W skardze konstytucyjnej z 27 lutego 2005 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym) skarżący zakwestionował zgodność z Konstytucją RP art. 7 ust. 3 ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w związku z art. 4 ustawy z 15 marca 1996 r. o zmianie tej ustawy. Zaskarżonym przepisom zarzucił skarżący, że są niezgodne z art. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Istota takiej niezgodności polegać ma na złamaniu zasady lex retro non agit, prowadzącym do naruszenia słusznie nabytych praw własności i dziedziczenia.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją z 1 marca 2002 r. (nr ZK-III/1-1207/01) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ administracji stwierdził, że skarżący nie dotrzymał ustawowego terminu do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, jeżeli cudzoziemiec, który nabył wchodzącą w skład spadku nieruchomość na podstawie testamentu, nie uzyska zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych na podstawie wniosku złożonego w ciągu roku od dnia otwarcia spadku, prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nabywają osoby, które byłyby powołane do spadku z ustawy. Stwierdzając, że spadkodawca skarżącego zmarł 19 grudnia 1987 r., Minister uznał, iż skarżący nie dopełnił wymogu, o którym mowa w powołanym przepisie. Po skierowaniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z 8 maja 2002 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu wskazał dodatkowo, że nie jest prawnie dopuszczalne przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

Skarga skarżącego na decyzję Ministra została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2003 r. (sygn. akt V SA 1283/02). Sąd uznał, że organ administracji zasadnie przyjął, iż w sprawie skarżącego znajduje zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w brzmieniu nadanym temu przepisowi ustawą nowelizującą z 15 marca 1996 r. Przepis ten obowiązywał zarówno w dacie złożenia wniosku o nabycie praw do spadku, wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości, jak i wydania obydwu decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Biorąc pod uwagę, że ustawa nowelizująca ustawę o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców weszła w życie 4 maja 1996 r., sąd uznał, że roczny termin, o którym mowa w art. 7 ust. 3 tej ustawy, należało liczyć właśnie od tego dnia. Ponieważ skarżący rozpoczął starania o uzyskanie zezwolenia 30 lipca 2001 r., tym samym – zdaniem sądu – organ administracji zasadnie przyjął, że nie dotrzymał on wymaganego ustawowo terminu. Od opisanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizję nadzwyczajną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich. W jej uzasadnieniu zarzucił, że konsekwencją stanowiska zaprezentowanego przez sąd jest retroaktywne działanie art. 7 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w odniesieniu do nieruchomości nabytych przez nich w drodze dziedziczenia testamentowego przed dniem 4 maja 1996 r.

Postanowieniem z 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt III RN 131/03) Sąd Najwyższy umorzył postępowanie w sprawie wniesionej rewizji nadzwyczajnej. Zgodnie z art. 102 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające) Sąd Najwyższy umorzy postępowanie w sprawach, w których wniesiono rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, nierozpoznane do 1 stycznia 2004 r. Jednocześnie skarżący został pouczony o treści art. 102 § 2 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym w sprawie, w której umorzono postępowanie na podstawie art. 102 § 1 ustawy, strona może w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia Sądu Najwyższego o umorzeniu postępowania, wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosując się do powyższego pouczenia, skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2003 r., która jednakże została odrzucona postanowieniem tego sądu z 21 maja 2004 r. (sygn. akt OSK 199/04). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że skarga kasacyjna – będąc pismem podlegającym opłacie stałej – wniesiona została przez radcę prawnego bez uiszczenia takiego wpisu. Stosownie zaś do art. 221 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego odrzuca się bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Następnie postanowieniem z 29 września 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego o przywrócenia terminu do uiszczenia wpisu. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 1 grudnia 2004 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, służącym eliminacji z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszającego wolności lub prawa albo obowiązki skarżącego określone w Konstytucji. Warunkiem dopuszczalności korzystania ze skargi konstytucyjnej jest nie tylko uczynienie jej przedmiotem przepisów, które były podstawą indywidualnego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącego, ale także doprowadzenie do wydania w tej sprawie orzeczenia o charakterze ostatecznym. Wymóg ten stanowi konsekwencję zasady subsydiarności skargi konstytucyjnej, zgodnie z którą skarga może być wniesiona do Trybunału Konstytucyjnego dopiero po wykorzystaniu przez skarżącego innych środków ochrony wolności i praw. Z powyższym założeniem koresponduje ściśle unormowanie art. 46 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z nim skarga może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Trzeba ponadto podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest przewidziana możliwość zwolnienia skarżącego z obowiązku uprzedniego wyczerpania drogi prawnej, co pozwalałoby na wniesienie skargi konstytucyjnej bez uprzedniego wykorzystania przysługujących środków ochrony jego praw.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano już wielokrotnie, że wymóg wyczerpania drogi prawnej w postępowaniu, w którym skarżący wiąże zarzut naruszenia konstytucyjnych praw z wydaniem decyzji administracyjnej, oznacza konieczność wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego i uzyskania w ten sposób prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (zob. postanowienia TK z: 6 października 1998 r., sygn. Ts 98/98, OTK ZU nr I/Suplement/1998, poz. 81; 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 14/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 9; 21 stycznia 1998 r., sygn. Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 19; 1 września 1998 r., sygn. Ts 107/98, OTK ZU nr I/Suplement/1998, poz. 79). Dopiero uzyskanie takiego orzeczenia realizuje przesłankę wyczerpania przysługującej skarżącemu drogi prawnej, nadając walor ostateczności rozstrzygnięciu, z wydaniem którego wiąże on zarzut niekonstytucyjności zaskarżonych unormowań. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednocześnie, że wymóg wyczerpania drogi prawnej rozumiany być winien w ten sposób, iż skarżący zobligowany jest do prawidłowego wykorzystania przysługujących mu środków odwoławczych. Tym samym obowiązek powyższy nie jest wypełniony w sytuacji, w której orzeczenie wydane w sprawie skarżącego stało się ostateczne dlatego, że skarżący nie wykorzystał możliwości wyczerpania całego dostępnego toku instancji (zob. postanowienia TK z: 4 sierpnia 1998 r., sygn. Ts 55/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 93; 17 sierpnia 1998 r., sygn. Ts 90/98, OTK ZU nr I/Suplement/1998, poz. 68; 3 listopada 1998 r., sygn. Ts 135/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 28). Tezy wypowiedziane w powoływanych wyżej orzeczeniach zachowują – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – aktualność pomimo zaistniałych po 1 stycznia 2004 r. zmian w stanie prawnym dotyczącym postępowania sądowo-administracyjnego. Bliższej analizy z punktu widzenia ustawowej przesłanki wyczerpania przysługującej drogi prawnej wymaga jednakże sytuacja, w której po uzyskaniu przez skarżącego prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje on następnie działania zmierzające do weryfikacji i uchylenia takiego orzeczenia. Jak to już wskazywano, w okresie poprzedzającym wejście w życie ustaw reformujących ustrój i postępowanie przed sądami administracyjnymi, utrwalony został w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, zgodnie z którym orzeczeniem wyczerpującym drogę prawną w sprawie administracyjnej był prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadający ostateczny charakter rozstrzygnięciu, z wydaniem którego wiązał skarżący zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej. Od dnia doręczenia skarżącemu takiego wyroku rozpoczynał też bieg ustawowy termin wniesienia skargi konstytucyjnej. W konsekwencji należało też uznać, że bez wpływu na bieg tego terminu pozostawały działania podejmowane przez skarżącego, zmierzające do uchylenia takiego wyroku orzeczeniem Sądu Najwyższego wydawanym wskutek kierowanej do tego sądu rewizji nadzwyczajnej. Zgodnie z art. 101 przepisów wprowadzających, w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., w których nie upłynął termin wniesienia rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego, strona może, w terminie do 31 marca 2004 r. wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nawiązując do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego już w postanowieniu z 8 grudnia 2004 r. (sygn. Ts 75/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 315), należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna od takiego orzeczenia zajęła miejsce rewizji nadzwyczajnej, stanowiąc, w tym przypadku, nadzwyczajny środek odwoławczy umożliwiający podważenie prawomocnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konsekwentnie przyjąć też należy, że kwalifikacja skargi kasacyjnej jako nadzwyczajnego środka odwoławczego aktualna jest również w sytuacji opisanej w art. 102 § 2 przepisów wprowadzających. Zgodnie z tym unormowaniem, w przypadku umorzenia postępowania w sprawie, w której wniesiono rewizję nadzwyczajną od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na jej nierozpoznanie do dnia 1 stycznia, strona może, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia Sądu Najwyższego o umorzeniu postępowania, wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, należy wobec tego stwierdzić, że w przypadku niniejszej skargi konstytucyjnej nakazane przez prawodawcę wyczerpanie przez skarżącego przysługującej mu drogi prawnej nastąpiło wraz z wydaniem 7 stycznia 2003 r. prawomocnego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, którym oddalona została skarga na odmowną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Podjęcie następnie przez skarżącego kroków zmierzających do pozbawienia tego orzeczenia waloru ostateczności, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie wpływało już na bieg 3-miesięcznego terminu do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Tym samym oznacza to, że skarga konstytucyjna wniesiona została przez skarżącego z przekroczeniem terminu warunkującego dopuszczalność korzystania z tego środka ochrony wolności i praw. Stanowisko powyższe stoi więc w opozycji do poglądu zaprezentowanego w skardze konstytucyjnej, zgodnie z którym wyczerpanie drogi prawnej przez skarżącego miałoby nastąpić dopiero wraz z wydaniem ostatniego orzeczenia w sprawie, którym było postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawiające uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od wniesionej skargi kasacyjnej. Należy jeszcze raz podkreślić, że zainicjowanie przez skarżącego postępowania na podstawie art. 102 § 2 przepisów wprowadzających winno być uznane za próbę skorzystania z nadzwyczajnego środka odwoławczego, niemieszczącego się już jednak w zakresie pojęcia „wyczerpania drogi prawnej”, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Trzeba także zauważyć, że nawet przy założeniu zasadności stanowiska wyrażonego w skardze w sprawie określenia zdarzenia początkującego bieg terminu jej wniesienia, na przeszkodzie dopuszczalności merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi stoi formalna nieprawidłowość czynności procesowych podjętych przez pełnomocnika skarżącego. Jak to już podkreślano, wymóg wyczerpania drogi prawnej oznacza takie wykorzystanie przysługujących środków prawnych, które prowadzi do ich rozpatrzenia skutkującego wydaniem merytorycznego orzeczenia. Jak to wynika jednoznacznie z treści dołączonych do skargi rozstrzygnięć, zamknięcie postępowania zainicjowanego rewizją nadzwyczajną, a następnie wniesioną skargą kasacyjną nastąpiło przez wydanie orzeczeń, którymi Naczelny Sąd Administracyjny kolejno – odrzucił skargę kasacyjną, a następnie – odmówił przywrócenia terminu do uiszczenia wpisu od tego środka odwoławczego. W żadnym razie nie można zatem przyjąć, aby skarżący wykorzystał przysługujące środki prawne w sposób prawidłowy, skutkujący uzyskaniem w sprawie merytorycznego orzeczenia.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), orzeka się jak w sentencji.