W skierowanej 6 maja 2000 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym) do Trybunału Konstytucyjnego skardze konstytucyjnej Bogusława P. zakwestionowano zgodność art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 355 § 1 kodeksu postępowania cywilnego z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarga sformułowana została w związku z następującym stanem faktycznym. Toczące się – w sprawie o zwrot skarżącemu nieruchomości wywłaszczonej w 1974 r. – postępowanie zostało z urzędu zawieszone postanowieniem Wojewody w K. z 14 sierpnia 1998 r. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł zażalenie, jednakże Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowienie wojewody utrzymał w mocy. Na postanowienie Prezesa UMiRM skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże w toku postępowania przed sądem Prezes UMiRM, działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wydał postanowienie, którym zmienił swoje poprzednie rozstrzygnięcie w ten sposób, że uchylił postanowienie Wojewody w K. z 14 sierpnia 1998 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z 5 stycznia 2000 r. (doręczonym skarżącemu 28 marca 2000 r.) postanowił na podstawie art. 355 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym umorzyć postępowanie sądowe.

Jak to wynika z uzasadnienia skargi, istoty niezgodności zakwestionowanych przepisów upatruje pełnomocnik skarżącego w tym, że uniemożliwiają one uzyskanie przez skarżącego wyroku sądowego potwierdzającego niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej. Wprowadzając w art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym możliwość uwzględnienia skargi w całości przez organ, którego działanie bądź bezczynność zaskarżono, prawodawca doprowadza do sytuacji, w której niemożliwe staje się uzyskanie wyroku sądu administracyjnego. Sąd bowiem, kierując się dyspozycją art. 355 § 1 kodeksu postępowania cywilnego zobligowany jest do umorzenia postępowania w przypadku uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym pozbawia to skarżącego jednej z “obiektywnych prawnych przesłanek skutecznego wyegzekwowania wynagrodzenia szkody”. W ocenie pełnomocnika skarżącego uzasadnia to zarzut naruszenia przez zaskarżone przepisy zarówno art. 45 ust. 1, jak i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Zarządzeniem sędziego z 7 sierpnia 2000 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, w szczególności przez wskazanie sposobu naruszenia przez art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym art. 77 ust. 1 konstytucji oraz wskazanie sposobu i zakresu naruszenia przez art. 355 § 1 kodeksu postępowania cywilnego art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 konstytucji.

W wykonaniu tego zarządzenia pełnomocnik skarżącego, w piśmie z 14 sierpnia 2000 r. sprecyzował, iż konstytucyjnym wzorcem dla kontroli art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym winien być w niniejszej sprawie wyłącznie art. 45 ust. 1 konstytucji. Natomiast art. 355 § 1 kodeksu postępowania cywilnego zarzucił, iż jest on niekonstytucyjny w zakresie, w jakim obliguje sąd administracyjny do umorzenia postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Jako środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw, skarga konstytucyjna służyć ma weryfikowaniu konstytucyjności tych unormowań, które naruszając podmiotowe prawa skarżącego stanowią jednocześnie normatywną podstawę ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego uczynił przedmiotem skargi dwa przepisy: 1) art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wskazując art. 45 ust. 1 jako konstytucyjny wzorzec dla jego kontroli; oraz 2) art. 355 § 1 kpc, który zdaniem pełnomocnika winien być zweryfikowany w świetle art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 konstytucji.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w odniesieniu do problemu konstytucyjności art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie zostały spełnione prawne przesłanki dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną. Zgodnie z art. 79 ust. 1 konstytucji, przedmiotem skargi uczynić można ustawę bądź inny akt normatywny, na podstawie którego sąd bądź organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych prawach, wolnościach bądź obowiązkach skarżącego. Oznacza to tym samym, że kwestionowany w skardze konstytucyjnej przepis winien stanowić normatywną podstawę takiego orzeczenia. Pełnomocnik skarżącego wskazuje w związku z tym postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2000 r. (sygn. akt I SA 174/99), którym umorzono postępowanie sądowe w sprawie skargi na postanowienie Prezesa UMiRM w przedmiocie zawieszenia postępowania, jako na ostateczne orzeczenie, wydane w sprawie skarżącego na podstawie zakwestionowanego przepisu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, taka zależność między zaskarżonym przepisem a powyższym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi. Nie ulega wątpliwości, że wykorzystanie przez organ administracji publicznej możliwości tzw. autokontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, jaką stwarza art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, determinowało sytuację prawno-procesową skarżącego. Tym niemniej, przepis ten nie stanowił bezpośredniej podstawy normatywnej, kształtującej treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Orzeczeniem, wydanym na podstawie zaskarżonego art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym było bowiem w niniejszej sprawie postanowienie Prezesa UMiRM z 14 maja 1999 r., którym zmieniono (uchylono) wcześniejsze rozstrzygnięcie Wojewody w K. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Należy jednak zauważyć, iż powyższe postanowienie również nie może być uznane za wypełniające wskazaną już przesłankę “ostatecznego orzeczenia”, wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, na postanowienie wydane w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uwzględniające skargę, przysługuje skarga bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka odwoławczego lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z 20 marca 2000 r., sygn. U OPS 16/99, Prokuratura i Prawo Nr 6/2000, poz. 40). Tak więc dopiero wykorzystanie przez skarżącego prawnej możliwości zaskarżenia – wydanego w trybie tzw. autokontroli – postanowienia Prezesa UMiRM z 14 maja 1999 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego doprowadziłoby do uzyskania w sprawie ostatecznego orzeczenia, legitymującego do wystąpienia ze skargą konstytucyjną, której przedmiotem byłby art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Także w zakresie drugiego sformułowanego przez pełnomocnika skarżącego zarzutu, dotyczącego niekonstytucyjności art. 355 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, skardze niniejszej nie może być nadany dalszy bieg. Zgodnie z tym przepisem “sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli powód cofnął ze skutkiem prawnym pozew lub jeżeli wydanie wyroku stało się z innych przyczyn zbędne lub niedopuszczalne”. Przepis ten kształtując generalnie treść orzeczenia sądu, nie wymienia jednakże w sposób wyczerpujący wszystkich “materialnych” przyczyn umorzenia postępowania. Rozważając problem respektowania prawa do sądu, a w szczególności prawa do uzyskania wyroku sądowego, weryfikującego zgodność z prawem podjętych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć, stwierdzić należy, iż adekwatne dla oceny ich przestrzegania są przede wszystkim te przepisy, które materialnie przesądzają konieczność umorzenia postępowania sądowego. Z punktu widzenia podniesionych w skardze konstytucyjnej zarzutów podstawowe znaczenie winny więc mieć te unormowania, które przesądzają “zbędność” bądź “niedopuszczalność” wydania wyroku. Trybunał Konstytucyjny w pełni podtrzymuje w tym zakresie argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2000 r. Zgodnie z nią podstawowe znaczenie dla stwierdzenia niedopuszczalności wydania wyroku w sprawie skarżącego miały przepisy art. 16-18 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. To one bowiem przesądzają, iż nie jest dopuszczalne wydanie wyroku w sprawie toczącej się ze skargi na nieistniejące postanowienie. Przepisy te również nie dają podstaw dla wypowiadania przez sąd administracyjny oceny prawnej, wiążącej sąd powszechny w postępowaniu cywilnym w sprawach pozostających poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pełnomocnik skarżącego nie uczynił przedmiotem skargi konstytucyjnej tych unormowań, które bezpośrednio zdeterminowały treść podjętego w sprawie orzeczenia. Wskazany jako przedmiot skargi art. 355 § 1 kodeksu postępowania cywilnego nie jest zaś przepisem adekwatnym dla oceny zgodności z konstytucyjnymi prawami skarżącego statuowanymi w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 konstytucji. Materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia NSA były bowiem inne przepisy prawa, zaś art. 355 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, powołany wprawdzie przez NSA jako podstawa rozstrzygnięcia, stanowił jedynie podstawę proceduralną, której zastosowanie wynikło w sposób automatyczny z odniesienia art. 16-18 ustawy o NSA do niniejszej sprawy. W tej sytuacji, nawet gdy uznać, że zarzut niekonstytucyjności art. 355 § 1 kpc mógłby być podniesiony w tej sprawie, to i tak zarzut ten należałoby uznać za oczywiście bezzasadny. Należy przy tym zauważyć, iż zgodnie z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzekając Trybunał jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Wyklucza to więc doprecyzowania przedmiotu skargi przez Trybunał Konstytucyjny działający z własnej inicjatywy.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) orzeka się jak w sentencji.