W skardze konstytucyjnej Ryszarda Dragana złożonej do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 13 marca 2002 r. zarzucono, iż art. 14 oraz art. 83 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) są niezgodne z art. 7, art. 30, art. 32, art. 40, art. 45, art. 67 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wskazał, iż na skutek choroby w miesiącu lipcu i sierpniu 1999 r. utracił zdolność do pracy. Z tego też powodu nie mógł uiścić należnej składki na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe. W związku z tym decyzją z 13 września 1999 r. (nr Zz-6100-D-11-R2/99) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie odmówił skarżącemu prawa do zasiłku chorobowego za powyższy okres, nie uwzględniając równocześnie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do zapłacenia należnej składki. Odwołanie skarżącego od tej decyzji zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z 26 czerwca 2000 r. (sygn. akt VII U 1614/00), zaś Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z 3 października 2000 r. (sygn. akt III Aua 1061/00) oddalił apelację skarżącego od wyroku Sądu Okręgowego. Kasacja skarżącego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie została odrzucona przez Sąd Najwyższy postanowieniem z 15 maja 2001 r. (sygn. akt II UKN 197/01).

Skarżący stwierdził, iż brak obowiązku wydania przez ZUS formalnej decyzji o odmowie przywrócenia terminu do opłacenia składek na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne, powoduje, iż stanowisko organu rentowego w tej sprawie nie podlega kontroli organu sądowego. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji zarówno ZUS, jak i orzekające w sprawie sądy działają poza granicami prawa. Skarżący nie znając motywów odmowy przywrócenia terminu nie może racjonalnie zaprezentować swojego stanowiska, brak obowiązku wydania decyzji uniemożliwia także sądową kontrolę nieuwzględnienia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do uiszczenia składek.

Skarżący wskazał ponadto, iż odmowa wypłaty zasiłku chorobowego, pozbawiając go praw określonych w art. 67 Konstytucji RP, doprowadziła do naruszenia godności skarżącego przez pozbawienie go należnych środków utrzymania. Skutkiem tej odmowy było także poniżające traktowanie, gdyż z braku tych środków nie mógł on podjąć leczenia. Zdaniem skarżącego został on poddany faktycznej dyskryminacji, bowiem przysługujące organowi rentowemu uprawnienie do przywrócenia terminu do opłacenia składki ma charakter zupełnie dowolny, co prowadzi do podejmowania rozbieżnych rozstrzygnięć w analogicznych stanach faktycznych.

Skarżący zarzucił ponadto, iż z uwagi na brak obowiązku wydania decyzji o odmowie przywrócenia terminu do opłacenia składki, rozstrzygnięcie to nie podlega kontroli sądowej, co narusza prawa skarżącego wynikające z treści art. 78 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, iż instytucja “przywrócenia terminu” znana jest we wszystkich procedurach, zaś orzeczenie negatywne w tym zakresie, zamykające drogę do wydania orzeczenia merytorycznego, podlega zaskarżeniu do wyższej instancji. Skarżący zwrócił także uwagę na fakt, iż w orzecznictwie brak jest jednolitości poglądów co do kognicji sądu w sprawie badania zasadności odmowy przywrócenia przez organ rentowy terminu do uiszczenia składki na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne.

Skarżący podniósł także, iż postępowanie w jego sprawie trwało ponad 28 miesięcy, co stanowi niewątpliwie naruszenie wymogów wynikających z art. 45 Konstytucji RP. Źródeł przewlekłości postępowania skarżący upatruje w tym, iż zakwestionowane w skardze konstytucyjnej przepisy nie nakładają na sąd obowiązku rozpatrzenia sprawy w określonym terminie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wykazanie przez skarżącego, iż na skutek wydania przez organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia doszło do naruszenia przysługujących skarżącemu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym.

W tym świetle za oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego, jakoby został on pozbawiony możliwości merytorycznej kontroli sądowej odmowy przywrócenia przez organ rentowy terminu do opłacenia składek na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne. Jak wynika zarówno z treści wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie, jak i Sądu Apelacyjnego w Krakowie zasadność tej odmowy była przedmiotem badania obu sądów. Nie można w tej sytuacji przyjąć, iż skarżący został pozbawiony prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu rentowego w tym zakresie. Prawo to zrealizował on bowiem kierując najpierw odwołanie od decyzji ZUS do sądu okręgowego, a następnie apelację do sądu drugiej instancji. W obu przypadkach sąd merytorycznie rozpoznał zarzuty skarżącego odniesione do podstaw odmowy przywrócenia terminu do opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Konstytucyjne prawo do zaskarżenia wynikające z art. 78 nie oznacza prawa do składnia odrębnych środków zaskarżenia od każdego incydentalnego rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ w danym postępowaniu. Prawo do zaskarżenia gwarantuje natomiast merytoryczne rozpoznanie przez organ wyższej instancji zarzutów odniesionych do owych rozstrzygnięć incydentalnych, zwłaszcza gdyby miały one stanowić przesłankę wydania orzeczenia. W sprawie będącej podstawą wystąpienia ze skargą konstytucją zarzuty skarżącego zostały merytorycznie rozpoznane przez sądy kontrolujące rozstrzygnięcie organu rentowego, co spełniło wymagania wynikające z art. 78 Konstytucji RP.

Nie uzasadnione jest odwoływanie się przez skarżącego do instytucji “przywrócenia terminu” znanej zarówno w procedurze karnej, cywilnej, jak i administracyjnej. W procedurach tych instytucja przywrócenia terminu dotyczy określonych czynności procesowych, tymczasem w przypadku zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej przepisów ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych chodzi o przywrócenie terminu do wykonania określonego świadczenia publicznego, warunkującego uzyskanie prawa do zasiłku chorobowego z ubezpieczenia społecznego. Nie jest także jasne twierdzenie skarżącego, jakoby brak obowiązku wydania formalnej decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do uiszczenia składek powodował, iż organ rentowy podejmujący takie rozstrzygnięcie działał bez podstawy prawnej. Owa podstawa prawna została bowiem sformułowana w przepisach, które skarżący uczynił przedmiotem skargi konstytucyjnej. Skoro art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z 13 października 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość uwzględnienia przez organ rentowy “w uzasadnionych przypadkach” wniosku o przywrócenie terminu do opłacenia składek, to w sytuacji, gdy taki “uzasadniony przypadek” nie zachodzi, z oczywistych względów organ rentowy uprawniony jest do nieuwzględniania wniosku.

Postawiony przez skarżącego zarzut przewlekłości postępowania ma charakter zarzutu faktycznego. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż owa przewlekłość w sensie normatywnym determinowana była treścią zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej przepisów ustawy. Twierdzenie, iż niekonstytucyjność tych przepisów polega na braku wysłowienia w nich obowiązku sądu rozpoznania sprawy w określonym terminie, wykracza poza przedmiot skargi konstytucyjnej określony w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Przedmiotem tym może być bowiem wyłącznie obowiązujący akt normatywny, a nie brak w systemie prawnym regulacji, która zdaniem skarżącego lepiej służyłaby ochronie przysługujących mu na mocy Konstytucji RP praw. Należy ponadto wskazać, iż zgodnie z art. 6 kodeksu postępowania cywilnego sąd rozpoznając sprawę powinien przeciwdziałać przewlekaniu postępowania i dążyć do tego, aby rozstrzygnięcie nastąpiło na pierwszym posiedzeniu, jeżeli jest to możliwe bez szkody dla wyjaśnienia sprawy.

Trybunał Konstytucyjny za oczywiście bezzasadny uznał także zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji RP oraz zasady ochrony godności człowieka, zakazu poniżającego traktowania oraz dyskryminacji. Skarżący nie kwestionuje regulacji warunkującej uzyskanie prawa do zasiłku chorobowego od terminowego uiszczenia składek na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne. Nie neguje także faktu, iż składek tych w terminie nie uiścił, co było bezpośrednią przyczyną odmowy przyznania mu zasiłku chorobowego przez organ rentowy. Trudno w tej sytuacji przyjąć, iż doszło do naruszenia przysługującego mu na mocy art. 67 ust. 1 Konstytucji RP prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę, co miało następnie skutkować naruszeniem godności człowieka oraz zakazu poniżającego traktowania, skoro nie wypełnił ustawowych przesłanek uzyskania tego prawa.

Zarzuty skarżącego kwestionują w istocie zasadność przyjęcia przez organ rentowy braku podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do opłacenia składki. Zarzuty te nie odnoszą się wszakże do treści obowiązującego prawa ale do dokonanej przez organ rentowy oceny sytuacji faktycznej skarżącego. Weryfikacja tej oceny dokonuje się w ramach przewidzianej do tego drogi prawnej, którą skądinąd skarżący wyczerpał. Weryfikacja ta nie mieści się natomiast w zakresie kognicji Trybunału Konstytucyjnego, który to zakres wyznaczony jest przez treść art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, w trybie skargi konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny bada zarzuty niegodności aktów normatywnych z Konstytucją, nie jest natomiast uprawniony do stwierdzenia, czy organ stosujący prawo dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego według przyjętych do tego kryteriów ustawowych.

Zgodnie z zakwestionowanymi przez skarżącego regulacjami ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszczalne jest w uzasadnionych wypadkach uwzględnienie sytuacji, w których opóźnienie w opłaceniu składek na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne nie było zawinione przez ubezpieczonego. Dokonywane w tym zakresie rozstrzygnięcia organów rentowych podlegają następnie merytorycznej ocenie przez sądy powszechne w dwuinstancyjnym postępowaniu w trybie rozpoznania środków zaskarżenia od decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku chorobowego. Brak jest w tej sytuacji podstaw do twierdzenia, iż zakwestionowane w skardze konstytucyjnej regulacje w sensie normatywnym determinują wydawanie takich rozstrzygnięć, które prowadzą do naruszenia konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, a w efekcie zasady ochrony godności człowieka oraz zakazu poniżającego traktowania.

Należy przy tym podkreślić, iż sam fakt posłużenia się przez ustawodawcę klauzulą ocenną (taką np. jak “uzasadniony przypadek” w art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniach społecznych) nie oznacza jeszcze naruszenia zakazu faktycznej dyskryminacji, o ile możliwym jest sformułowanie niearbitralnych kryteriów stosowania danej klauzuli. A takie właśnie kryteria zastosowano w sprawie będącej podstawą wystąpienia ze skargą konstytucyjną.

W tym stanie rzeczy, uznając, iż przedstawione w skardze konstytucyjnej zarzuty mają oczywiście bezzasadny charakter, należało na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) odmówić nadania tej skardze dalszego biegu.