1. Wnioskiem z 25 marca 2004 r. pełnomocnik Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski, wniósł o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją i innymi przepisami prawa międzynarodowego, dwóch przepisów. Po pierwsze – art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592; dalej: ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego) z art. 2, art. 16, art. 21, art. 32, art. 64, art. 92 ust. 1, art. 165, art. 167 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej EKST), a w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji. Po drugie – art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w związku z art. 15 tej ustawy, z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Zdaniem wnioskodawcy, ingerencja w samodzielność finansową gminy poprzez ograniczenie jej dochodów oraz nałożenie nowych zadań bez zagwarantowania środków finansowych, ogranicza zdolność wnioskodawcy do wykonywania zadań publicznych. Wejście w życie zaskarżonych przepisów prowadzi do powstania, na skutek uwłaszczenia, uszczerbku w mieniu komunalnym. Prawo rozporządzania mieniem komunalnym jest zaś jedną z konstytucyjnych cech umożliwiających istnienie i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego zmienia art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.; dalej: ustawa z 26 lipca 2001 r.). Ustawa z 26 lipca 2001 r. dotyczyła nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i gwarantowała prawo do uwłaszczenia osobom fizycznym (lub ich następcom prawnym), które nie skorzystały z uwłaszczenia majątkiem określonym w art. 56a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz w okresie od 26 maja 1990 r. co najmniej do 24 października 2001 r. legitymowały się prawem użytkowania lub współużytkowania wieczystego nieruchomości należącej do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, położonej na obszarach Ziem Odzyskanych lub byłego Wolnego Miasta Gdańska, nadanej jako gospodarstwo rolne w trybie osadnictwa rolnego na Ziemiach Odzyskanych, obecnie będącej albo nieruchomością rolną, albo nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe.

Zmiana wprowadzona przepisem art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego rozszerzyła zakres terytorialny obowiązywania ustawy z 26 lipca 2001 r. na obszar całego kraju. Zmianie uległy również warunki na jakich uwłaszczenie ma następować. W szczególności użytkownicy wieczyści zwolnieni zostali z opłat sądowych z tytułu założenia i wpisu do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości nabytych na podstawie decyzji uwłaszczeniowej, a także innych kosztów związanych z postępowaniem w sprawie wydania tej decyzji. Obecnie koszty te ma pokrywać Skarb Państwa. Natomiast w brzmieniu sprzed nowelizacji koszty takie ponosiły osoby zainteresowane przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W opinii wnioskodawcy takie rozwiązanie jest sprzeczne z art. 167 Konstytucji.

Uwłaszczenie użytkowników wieczystych nieruchomości w trybie przewidzianym przez zaskarżone przepisy związane jest z nałożeniem na jednostki samorządu terytorialnego nowych zadań. Ustawa weszła w życie od połowy 2003 r., zaś w budżecie państwa na 2003 r. ani też na 2004 r. nie zostały zarezerwowane żadne środki przeznaczone dla jednostek samorządu terytorialnego na ten cel. Obowiązek ponoszenia kosztów sądowych związanych z całym procesem uwłaszczenia spoczywa na Skarbie Państwa, lecz w praktyce – w opinii wnioskodawcy – skutkuje to kolejnym obciążeniem dla budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

Art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest także niezgodny z EKST, gdyż zaskarżona regulacja nie daje jednostkom samorządu terytorialnego gwarancji do otrzymywania środków finansowych na poziomie umożliwiającym realizację ciążących na nich zadań. Konsekwencją niezgodności art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z EKST jest również naruszenie międzynarodowych zobowiązań Polski, a tym samym niezgodność z art. 9 i art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji.

W opinii wnioskodawcy, art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego stanowi wprost o wywłaszczeniu gmin ex lege z własności komunalnej bez słusznego odszkodowania. Nabycie prawa własności przez użytkowników wieczystych następuje bowiem bezpłatnie a gminy nie otrzymują żadnego odszkodowania z tego tytułu ze strony Skarbu Państwa. Takie rozwiązanie stanowi naruszenie art. 21 w związku z art. 64 i art. 165 Konstytucji. Naruszenie zaskarżonym przepisem art. 165 Konstytucji polega na trwałym pozbawieniu gmin istotnej części majątku (wywłaszczeniu), z którego dochody stanowią jedno z istotnych źródeł finansowania ich zadań własnych. Zaskarżony przepis nie przewiduje żadnych rekompensat dla gmin z budżetu państwa, nie zawiera też możliwości wyrównania strat gminom najbardziej dotkniętym jej skutkami. Oznacza to nie tylko naruszenie samodzielności finansowej gmin, ale także prowadzi do znacznego zróżnicowania gmin pod względem stopnia utraty dochodów. Jednocześnie te gminy, które tracą najwięcej dochodów, ponoszą też najwięcej kosztów związanych z wykonaniem zadania publicznego, polegającego na czynnościach przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wnioskodawca uważa, że ustawodawca uchwalając zaskarżone przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego zapomniał, że kwestia przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności była już przedmiotem regulacji ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.) a zmieniana przepisem art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, ustawa z 26 lipca 2001 r., była jedynie w stosunku do niej ustawą szczególną. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na możliwe komplikacje i problemy o charakterze interpretacyjnym co do zakresu stosowania takich przepisów. Szczególne komplikacje interpretacyjne wnioskodawca upatruje w treści art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zgodnie z którym do postępowań wszczętych na podstawie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą. W konsekwencji, taka regulacja stanowi naruszenie zasad prawidłowej legislacji, gdyż sprawy dotyczące identycznego stanu faktycznego, będą rozpatrywane w oparciu o różne przepisy i różne zasady dotyczące kwestii opłat. Z zasad prawidłowej legislacji wynika nakaz określoności przepisów, co oznacza formułowanie ich w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Zaskarżone przepisy nie spełniają takich kryteriów, co pozwala na stwierdzenie, że są niezgodne z art. 2 Konstytucji a w konsekwencji także – w przypadku stosowania przez podobne podmioty różnych przepisów – z art. 32 Konstytucji.

Zaskarżone przepisy naruszają także zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem wnioskodawcy, niedopuszczalna jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której ustawodawca pozbawia wspólnoty samorządowe jednego ze źródeł dochodów własnych bez dania jakiegokolwiek odszkodowania. Czyni to w dodatku w środku roku budżetowego. Zaskarżone przepisy ingerują także w istniejące stosunki umowne, wiążące właścicieli nieruchomości z użytkownikami wieczystymi. To umowa, zawarta między stronami określa okres użytkowania wieczystego, wysokość opłat, obowiązki użytkownika i inne elementy. Tylko wyjątkowo istotne względy i okoliczności mogą zadecydować o dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne ukształtowane przez strony. Taka regulacja stanowi naruszenie zasady swobody umów, która stanowi jeden z fundamentów ustroju gospodarczego RP (art. 20 Konstytucji), a także zasadę samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji).

Wątpliwości wnioskodawcy budzi również to, czy art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest zgodny z zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Zaskarżone przepisy obok różnicowania gmin pod względem nakładanych na nie ciężarów, skutkują także nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej osób, które składały wnioski w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z 1997 r. i osób, które korzystają z przekształcenia na warunkach określonych w art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Nabycie własności na zasadach określonych w ustawie z 1997 r. następuje odpłatnie – użytkownicy wieczyści muszą uiścić opłatę za przekształcenie i ponieść koszty związane z procedurą przekształcenia. Tymczasem w stanie prawnym wprowadzonym art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nabycie następuje nieodpłatnie, a koszty przekształcenia ponosi Skarb Państwa. Osoby, które uzyskują prawo własności pod rządami „nowej” ustawy uzyskują je na warunkach korzystniejszych. Dodatkowo, zdaniem wnioskodawcy, art. 15 ust. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie zawiera wytycznych dotyczących treści rozporządzenia.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 4 listopada 2005 r. wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym z powodu utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowane przepisy. W uzasadnieniu stwierdził, że zakwestionowane przepisy znowelizowały ustawę z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zaś ustawa ta utraciła moc obowiązującą na podstawie art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), która weszła w życie 12 października 2005 r. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego stanowi negatywną przesłankę merytorycznego rozpoznania sprawy. Treść przepisów intertemporalnych nie pozostawia wątpliwości, że ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości została definitywnie wyeliminowana z obrotu prawnego, co oznacza, że jej przepisy nie mogą być stosowane do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej. Utrata mocy obowiązującej przez zakwestionowane przepisy nastąpiła przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, co stanowi, zdaniem Prokuratora Generalnego, podstawę do umorzenia postępowania.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w pierwszej kolejności należy określić zakres przedmiotowy analizowanej sprawy i charakter prawny kwestionowanych przepisów.

Wnioskodawcy domagają się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją oraz przepisami prawa międzynarodowego art. 15 i art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W czasie składania wniosku, art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego obowiązywał w następującym brzmieniu: „W ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 3, poz. 24) art. 1 otrzymuje brzmienie:

Art. 1. 1. Osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna.

2. Prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1.

3. Decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości wydaje starosta – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa, lub wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa – w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego.

4. Ostateczna decyzja, o której mowa w ust. 3, stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.

5. Opłaty sądowe z tytułu założenia i wpisu do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości nabytych na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 3, pokrywa Skarb Państwa.

6. Koszty pomiarów oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych związanych z postępowaniem w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, pokrywa Skarb Państwa.

7. Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, w drodze rozporządzenia, określi szczegółowy tryb wydawania decyzji, o których mowa w ust. 3”.

Drugi z zaskarżonych przepisów, tj. art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, obowiązywał w następującym brzmieniu: „Do postępowań wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 15, i niezakończonych przed dniem wejście w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”.

Oba zaskarżone przepisy, choć były integralną częścią ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to w rzeczywistości nie wnosiły nowych merytorycznych rozwiązań do tej ustawy, lecz były regulacjami zmieniającymi inną ustawę. Zwrócić należy uwagę, że sama ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego, licząca 19 artykułów, zawiera aż w 6 przepisach zmiany w innych ustawach (art. 10-15), zaś 2 artykuły (art. 16-17) regulują kwestie intertemporalne (nota bene w odmienny sposób) stosowane w niektórych znowelizowanych ustawach. Kwestionowany art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest więc typowym przepisem, który „przy okazji” wprowadzenia w życie jednej ustawy, zmienia inną ustawę. Art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wprowadza zaś zasady intertemporalne związane z taką nowelizacją. Przepisy art. 15 i art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego należy więc rozpatrywać łącznie. Podkreślić trzeba jednak, że merytoryczny skutek zmian wprowadzonych art. 15 i art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, odnosi się wyłącznie do ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Kwestionowane przepisy nie funkcjonują zatem samoistnie w sposób merytoryczny w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Istotą ich była zmiana innej ustawy.

2. Podstawową okolicznością, wymagającą rozważenia na wstępie, jest kwestia zmian normatywnych, jakie nastąpiły w odniesieniu do przepisów zakwestionowanych we wniosku, już po złożeniu tegoż wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku zmian legislacyjnych, zasadniczo zmienił się stan prawny w zakresie analizowanej sprawy. Należy zatem rozpatrzyć, czy w takiej sytuacji nie wystąpiła formalna przesłanka do umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

3. 12 września 2005 r. została ogłoszona ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459; dalej: ustawa z 29 lipca 2005 r.). Zgodnie z art. 10 tej ustawy, weszła ona w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia, tj. 12 października 2005 r. Dla dalszych rozważań istotne znaczenie ma art. 9 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości traci moc. Derogowaniu uległy zatem nie tylko pośrednio zakwestionowane przez skarżącego przepisy, zmieniające ustawę z 26 lipca 2001 r., ale także cały akt normatywny, w którym regulacje te były wprowadzone. Należy zatem rozważyć, czy utrata mocy obowiązującej ustawy, która zawierała przepisy znowelizowane przez ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego, stanowi przesłankę do umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

4. Orzekanie o zgodności uchylonych przepisów z Konstytucją jest dopuszczalne w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wtedy, gdy zaskarżone przepisy – pomimo ich uchylenia – mogą być nadal stosowane na podstawie normy intertemporalnej odnoszącej się do danej kwestii (por. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P. 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). To, czy faktycznie zatem doszło do uchylenia w całości zaskarżonego przepisu, należy ustalić na podstawie treści normy derogującej lub przejściowej. Po drugie – orzekanie o zgodności uchylonych przepisów z Konstytucją jest dopuszczalne, gdy wydanie orzeczenia jest konieczne do ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). W niniejszej sprawie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, żaden z tych dwóch przypadków nie występuje.

5. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowane przepisy nie mogą być stosowane po wejściu w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. Wynika to z wyraźnego brzmienia przepisu, zawartego w tej ustawie, regulującego kwestie intertemporalne. Zgodnie z art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r.: „Do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy”. Sprawami o których mowa w art. 9 ustawy są zaś sprawy uregulowane w dwóch ustawach: po pierwsze, w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.); po drugie – w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Z takiego brzmienia przepisów wynika, że kwestionowane przepisy zawarte w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego (art. 15 i art. 17), które nowelizowały ustawę o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości – nie mogą być stosowane. Sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną rozstrzygane będą zatem w oparciu o nowe (a nie znowelizowane) przepisy prawne zawarte w ustawie z 29 lipca 2005 r.

6. Podstawowe znaczenie w analizowanej sprawie ma jednoznaczne ustalenie, czy nastąpiła „utrata mocy obowiązującej” zaskarżonego aktu normatywnego, w szczególności zaś przepisów wskazanych we wniosku. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał umarza postępowanie na posiedzeniu niejawnym, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażono wielokrotnie pogląd, że samo uchylenie przepisu, który jest przedmiotem kontroli nie stanowi jeszcze przesłanki wystarczającej dla uznania, że wystąpiła utrata mocy obowiązującej tego przepisu. Uchylony przepis należy bowiem traktować jako jeszcze obowiązujący, jeżeli nadal możliwe jest jego zastosowanie do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (por. wyrok TK z 5 stycznia 1998 r., sygn. P. 2/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 1; oraz postanowienie z 18 listopada 1998 r., sygn. SK 1/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 120). W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, można przyjąć że art. 15 i art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie będą miały zastosowania do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utraciła bowiem moc ustawa, która zawierała zmiany wprowadzone art. 15 i art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Co prawda z formalnego punktu widzenia, art. 15 i art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego stanowią nadal integralną cześć ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Są jednak przepisami martwymi, gdyż odnoszą się do nowelizacji ustawy, która to ustawa utraciła moc obowiązującą i nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

7. Dodatkową okolicznością, przemawiającą za umorzeniem postępowania, jest również fakt, że mamy w niniejszej sytuacji do czynienia z całkowitym uchyleniem aktu normatywnego zawierającego kwestionowane przepisy. Jest to – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – sytuacja o odmiennym charakterze niż sytuacja, w której dochodzi tylko do uchylenia lub zmiany niektórych przepisów aktu prawnego. O ile bowiem okoliczność polegająca na uchyleniu lub zmianie niektórych przepisów aktu normatywnego rodzi konieczność dokonania oceny czy „nastąpiło w rzeczywistości wyłączenie z systemu źródeł prawa wadliwych przepisów”, o tyle całkowite uchylenie aktu normatywnego, wywołuje konieczność umorzenia postępowania (por. sygn. SK 1/98). Uchylenie aktu normatywnego powoduje utratę mocy obowiązującej wszystkich norm w nich wyrażonych, co w konsekwencji usuwa możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny.

8. Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem, Trybunał nie umarza postępowania, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zawarta w tym przepisie regulacja stanowi wyjątek od zasady kontroli konstytucyjności aktów normatywnych obowiązujących i – jak każde odstępstwo – nie może być interpretowana rozszerzająco. Dlatego też przyjąć należy, że powołany przepis określa kryterium materialnoprawne oceny aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą, wyrażające się w „ochronie konstytucyjnych wolności lub praw”. Ponadto wydanie takiego orzeczenia, a więc merytorycznego rozpoznania sprawy, musi być „konieczne” dla wspomnianej ochrony. W analizowanej sprawie, to czy orzekanie byłoby konieczne ze względu na ochronę konstytucyjnych wolności lub praw, jest bardzo trudne do udowodnienia. Ochrona „konstytucyjnych wolności lub praw” mogłaby być bowiem rozważana na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze – ochrona taka mogłaby być ewentualnie zasadna w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, które na mocy kwestionowanych przepisów utraciły wpływy finansowe z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste i ponosiły rzeczywiste koszty przekształceń prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Po drugie – ochrona konstytucyjnych wolności i praw mogłaby dotyczyć także podmiotów, które w dobrej wierze, opierając się o autorytet państwa, mając zaufanie do stanowionego prawa, dokonały na podstawie obowiązującego prawa takich przekształceń. Merytoryczne orzekanie w niniejszej sprawie nie jest zatem możliwe.

Z przedstawionych względów Trybunał postanowił, jak w sentencji.