W skardze konstytucyjnej Zofii Szwargi skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 3 marca 2008 r. zarzucono niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.; dalej: u.ś.r.) z art. 2, art. 18, art. 32, art. 48 ust. 2, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 70 ust. 4 oraz art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 2, art. 3, art. 18 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.). Skarżąca wskazuje, że kwestionowany przepis dyskryminuje dzieci niepełnosprawne ze względu na miejsce zamieszkania, albowiem państwo nie zapewnia odpowiedniej placówki oświatowej w rozsądnej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. narusza Konstytucję także dlatego, że zmusza rodziców do podjęcia pracy albo do rezygnacji ze świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy nie podejmują oni pracy ze względu na chęć opiekowania się dzieckiem przebywającym w ośrodku zapewniającym opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu.

Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny.

Decyzją z 24 lutego 2006 r. (znak: OPS 81821/60c/06) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej nie przyznał skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 17 marca 2006 r. (sygn. SKO – 405/94/06) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. W wyniku skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sąd ten wyrokiem z 24 października 2006 r. (sygn. akt II SA/Rz 546/06) uchylił decyzje obu organów. Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wniósł skargę kasacyjną od orzeczenia WSA, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2007 r. (sygn. akt I OSK 22/07) uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Zarządzeniem sędziego TK z 31 lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi, między innymi, poprzez wskazanie konstytucyjnych wolności lub praw wypływających z powołanych jako wzorce przepisów Konstytucji oraz określenie sposobu ich naruszenia. Nadesłanym w odpowiedzi pismem procesowym pełnomocnik w powyższym zakresie braków nie usunął.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym, a zarazem subsydiarnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw, przysługującym na zasadach określonych w Konstytucji oraz w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zarówno Konstytucja, jak i ustawa o TK przewidują szereg wymogów warunkujących dopuszczalność skargi konstytucyjnej. Ich niespełnienie – z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zasadę skargowości (art. 66 ustawy o TK) – rodzi negatywne z punktu widzenia skarżącego skutki. Z Konstytucji oraz z ustawy o TK wynika, że przedmiotem skargi można uczynić jedynie ten fragment aktu normatywnego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wskazano w postanowieniu TK z 13 października 2004 r. (Ts 55/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 299), „jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które wykazują specyficzną i złożoną kwalifikację normatywną. Po pierwsze, winny one stanowić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw. Po drugie, formułując zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, skarżący winien wykazać, że to właśnie w treści kwestionowanych przepisów upatrywać należy źródła takiego naruszenia. Zasadniczo więc, występując ze skargą konstytucyjną skarżący winien uprawdopodobnić, że przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją warunkowane jest usunięciem z systemu prawnego normy, która doprowadziła do niedozwolonej ingerencji w jego status konstytucyjny”. Zarzuty skargi muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia ze skarżonych przepisów określonej normy, następnie powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące podmiotom prawa prywatnego i – poprzez porównanie treści płynących z obu regulacji – wskazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, istotę skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi, a następnie ukazanie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Brak takiej korelacji obliguje Trybunał Konstytucyjny do odmowy nadania skardze dalszego biegu. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.

Zasadniczym powodem odmowy nadania skardze dalszego biegu jest nieprawidłowe powołanie wzorców konstytucyjnych oraz niewskazanie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych skarżącej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że art. 2 Konstytucji nie może stanowić samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej. Pogląd ten był już wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wypada więc jeszcze raz podkreślić, że art. 2 nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, ochrony których skarżąca mogłaby domagać się w skardze konstytucyjnej. Wyznacza on jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw oraz korzystania z nich, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Może on stanowić wzorzec kontroli, lecz tylko wówczas, gdy zasady z niego płynące zostaną odniesione do przepisów Konstytucji, które prawa i wolności wyrażają. Ze względu na sposób sformułowania uzasadnienia skargi – w szczególności wyraźne uczynienie z art. 2 Konstytucji wzorca kontroli – Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w przedmiotowym zakresie nie jest możliwe zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone.

Przechodząc do kolejnego z wzorców – art. 32 Konstytucji, wyrażającego prawo do równego traktowania i niedyskryminacji, Trybunał Konstytucyjny ponownie przypomina, że także przedmiotowy przepis konstytucji nie może stanowić samoistnego wzorca kontroli, ponieważ z jego treści nie wypływają dla jednostki konstytucyjne prawa podmiotowe. Pogląd ten najdobitniej został wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego (wydanym w pełnym składzie) z 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, między innymi: „uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa „drugiego stopnia” („metaprawa”), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako „samoistnie”. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej”. Uzasadnienie skargi nie zawiera takiego odniesienia, dlatego też skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna.

Skarżąca zarzuca również, że przepis stanowiący przedmiot skargi jest niezgodny z art. 48 ust. 2 Konstytucji. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia praw rodzicielskich wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie i wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Wbrew treści tego przepisu – wywodzi skarżąca – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. poprzez odebranie świadczenia pielęgnacyjnego zmusza rodziców do podjęcia pracy, a tym samym do rezygnacji z praw rodzicielskich, a w szczególności do opieki nad ich dziećmi. Tak sformułowany zarzut jest oczywiście bezzasadny. Po pierwsze dlatego, że zaskarżony przepis w ogóle nie reguluje kwestii wykonywania władzy rodzicielskiej, a więc zakres treściowy obu norm ustawowej i konstytucyjnej jest rozłączny. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że fakt umieszczenia niepełnosprawnego dziecka w placówce zapewniającej całodobową opiekę jest przejawem pomocy rodzicom w trudnej sytuacji życiowej, wspiera więc, a nie ogranicza w wykonywaniu praw i obowiązków rodzicielskich, a ponadto pozwala – rodzicom na podjęcie pracy (nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy) i uzyskanie dodatkowych środków finansowych niezbędnych przecież w procesie rehabilitacji i opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Skarga konstytucyjna będąca przedmiotem rozpoznania wstępnego zawiera liczne fragmenty (s. 7-12) zacytowane z wydanych w przeszłości orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Takie postępowanie nie może być uznane za prawidłowe wypełnienie obowiązku wykazania związku między treścią przepisu stanowiącego zarazem podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia i przedmiot skargi a naruszeniem konstytucyjnych praw podmiotowych skarżącej. Przytaczanie fragmentów uzasadnień w żaden sposób nie zostało powiązane z sytuacją prawną skarżącej. Oznacza to, że skarga w tym zakresie nie spełnia warunków wymaganych przez Konstytucję i ustawę o TK.

Podobnie ocenić należy brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. z art. 18, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 70 ust. 4 oraz art. 71 Konstytucji. Samo wymienienie przepisów Konstytucji jest niewystarczające, albowiem nie wskazuje sposobu naruszenia wolności lub praw. Tym samym spełniona zostaje negatywna przesłanka warunkująca dopuszczalność skargi konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny przypomina również, że z uwagi na treść art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowiącego o „konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach” niedopuszczalne jest w postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną badanie kwestionowanych przepisów pod kątem ich zgodności z innymi niż Konstytucja aktami normatywnymi.

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg.