W skardze konstytucyjnej z 20 marca 1999 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił przepisowi art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141, poz. 942 ze zm.), sprzeczność z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący w 1989 r. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, uprawniający go do dokonywania przewozów osób taksówką na obszarze G., S. i G. Po wejściu w życie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, skarżący może wykonywać te usługi tylko na terenie gminy G. Wykonywanie przewozu na obszarze gmin S. i G. uzależnione zostało od zawarcia porozumienia w tej kwestii między gminami T., co dopiero pozwoliłoby mu na uzyskanie koniecznego zezwolenia. Zważywszy, iż przedstawiciele gmin T. nie byli w stanie zawrzeć stosownego porozumienia, skarżący takiego zezwolenia nie uzyskał. Z tego względu, pełnomocnik skarżącego zarzuca takiej regulacji ustawowej naruszenie konstytucyjnej wolności nieograniczonego prowadzenia działalności gospodarczej.

Jak wynika z załączonych do skargi dokumentów, skarżący wyczerpał wprawdzie tok administracyjny, ale sprawa nie stała się przedmiotem rozstrzygnięcia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W piśmie procesowym z 3 maja 1999 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z 31 grudnia 1998 r. (sygn. akt 1895/98) nie wniesiono skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na to, iż decyzja ta jest ostateczna i w świetle obowiązującego prawa jest z nim zgodna, co nie dawało podstaw do jej zaskarżenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

Istotą skargi konstytucyjnej jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Skarga ta może zostać wniesiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością uruchomienia dalszego postępowania przed sądem, bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie. Do rozstrzygania w sprawach indywidualnych są bowiem przede wszystkim powołane sądy i organy administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny powinien wkraczać dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego. Ów ostateczny charakter orzeczenie organu władzy publicznej nabywa wówczas, gdy skarżącemu nie przysługuje już środek odwoławczy od tego orzeczenia, ani też nie toczy się żadne postępowanie, w ramach którego orzeczenie to może zostać zmienione lub uchylone. Na tym polega istota przesłanki “ostatecznego orzeczenia”, sformułowanej w art. 79 ust. 1 konstytucji. Niedochowanie tego warunku powoduje, iż nie jest dopuszczalne rozpoznanie przez Trybunał skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w sprawach administracyjnych trudno byłoby przecenić znaczenie sądowo-administracyjnego etapu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Sąd ten może skorygować krzywdy i nieprawidłowości, jakie zaistniały w postępowaniu przed organami administracji publicznej i może doprowadzić do takiego rozstrzygnięcia sprawy, które usunie powody do występowania ze skargą konstytucyjną. Jeśli zarzut wnoszącego skargę do NSA dotyczy ustawy, to sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności z konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 193 konstytucji). Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu na tym etapie, w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym pozwala sądowi na rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Ponadto procedura pytania prawnego daje szerszą możliwość ochrony niż postępowanie w trybie skargi konstytucyjnej, gdyż pytanie prawne może opierać się na zarzucie naruszenia poszczególnych przepisów konstytucji, a nie tylko przepisów, na podstawie których orzeczono o prawach lub wolnościach albo obowiązkach konstytucyjnych skarżącego. Według założeń ustrojodawcy skarga konstytucyjna ma służyć usuwaniu z porządku prawnego niekonstytucyjnych przepisów, jednakże ze względu na jej subsydiarny charakter może być uruchomiona przez skarżącego dopiero po wykorzystaniu wszystkich przysługujących mu środków ochrony swych praw. Wymóg ten pozwala uniknąć traktowania skargi konstytucyjnej jako środka konkurencyjnego wobec innych przysługujących jednostce środków ochrony jej konstytucyjnych praw i wolności. Pogląd ten znajduje wyraz w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (postanowienia: z 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 14/97 i 1/97; OTK ZU Nr 1/1998, poz. 9 i 10; z 21 stycznia 1998 r., sygn. Ts 27/97; OTK ZU Nr 2/1998, poz. 19).

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w sprawie, w której wniesiona została niniejsza skarga konstytucyjna, skarżący nie wykorzystał przysługującej mu możliwości zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji, której zarzuca naruszenie jego praw konstytucyjnych. Wskutek pominięcia przez skarżącego drogi postępowania sądowo-administracyjnego nie została spełniona przesłanka ostateczności, o której mowa w art. 79 ust. 1 konstytucji i nie doszło do wyczerpania toku instancji, co jest warunkiem wniesienia skargi konstytucyjnej określonym w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

W tym stanie rzeczy nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej i z tego względu należało odmówić nadania jej dalszego biegu.