W skardze konstytucyjnej z 13 marca 2006 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego – Gminy Piechowice – Zakładu Usług Komunalnych – zakwestionowano zgodność z Konstytucją przepisów zawartych w dwóch aktach normatywnych. Art. 20 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.; dalej – u.p.s.), w zakresie, w jakim „upoważniają Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad wynagradzania pracowników samorządowych oraz warunków, w jakich do okresu pracy w jednostkach samorządu terytorialnego wlicza się okresy zatrudnienia w innych zakładach pracy” skarżący zarzucił niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zarzut niezgodności z tym unormowaniem Konstytucji sformułował skarżący także wobec przepisów § 8 ust. 1a i 1b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM), w brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie Rady Ministrów z 10 kwietnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie RM, w zakresie, w jakim „ustala wysokość jednorazowej odprawy pieniężnej pracownika przechodzącego na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz ustala wliczanie do okresów pracy uprawniających do dodatku i odprawy wszystkich zakończonych okresów zatrudnienia oraz innych okresów, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze”. W uzasadnieniu skargi skarżący sformułował także zarzut niezgodności opisanych wyżej przepisów z zasadami przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji) oraz równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Stwierdził także, iż przepisy te naruszają unormowania art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji, a ponadto ich regulacja doprowadziła do naruszenia gwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sprawiedliwego rozpoznania sprawy.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Wyrokiem Sądu Rejonowego – Sądu Pracy w Jeleniej Górze z 20 czerwca 2005 r. (sygn. akt IV P 239/05) oddalono powództwo przeciwko skarżącemu o zasądzenie kwoty pieniężnej tytułem wyrównania odprawy rentowej. W wyniku wniesionej apelacji, Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze wyrokiem z 18 listopada 2005 r. (sygn. akt VII Pa 295/05) zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że zasądził od skarżącego określoną kwotę pieniężną. Wyrok ten został doręczony skarżącemu 12 grudnia 2005 r.

Uzasadniając zarzut sformułowany wobec przepisów u.p.s. skarżący wskazał przede wszystkim na przekroczenie przez Radę Ministrów granic upoważnienia wynikającego z art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 tej ustawy. Ponadto podkreślił wadliwość samego upoważnienia, które nie zawiera wytycznych wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skarżący podkreślił, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 2005 r. (sygn. K. 25/04, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 6), w którym art. 20 ust. 2 u.p.s. został uznany za zgodny z art. 16 ust. 2, art. 32 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji. Tym niemniej, jego zdaniem przedmiotem rozważań Trybunału nie była wówczas kwestia formalnej zgodności tego przepisu z konstytucyjnymi wymogami stanowienia rozporządzeń.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na postawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony ustawodawca nałożył na skarżącego szereg obowiązków, których wypełnienie warunkuje merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi. Ich weryfikacja ma miejsce w ramach wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej. Podstawowym obowiązkiem podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną pozostaje wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – jego zdaniem – doznały naruszenia wskutek zastosowania kwestionowanych w skardze przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż wskazywane przez skarżącego, jako podstawa wnoszonej skargi, przepisy konstytucyjne winny stanowić podstawę prawną takich praw lub wolności, których adresatem jest podmiot występujący ze skargą. Ponadto, winny być to unormowania wyrażające prawa podmiotowe naruszone w sprawie skarżącego w sposób bezpośredni i aktualny. Obowiązek precyzyjnego wskazania przez skarżącego podstawy wnoszonej skargi wynika także z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z nią, Trybunał orzekając jest związany granicami wnoszonej skargi. Konsekwencją tego unormowania jest, z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego przedstawienia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny. Należy przy tym podkreślić, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polegać winno nie tylko na wskazaniu przepisów konstytucyjnych – w ocenie skarżącego – naruszonych kwestionowaną regulacją, ale również na uprawdopodobnieniu postawionych zarzutów niekonstytucyjności.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjny nie spełnia powyższych wymogów. Po pierwsze zauważyć należy, iż podmiotem wnoszącym skargę jest jednostka organizacyjna gminy, a więc podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta nie przesądza jeszcze samoistnie o niemożności uznania legitymacji tego rodzaju podmiotu do występowania ze skargą konstytucyjną. Podkreślić jednak trzeba, iż zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przesłanką konieczną dopuszczalności wystąpienia ze skargą konstytucyjną jest naruszenie praw lub wolności określonych w Konstytucji. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale II Konstytucji, normującym problematykę wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano w związku z tym, że takie usytuowanie art. 79 ust. 1 Konstytucji musi rzutować na charakter i funkcje unormowanej w tym przepisie instytucji, mającej w założeniu stanowić środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności przysługujących jednostce. Inne podmioty, w tym osoby prawne, mogą występować ze skargą konstytucyjną tylko w tym zakresie, w jakim powołują się na ochronę przysługujących im praw, stanowiących emanację podmiotowych praw i wolności jednostki chronionych konstytucyjnie (zob. postanowienie z 14 września 2004 r., sygn. Ts 74/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313). Ochronna funkcja skargi konstytucyjnej aktualizuje się w relacji, w jakiej jednostka pozostaje wobec organów władzy publicznej. Wynika z tego, że organy realizujące funkcje tej władzy same nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż zasadniczo nie są one adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny podkreślał przy tej okazji, że rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej osoby mogłoby prowadzić do utożsamienia podmiotów ingerujących w prawa i wolności z ich nosicielami (zob. postanowienia z: 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298 oraz 27 września 2005 r., sygn. Ts 83/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 258).

W przypadku analizowanej skargi stwierdzić należy, iż wskazywane przez skarżącego unormowania konstytucyjne nie mogą być uznane za spełniające opisaną wyżej przesłankę. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego kompetencje, także i te, mające gwarancje konstytucyjne (art. 163 i nast. Konstytucji), nie mają jednak charakteru praw i wolności, których ochrona realizowana może być za pomocą skargi konstytucyjnej. W szczególności takiego waloru nie wykazuje wskazywana przez skarżącego regulacja art. 165 ust. 1-3 Konstytucji. Także odwołanie się przez skarżącego do treści zasad wyrażonych w art. 2 oraz art. 32 Konstytucji nie może być uznane za prawidłowe dopełnienie opisanego wyżej obowiązku wskazania naruszonych praw podmiotowych, chronionych skargą konstytucyjną. W orzecznictwie Trybunału wyrażony już został w tym kontekście pogląd akcentujący ograniczone zastosowanie art. 2 Konstytucji i wyinterpretowanych z niego zasad, jako układu odniesienia dla kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej. Jest to dopuszczalne w sytuacji precyzyjnego określenia, w zakresie jakiego prawa lub wolności, znajdującego swoją podstawę w przepisach konstytucyjnych, zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia (zob. postanowienie z 23 stycznia 2002 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Odwołanie się w związku z tym przez skarżącego do treści art. 165 ust. 1 Konstytucji nie może być jednak uznane za tego rodzaju konieczne doprecyzowanie. Podobnie ocenić należy wskazanie w skardze art. 45 ust. 1 Konstytucji, jako źródła praw podmiotowych naruszonych kwestionowaną regulacją u.p.s. oraz rozporządzenia RM. Powołaniu tego przepisu nie towarzyszy argumentacja wyjaśniająca, jaki element tych praw, i w jaki sposób doznał naruszenia. Z pewnością argumentem przemawiającym na rzecz takiego naruszenia nie może być podniesienie zarzutów niedopełnienia przez prawodawcę wszystkich wymogów, jakie w świetle Konstytucji towarzyszyć winny konstruowaniu upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia.

Także samoistnie ujmowany art. 92 ust. 1 Konstytucji nie może być uznany za prawidłową podstawę wnoszonej skargi. Przepis ten ma charakter przedmiotowy, normuje przesłanki stanowienia rozporządzeń przez konstytucyjnie upoważnione podmioty, tym samym nie jest uzasadnione traktowanie go za normatywne źródło praw lub wolności chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej. Podobny – z punktu widzenia przesłanek skargi konstytucyjnej – charakter normatywny ma art. 216 Konstytucji. Także i jego przywołaniu w skardze nie towarzyszy bliższa argumentacja mająca uzasadnić pogląd o złamaniu wyinterpretowanych z tego przepisu praw podmiotowych skarżącego.

Podkreślić na koniec należy, że Konstytucja w art. 191 ust. 1 pkt 3 wyposaża organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w kompetencję do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją aktu normatywnego dotyczącego spraw objętych zakresem działania tej jednostki (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Unormowanie to ustanawia więc – odrębny od skargi konstytucyjnej – środek ochrony kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał przy tej okazji, że przeciwko dopuszczalności równoległego korzystania przez organy samorządu terytorialnego z instytucji skargi konstytucyjnej w celu ochrony przysługujących im uprawnień przemawia groźba obchodzenia uregulowań dotyczących trybu występowania z wnioskiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, orzeka się jak w sentencji.