednostka samorządu terytorialnego przez swe organy działa władczo w sferze imperium, jak i wtedy, gdy działa w sferze dominium w obrocie prawnym. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego na mocy art. 165 Konstytucji osobowości prawnej oraz prawa własności i sądowej ochrony stanowi gwarancję dla prawidłowego wykonania zadań, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach Konstytucji. Występuje jednak istotna różnica między prawami jednostki, a prawami powiatu. Jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast powiat korzysta ze swych praw wyłącznie w oparciu o przepisy Konstytucji oraz w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona praw majątkowych, o których mowa w art. 64 ust. 2 Konstytucji nie jest tożsama z ochroną praw majątkowych powiatu, o której mowa w art. 165 ust. 2 Konstytucji. Na gruncie Konstytucji mamy do czynienia ze zróżnicowanym zakresem ochrony prawa do własności i innych praw majątkowych osoby fizycznej lub osoby prawnej prawa prywatnego oraz ochrony prawa własności jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok z 29 maja 2001 r., K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87).

Również odwołanie się w niniejszej skardze konstytucyjnej do konstytucyjnej zasady równości nie znajduje uzasadnienia w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazywał już, że w zakresie podmiotowym tego przepisu nie mieszczą się osoby prawne wykonujące zadania publiczne oraz, że brak jest podobieństwa w sytuacji prawnej takich osób w porównaniu z sytuacją osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego. Powiat nie jest adresatem prawa do równego traktowania, o którym mowa w art. 32 Konstytucji (por. wyrok z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12). Z powyższego wynika, że powiat w związku z niniejszą sprawą nie jest podmiotem praw wskazanych w art. 32 i art. 64 Konstytucji, a zasady wyrażone w art. 165 ust. 2 nie są wolnościami lub prawami w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący nie dostrzega tego, że na gruncie Konstytucji mamy do czynienia z wyraźnym zróżnicowaniem pozycji prawnej osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego oraz pozycji prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Dla zróżnicowania tego nie ma bezpośredniego znaczenia sposób, w jaki sytuacja ta została ukształtowana na płaszczyźnie ustawowej. Inaczej mówiąc określenie na tej płaszczyźnie pozycji wszystkich osób prawnych w taki sam lub podobny sposób nie rozstrzyga o ich sytuacji prawnej na płaszczyźnie konstytucyjnej. Próby zrównania zakresu konstytucyjnej ochrony pozycji powiatu z pozycją osób fizycznych i prawnych przez odwołanie się do ustaw, wskazania, że wszystkie te podmioty mają osobowość prawną oznacza dokonywanie wykładni Konstytucji w zgodzie z ustawami, co w tym przypadku godziłoby w zasadę nadrzędności Konstytucji. Na marginesie należy wskazać, że uzależnienie zakresu zastosowania art. 79 ust. 1 Konstytucji wyłącznie od osobowości prawnej skarżącego prowadziłoby do wniosku, że również Skarb Państwa może występować ze skargą konstytucyjną. Sytuacja taka zaprzeczałaby całkowicie istocie skargi konstytucyjnej i oznaczałaby, że państwo może wystąpić ze skargą przeciwko samemu sobie. Jak wskazano wyżej, osobowość prawna ma pośrednie znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotów uprawnionych do składania skarg konstytucyjnych. W przypadku powiatu bezpośrednie znaczenie ma określenie go jako utworzonej z mocy prawa wspólnoty samorządowej powołanej do wykonywania zadań publicznych. Powyższe stanowisko co do niemożności wniesienia skargi konstytucyjnej przez jednostkę samorządu terytorialnego znajduje także potwierdzenie w doktrynie (zob. zamiast wielu L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 8, Warszawa 2004, pkt 83). Powoływany w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej J. Trzciński wyraźnie stwierdza, że pojęcie „każdy” zamieszczone w art. 79 ust. 1 Konstytucji nie obejmuje organów władzy publicznej, w tym organów samorządu terytorialnego (Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament (red. L. Garlicki), Warszawa 2000, s. 213, a także Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 53).

Niedopuszczalność złożenia skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego nie mogą w drodze wniosku, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji dochodzić przed Trybunałem Konstytucyjnym ochrony praw majątkowych wskazanych w art. 165 ust. 2 Konstytucji (por. postanowienia z: 25 marca 2003 r., Tw 2/03, OTK ZU nr 2B/2003, poz. 82 i 10 marca 2004 r., Tw 9/03, OTK ZU nr 1B/2004, poz. 4). Kwestia ta oraz merytoryczna zasadność zarzutów podniesionych w skardze konstytucyjnej znajduje się poza zakresem niniejszego postępowania. Na marginesie należy zauważyć, że art. 441 § 1 k.c. nie rozstrzyga o podstawach odpowiedzialności, a więc nie decyduje samodzielnie o przesłankach odpowiedzialności Skarbu Państwa. Celem tej regulacji jest wyłącznie ustanowienie mechanizmu solidarnej odpowiedzialności, o ile czyn niedozwolony może być przypisany kilku podmiotom. Samodzielnie jednak przepis ten nie określa jakim podmiotom może być przypisany delikt.

Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji.