Skarżąca wniosła do Trybunału Konstytucyjnego 17 października 2008 r. skargę konstytucyjną, w której zarzuciła, że art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3, art. 84 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji.

Przepis ten zawiera definicję, w myśl której pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wątpliwości skarżącej odnoszą się do rozumienia zaskarżonej normy w ten sposób, że prawo własności rozciąga się pod i nad przestrzenią pasa drogowego w sposób nieograniczony i bez uwzględnienia społeczno-gospodarczego przeznaczenia tego prawa. W jej ocenie taka regulacja narusza istotę prawa własności, nadając mu charakter nieograniczony i nakładając nieuzasadnione świadczenie publiczne w formie opłaty rocznej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżąca wskazuje, że przed wprowadzeniem cytowanej powyżej trójwymiarowej definicji pasa drogowego ugruntowany był pogląd, że do ustalenia granic przestrzennych gruntu zajętego pod pas drogowy miał zastosowanie art. 143 kodeksu cywilnego. Oznaczało to, że prawo własności rozciąga się nad i pod powierzchnią gruntu, lecz granicą tego prawa jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Skoro podstawową funkcją dróg jest, by służyły one do poruszania się, to właściciele (zarządcy) nie mogą korzystać z niego w sposób nieograniczony nad i pod powierzchnią gruntu. Opłaty powinny być zatem, zdaniem skarżącej, pobierane za zajęcie powierzchni pasa drogowego, a pod jego powierzchnią tak głęboko, jak głęboko zarządca wykonuje swoje prawo zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W ocenie skarżącej art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest niezgodny z art. 84 Konstytucji, ponieważ stanowi on podstawę do pobierania opłat stanowiących świadczenie publiczne, a w rzeczywistości jest ukrytym podatkiem, ponieważ właściciele urządzeń wymienionych w art. 49 kodeksu cywilnego zmuszeni są do rekompensowania ponoszonych opłat przez wzrost cen za nabycie nośników energii, wody itp. Skarżąca zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że trudno znaleźć jednoznaczną odpowiedź na pytanie, na jakiej konkretnie głębokości i wysokości przebiegają granice pasa drogowego, nie może jednak być w tym zakresie dowolności. Urządzenia wodno-kanalizacyjne, należące do skarżącej, znajdują się bowiem, jak sama podkreśla, nie bezpośrednio pod powierzchnią drogi, lecz na głębokości kilku metrów, gdzie właściciel drogi nie korzysta z gruntu dla potrzeb urządzeń technicznych drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. (sygn. akt II GSK 137/08) oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2007 r. (sygn. akt III SA /Gd 120/07). Przedmiotem postępowania, w którym uprzednio wydana została decyzja Powiatowego Zarządu Dróg w Starogardzie Gdańskim (z upoważnienia Zarządu Powiatu Starogardzkiego) z dnia 12 września 2006 r. (nr WTI II-5510/44/2006) oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2007 r. (nr 3277/06), była zasadność ustalenia przez Powiatowy Zarząd Dróg opłaty rocznej, należnej od skarżącej, z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami. Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i orzekające sądy administracyjne uznały, że skoro skarżąca umieściła własne urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym, to zasadne jest domaganie się od niej opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna stanowi szczególny środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, które zostały naruszone wskutek wydania przez sąd lub organ administracji ostatecznego orzeczenia na podstawie ustawy lub innego aktu normatywnego. Taki charakter skargi przesądza, że jest ona dopuszczalna tylko wówczas, gdy skutek prawny, wskazany przez skarżącego jako naruszenie jego prawa podmiotowego określonego w Konstytucji, stanowi efekt zastosowania w jego sprawie zaskarżonej normy, nie ma on zaś źródła w innych okolicznościach faktycznych lub prawnych. Obowiązek określenia zaskarżonej normy oraz naruszonego prawa lub wolności, a także sposobu naruszenia spoczywa – w myśl art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – na skarżącym i tylko w określonym w ten sposób zakresie sprawa może zostać rozpoznana przez Trybunał. W ocenie skarżącej orzeczenia wydane w jej sprawie naruszają przede wszystkim prawo własności – co do jego istoty oraz w zakresie równej dla wszystkich ochrony tego prawa, wskutek uznania, na podstawie zaskarżonego przepisu, że prawo własności gruntu rozciąga się nad i pod jego powierzchnię w sposób nieograniczony. Dołączony do skargi konstytucyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje jednak, że to przyjęte przez skarżącą założenie jest błędne. Sąd ten uznał wprawdzie, że aktualna definicja pasa drogowego nakazuje rozumieć go przestrzennie, jako wydzieloną granicami bryłę geometryczną, wskazał jednak, że „stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w związku z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, możliwe jest ustalenie granic pasa drogowego”, co prowadzi do wniosku, że brak jest uzasadnienia dla rozciągania prawa własności na „słup” powietrza nad jego obszarem oraz „słup” ziemi pod nim. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że granice pasa drogowego wyznaczają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzaniem drogą, zaś to, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zajmują pas drogowy, podlega badaniu w konkretnym przypadku, w szczególności – z uwzględnieniem charakteru drogi. Tym samym twierdzenie skarżącej, że definicja zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wprowadza prawo własności w stosunku do nieograniczonego przestrzennie przedmiotu nie znajduje poparcia w przedstawionych przez nią okolicznościach. Skoro zaś założenie o takim kształcie regulacji uzasadniało przekonanie skarżącej o naruszeniu wzorców konstytucyjnych – ponad art. 64 ust. 2 i 3 – także art. 84 Konstytucji – to nie można twierdzić, że miało ono miejsce w niniejszej sprawie. Co więcej, interpretacja przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wyraźnie zbieżna z akceptowanym przez skarżącą ograniczeniem prawa własności do granic społeczno-gospodarczego przeznaczenia danego przedmiotu (tu: przeznaczenia gruntu na pas drogowy). Poza kompetencjami Trybunału leży stwierdzenie, czy urządzenia infrastruktury należące do skarżącej, rzeczywiście zajmują konkretny pas drogowy. Okoliczności faktyczne podlegają bowiem badaniu przez organy administracji i sądy, Trybunał jest zaś sądem prawa, powołanym do oceny zgodności aktów normatywnych z aktami wyższego rzędu, przede wszystkim – Konstytucją.

Trybunał zwraca uwagę, że skarga konstytucyjna stanowi instrument chroniący prawa przysługujące skarżącemu, tymczasem uzasadnienie skargi konstytucyjnej wydaje się sugerować, co najmniej częściowo, że niezgodność art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji wynika z nadmiernie szerokiego ukształtowania prawa własności innego niż skarżąca podmiotu (właściciela drogi). Argumentacja ta mogła być zatem brana pod uwagę jedynie w takim zakresie, w jakim wskazywała na domniemane (lecz nieuzasadnione, jak wskazano powyżej) wkroczenie w sferę prawa własności samej skarżącej do urządzeń infrastruktury technicznej.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, należało odmówić skardze konstytucyjnej nadania dalszego biegu.