1. Pismem z 5 sierpnia 1998 r. Prezydent RP wniósł o stwierdzenie niezgodności: ustawy z dnia 18 lipca 1998 r. o zmianie ustawy
o ustroju miasta stołecznego Warszawy:
1) z art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 121 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – w całości,
2) art. 1 pkt 1 (w zakresie nowelizowanego art. 1 ust. 3 i 5 ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy)
z art. 165 i art. 170 konstytucji,
3) art. 1 pkt 4 (w zakresie nowelizowanego art. 5 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego
Warszawy) z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z preambułą do konstytucji.
A. Najdalej idącym zarzutem podniesionym przez wnioskodawcę jest zarzut naruszenia przez obie izby parlamentu przepisów konstytucyjnych
ustalających porządek stanowienia ustaw w państwie.
W wyniku prac komisji senackich nad uchwaloną przez Sejm 1 lipca 1998 r. ustawą o zmianie niektórych ustaw dotyczących gmin
warszawskich, 16 lipca 1998 r. Senat podjął uchwałę zawierającą poprawki, ujęte w formule nowelizacji dotychczas obowiązującej
ustawy o ustroju Warszawy, które odpowiadają treści odrzuconemu przez Sejm 1 lipca 1998 r. projektowi ustawy o ustroju m.st.
Warszawy.
Poprawki te zasadniczo przebudowują koncepcje zmian w ustroju m.st. Warszawy przyjęte w ustawie uchwalonej przez Sejm 1 lipca
1998 r. Ustawa ta wprowadzała do ustawy o ustroju Warszawy zmiany:
– precyzujące zakres działania m.st. Warszawy;
– likwidujące możliwość tworzenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia, na wniosek Rady m.st. Warszawy, związków komunalnych
o charakterze obligatoryjnym;
– dotyczące systemu finansowego Warszawy;
– modyfikujące tryb powoływania Prezydenta m.st. Warszawy i jego pozycję ustrojową, w tym także wobec Gminy Warszawa – Centrum;
– ustalające nadzór Zarządu m.st. Warszawy nad przedsiębiorstwami i innymi jednostkami organizacyjnymi związku gmin warszawskich,
do czasu zarejestrowania spółek prawa handlowego utworzonych przez gminy warszawskie.
Zgodnie z przyjętymi w uchwale Senatu z 16 lipca 1998 r. rozwiązaniami:
– Warszawa nie jest obligatoryjnym związkiem gmin, lecz jednostką lokalnego samorządu terytorialnego szczebla powiatowego;
– zlikwidowana została Gmina Warszawa – Centrum, którą podzielono na siedem gmin;
– przyjęta została odrębna regulacja finansów Warszawy i gmin warszawskich;
– m.st. Warszawa zostało na nowo podzielone na jednostki samorządu stopnia podstawowego;
– określone zostały zasady podziału mienia likwidowanej Gminy Warszawa – Centrum oraz zasady wdrożenia zmian w ustroju Warszawy
oraz
– wprowadzone zostały nowe przepisy, nie dotyczące materii ustawy uchwalonej przez Sejm, regulujące ustrój Warszawy.
Ostatecznie 18 lipca 1998 r., wobec nie uzyskania bezwzględnej większości głosów dla odrzucenia poprawek Senatu, Sejm te poprawki
przyjął.
Analizując treść uchwalonej przez Sejm 1 lipca 1998 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących gmin warszawskich oraz
treść uchwały Senatu z 16 lipca 1998 r. w sprawie tej ustawy Wnioskodawca wyraża przekonanie, że zakres poprawek Senatu wykracza
zasadniczo poza treść ustawy nowelizującej niektóre ustawy dotyczące gmin warszawskich. W rzeczywistości bowiem Senat określił
na nowo ustrój Warszawy oraz tryb jego wprowadzenia. Taka regulacja wykracza poza materię zawartą w tekście ustawy nowelizującej
z 1 lipca 1998 r., która wprowadza jedynie zmiany fragmentaryczne, nie zmieniające co do istoty ustroju m.st. Warszawy. Fakt,
że Senat w trakcie swoich prac nad ustawą nowelizującą z 1 lipca 1998 r. rozważył propozycje wypracowane przez Komisję Sejmu,
nie może mieć znaczenia dla ostatecznego rezultatu jego prac, który odnosić się może jedynie do ustawy uchwalonej przez Sejm,
a nie do materiałów które pojawiły się wprawdzie w toku postępowania legislacyjnego w Sejmie w postaci sprawozdania komisji,
lecz które zostały przez Sejm odrzucone i nie stały się ustawą przekazaną Senatowi do rozpatrzenia.
Wnioskodawca stwierdza, że uchwała podjęta przez Senat 16 lipca 1998 r. jest w istocie inicjatywą ustawodawczą, dla której
Konstytucja RP przewiduje odrębny tryb.
Odejście od przyjętego w Konstytucji RP trybu ustawodawczego prowadzi – zdaniem wnioskodawcy – do niepożądanego skutku poprzez
zniekształcenie konstytucyjnie określonych relacji między izbami parlamentu. Polega to – w tym przypadku – na wymuszeniu na
Sejmie głosowania w trudniejszej formie – zgodnie z art. 121 ust. 3 Konstytucji RP Sejm odrzuca poprawkę Senatu bezwzględną
większością głosów, podczas gdy w myśl art. 120 Konstytucji RP Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów. W konsekwencji
swoboda Sejmu w zakresie wyrażania decyzji co do uchwalenia bądź nie uchwalenia ustawy została ograniczona w sposób sprzeczny
z intencją ustrojodawcy.
Wnioskodawca formułując uzasadnienie tego podstawowego zarzutu niekonstytucyjności ustawy o zmianie ustroju Warszawy powołał
się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który zajmował się problematyką wzajemnych relacji pomiędzy Sejmem i Senatem
w zakresie trybu ustawodawczego, a w szczególności zakresu poprawek Senatu (K. 5/93, K. 16/93, K. 18/95 i K. 25/97).
Konkludując wnioskodawca stwierdził bezpośrednie naruszenie przepisów art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji RP przez
to, że Senat poprawkami do ustawy uchwalonej przez Sejm zastąpił instytucję inicjatywy ustawodawczej. Stwierdził też naruszenie:
art. 2 Konstytucji RP proklamującego zasadę demokratycznego państwa prawa, zgodnie z którą praworządnym państwem jest tylko
państwo tworzące ustawy w szczególnej, konstytucyjnie określonej procedurze, w której zasadniczą rolę odgrywa Sejm oraz art.
7 Konstytucji RP wyrażającego zasadę legalizmu, zgodnie z którą wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i
w granicach prawa.
B. Zaskarżonym art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej ustrój Warszawy dokonano zmiany dotychczasowego ustroju m.st. Warszawy poprzez
zastąpienie jedenastu gmin warszawskich – siedemnastoma gminami. Ze zlikwidowanej, dotychczasowej Gminy Warszawa – Centrum,
utworzono siedem nowych gmin warszawskich. Zdaniem wnioskodawcy wprowadzenie zmian w ustroju samorządu terytorialnego, zwłaszcza
zakładających likwidację czy przekształcenie granic istniejących jednostek samorządu, wymaga poszanowania konstytucyjnej zasady
samodzielności gminy wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, która wiąże się z konstytucyjnym prawem członków wspólnoty
lokalnej do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, zawartym w art. 170 Konstytucji RP.
Analizując orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – K. 8/95, K. 1/96 oraz K. 38/97 – wnioskodawca stwierdził, że zawarte w nich
konstatacje, dotyczące samodzielności gminy oraz dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy w zasadę samodzielności gminy, można
w całości odnieść do trybu, w jakim ustawodawca zaskarżonym przepisem dokonał zmian w zasadniczych sprawach ustrojowych gmin
warszawskich. Zasada samodzielności gminy polega na zapewnieniu gminie szerokiego zakresu swobodnego decydowania o sprawach
lokalnych. Wszelka ingerencja zewnętrzna dopuszczalna jest tylko w przypadkach, formach i w zakresie określonym przez prawo.
Swoboda regulacyjna prawodawcy polega przy tym ograniczeniom zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Ochronie samodzielności
gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, służy konstytucjonalizacja środków prawnych gwarantujących tę
ochronę. Pozbawienie wspólnoty samorządu gmin warszawskich prawa wypowiedzenia się w sprawie istotnych przekształceń ustrojowych,
w tym likwidacji i zmiany granic, a w związku z tym i podziału ich zadań, narusza zarówno zasadę samodzielności gmin jak i
prawo wspólnot gminnych do wypowiadania się w drodze referendum w sprawach żywotnie je zajmujących. Niezależnie uchybia to,
wynikającej z art. 5 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, zasadzie konsultowania
ze wspólnotami lokalnymi każdej zmiany granic obszaru jednostki samorządu terytorialnego w drodze referendum.
Zdaniem wnioskodawcy konsekwencją stwierdzenia niezgodności art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej ustrój Warszawy z art. 165 ust.
2 i art. 170 Konstytucji RP byłoby uznanie za niekonstytucyjne także jej art. 1 pkt 2, pkt 3 lit. b, pkt 7 i 11, art 2–6,
14 ust. 2, 15, 16, 18 ust. 2, 20 oraz 23.
C. Dokonując analizy art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej ustrój Warszawy, w zakresie nowelizacji art. 5 ust. 2 ustawy o ustroju
Warszawy, wnioskodawca wywiódł, że przepis ten znacznie rozszerzył, kosztem gmin warszawskich, zadania m.st. Warszawy.
Przepis ten ustanawia domniemanie zadań i kompetencji na rzecz władz samorządowych szczebla powiatowego, a zatem ponadgminnego
szczebla. Pozostaje to w sprzeczności z zasadą podstawowego charakteru gminy w strukturze samorządu terytorialnego wynikającą
z art. 164 ust. 4 Konstytucji RP oraz z normą zawartą w art. 164 ust. 3 konstytucji, będącą następstwem przyjęcia zasady pomocniczości
(subsydiarności) wyrażonej w preambule do Konstytucji RP, zgodnie z którą gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego
niezastrzeżone dla innych jednostek tego samorządu.
Zdaniem wnioskodawcy zaskarżony przepis wyraża zasadę przeciwną, a ponadto zakres zastrzeżenia zadań i kompetencji na rzecz
władz samorządowych szczebla powiatowego jest zbyt szeroki i obejmuje w przeważającej mierze sprawy należące do zwykłej właściwości
gmin.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 18 września 1998 r. wyraził stanowisko, że: ustawa zmieniająca ustrój Warszawy narusza
przepisy art. 121 ust. 2 Konstytucji RP, przepis art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej ustrój Warszawy, w zaskarżonej części, nie
jest niezgodny z art. 165 i art. 170 Konstytucji RP, przepis art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej ustrój Warszawy, w zaskarżonej
części, narusza przepis art. 164 ust. 3 Konstytucji RP.
A. W zakresie niezgodności ustawy zmieniającej ustrój Warszawy – w całości – z art. 121 ust. 2 Konstytucji RP Prokurator Generalny
podzielił zarzuty podniesione przez wnioskodawcę i powołał się także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące relacji
pomiędzy Sejmem a Senatem w kwestii trybu ustawodawczego, a w szczególności co do zakresu poprawek Senatu (dodatkowo na orzeczenia
K. 14/92, K. 3/93 oraz wyrok K. 3/98). Stwierdził natomiast, że brak jest wystarczających przesłanek do stwierdzenia sprzeczności tej ustawy z art. 7 i art. 118
ust. 1 Konstytucji RP.
Art. 7 Konstytucji RP ma, w pewnym stopniu, charakter subsydiarny i uznanie, że ustawa narusza szczegółowy przepis art. 121
ust. 2 Konstytucji RP czyni zbędnym wskazywanie jej kolizji z kolejnymi przepisami konstytucji.
Prokurator Generalny nie wypowiedział się odnośnie niezgodności ustawy o zmianie ustroju Warszawy z art. 2 Konstytucji RP,
ale z kontekstu przedstawionego stanowiska wynika, że powód dla którego zbędnym jest wskazywanie kolizji tej ustawy z art.
7 konstytucji odniósł on również do jej art. 2
Odnośnie zarzutu niezgodności ustawy o zmianie ustroju Warszawy z art. 118 ust. 1 Konstytucji RP Prokurator Generalny stanął
na stanowisku, że artykuł ten wskazuje organy uprawnione do inicjatywy ustawodawczej i w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania,
gdyż Senat potraktował zgłoszone propozycje ustawodawcze jako poprawki do ustawy i w tym trybie proces legislacyjny został
zakończony.
B. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej ustrój Warszawy Prokurator Generalny stwierdził,
że choć zaskarżony przepis w sposób zasadniczy zmienia ustrój m.st. Warszawy, to sama ta okoliczność nie świadczy o jego niekonstytucyjności,
zwłaszcza gdy się zważy, że zmienia on przymusowy związek gmin w formę bliższą idei samorządu terytorialnego określonego w
art. 16 Konstytucji RP.
Nie wchodząc w trafność rozwiązań organizacyjno–prawnych przyjętych w zaskarżonym przepisie, a tylko dokonując ich oceny w
kontekście wskazanych wzorców kontroli ich konstytucyjności Prokurator Generalny stwierdził, że brak jest wystarczających
przesłanek do podzielenia wysuniętych zarzutów. Wskazany we wniosku art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzający, że “samodzielność
jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej”, nie tylko nie podważa zaskarżonego przepisu, ale przeciwnie,
kreuje większą samodzielność gmin warszawskich niż ich dotychczasowy status prawny.
Gdy chodzi o zarzut naruszenia tym przepisem art. 170 Konstytucji RP, Prokurator Generalny zauważa, że przepis konstytucyjny
gwarantuje samorządność gmin m.in. poprzez zasięganie opinii mieszkańców gminy w drodze referendum, przy czym bliżej (poza
jednym przypadkiem) nie wskazuje, kiedy referendum i w jakich sprawach powinno być zarządzone. Być może szczególny charakter
miasta stołecznego Warszawy, pełniącego funkcje stolicy Państwa, uzasadniał przeprowadzenie referendum w omawianej sprawie.
Nie przeprowadzenie referendum trudno jednak ocenić jako naruszenie przepisu konstytucyjnego. Referenda przewidziane tym przepisem
mają na celu głównie sprawy wewnętrzne gmin i nie ograniczają najwyższego prawodawcy w stanowieniu zasadniczych zmian ustrojowych,
a tym bardziej we wprowadzaniu – w uzasadnionych wypadkach – odstępstw od zasad ogólnych. Jako przykład takich odstępstw w
zakresie samorządu terytorialnego, dotychczas nie kwestionowanych, Prokurator Generalny podał ustawę z dnia 24 listopada 1995
r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141, poz. 692 ze zm.),
nie wyjaśniając bliżej tych odstępstw, oraz wprowadzoną trójstopniową organizację samorządu terytorialnego, która nie była
poprzedzona referendum ogólnokrajowym.
C. Dokonując analizy zaskarżonego przepisu art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej ustrój Warszawy Prokurator Generalny podzielił
pogląd o jego sprzeczności z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro bowiem, w myśl tego przepisu konstytucyjnego, “gmina wykonuje
wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego”, to w razie wątpliwości
co do kompetencji gminy lub innej jednostki samorządowej, uzasadnione było przyjęcie (po wyczerpaniu możliwości interpretacyjnych),
że właściwy jest organ gminy warszawskiej, nie zaś organ m.st. Warszawy.
W wyniku analizy prawnej przyjętych w tym zakresie rozwiązań Prokurator Generalny przyjął, że zaskarżony przepis jest sprzeczny
wprost z art. 164 ust. 3 konstytucji i dlatego wydaje się zbędne wskazywanie także ust. 1 tego przepisu konstytucyjnego, jako
naruszanego zaskarżonym przepisem, a tym bardziej preambuły Konstytucji RP.
D. Niezależnie od powyższego Prokurator Generalny stwierdził, że wniosek Prezydenta RP o stwierdzenie niekonstytucyjności
całej ustawy o zmianie ustroju Warszawy, ze względu na naruszenie konstytucyjnie określonych zasad procesu ustawodawczego,
zawierający także zarzuty niekonstytucyjności konkretnych przepisów z przyczyn merytorycznych, zdaje się cechować wewnętrzna
niespójność. Uznanie bowiem przez Trybunał Konstytucyjny zasadności pierwszego zarzutu powoduje bezprzedmiotowość zarzutów
pozostałych.
3. Marszałek Senatu w piśmie z 31 grudnia 1998 r. przedstawił w sprawie z wniosku Prezydenta RP stanowisko Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej.
A. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu wnioskodawcy, że Senat poprawkami do ustawy uchwalonej przez Sejm zastąpił instytucję
inicjatywy ustawodawczej, przez co zostały naruszone przepisy art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 a także art. 2 i art. 7 konstytucji
RP Senat podkreślił, że konstytucja w żadnym ze swoich postanowień nie reguluje zakresu poprawek Senatu do ustaw przekazanych
mu przez Sejm w trybie art. 121 ust. 1 konstytucji, a w poprzednim stanie prawnym zagadnienie to nie było szczegółowo uregulowane.
Ma to istotne znaczenie praktyczne, gdyż organy stosujące normy konstytucyjne w tym zakresie – obie izby parlamentu, a także
Prezydent RP – muszą dokonywać ich wykładni. W tej sytuacji – zdaniem Senatu – duże znaczenie co do tego, jak należy rozumieć
pojęcie “poprawek Senatu” i jaki mogą mieć one zakres ma orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Powołując się na orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego w sprawach: K. 25/97, a w szczególności K. 5/93, Senat wywiódł:
– poprawki nie muszą dotyczyć tylko tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm i przekazanej Senatowi do rozpatrzenia;
– zakres poprawek podlega ograniczeniom merytorycznym lub teleologicznym wyznaczonym przez materię uregulowaną w tekście przedstawionym
Senatowi przez Sejm.
Nie oznacza to jednak, że – w przypadku ustawy nowelizującej – Senat może zająć stanowisko tylko wobec tej ustawy którą Sejm
uchwalił i mu przekazał. Senat może ingerować w ustawę nowelizowaną, gdyż obie te ustawy stanowią całość.
Ograniczanie poprawek do ustaw nowelizujących inne ustawy tylko do częściowych zmian tekstu, a nie do jego całkowitej przebudowy
dającej wyraz innej filozofii rozwiązania problemu, czy też alternatywnemu – w stosunku do zawartego w ustawie uchwalonej
przez Sejm – unormowaniu sposobów realizacji celu jaki przeświecał ustawie, nie ma oparcia w normach konstytucyjnych. Nie
można zakazać Senatowi wprowadzania w poprawkach rozwiązań nie występujących w tekście przekazanym mu przez Sejm, a poprawek
takich nie można traktować jako faktycznej inicjatywy ustawodawczej. Nie chodzi tu o próbę ominięcia stadiów procesu ustawodawczego
dokonujących się w Sejmie, gdyż Senat zajmuje się jedynie sprawą przekazaną mu przez Sejm, i to Sejm wyznacza przedmiot zainteresowania
Senatu.
Chociaż Sejm odgrywa w procesie legislacyjnym główną rolę, to jednak Senat, uczestnicząc w tym procesie, w granicach określonych
w konstytucji, może tak dalece “poprawiać” ustawę uchwaloną przez Sejm, iż w miejsce proponowanych w niej rozwiązań wprowadza
własne, służące jednak temu samemu celowi i nie przekraczające przedmiotu ustalonego przez Sejm. “Nie można konstruować żadnych
kryteriów ograniczających wypływających z pojęcia >poprawki<, i twierdzić, że pewne ograniczenia wynikają z jego istoty. Z
tego, że poprawka odnosi się do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm, wyprowadzić można logicznie tylko jej ograniczenie przedmiotowe”.
Brak jest w konstytucji uzasadnienia dla poglądu głoszącego, że gdy Senat zastąpi tekst sejmowy własnym, diametralnie różnym,
to wówczas trudno byłoby to uznać za poprawkę, a byłoby to w praktyce wykonanie inicjatywy ustawodawczej. Uznanie, iż Senat
może zmieniać, nawet bardzo dogłębnie ustawę – w przypadku ustawy nowelizującej, zarówno ją, jak i ustawę nowelizowaną – daje
wyraz przekonaniu, że jest ona wspólnym dziełem obu izb. Nakładanie na Senat jakichkolwiek ograniczeń, poza ograniczeniami
wyznaczonymi przez materię ustawy uchwalonej przez Sejm, prowadzi do wytyczania dyskusyjnych, nieostrych i nie mających oparcia
w normach konstytucyjnych granic, a nawet do subiektywnych ocen wartościujących znaczenie poszczególnych elementów ustawy.
Gdyby ustrojodawca chciał inaczej określić rolę Senatu w procesie legislacyjnym, a zwłaszcza ograniczyć zakres rozpatrywania
przez niego ustawy uchwalonej przez Sejm wyłącznie do zmian częściowych, ulepszenia rozwiązań proponowanych przez Sejm bez
zmieniania jednak ich istoty, to uczyniłby to w uchwalonej w 1997 r. nowej konstytucji. Konkludując Senat przyjmuje, że racjonalny
ustrojodawca działa świadomie. Skoro znane mu były spory wokół zakresu poprawek senackich pod rządami poprzednich regulacji
konstytucyjnych, a nie uznał za konieczną zasadniczą zmianę odpowiedniego postanowienia nowej konstytucji, należy uznać, że
nie widział potrzeby ograniczania zakresu poprawek Senatu.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że tryb uchwalenia zaskarżonej ustawy zniekształca konstytucyjnie określone relacje
między izbami parlamentu przez to, że zmusił Sejm do głosowania w trudniejszej formie – bezwzględną większością głosów – w
zakresie wyrażenia decyzji co do uchwalenia bądź nieuchwalenia ustawy, Senat wyraził pogląd, że jedynym – zgodnym z konstytucją
– sposobem nieuwzględnienia poprawek Senatu jest ich odrzucenie przez Sejm w wyniku głosowania bezwzględną większością głosów.
Zdaniem Senatu konstytucyjny tryb rozpatrywania przez Sejm poprawek Senatu w głosowaniu bezwzględną większością głosów nie
tyle ogranicza swobodę Sejmu co do uchwalenia bądź nieuchwalenia ustawy, co podkreśla, że ustawa jest wspólnym dziełem obu
izb. A to określa cały art. 121 konstytucji, regulujący udział Senatu w postępowaniu ustawodawczym. Nie można w oderwaniu
od tego artykułu powoływać się na art. 120 konstytucji, określający większość jaką Sejm uchwala ustawy przed ich przekazaniem
Senatowi.
W tym kontekście Senat powołał się na stanowisko doktryny stwierdzając, że nie istnieje żaden termin, w którym Sejm musiałby
zająć stanowisko wobec poprawek Senatu i w żadnym razie nie można przyjąć, że poprawki nie odrzucone po upływie jakiegoś terminu
wchodziłyby automatycznie do tekstu ustawy. Koniecznym elementem postępowania jest zawsze przeprowadzenie głosowania nad propozycjami
Senatu. Dopóki głosowanie takie się nie odbędzie, prace nad ustawą zostają zatrzymane. Tą drogą Sejm może nie dopuścić do
przyjęcia ustawy w sytuacji gdy nie zgadza się z poprawkami Senatu, a nie jest w stanie ich odrzucić. Zdaniem Senatu przeczy
to tezie, że poprawki Senatu przez sam fakt ich zgłoszenia wymuszają na Sejmie głosowanie w trudniejszej formie. Na marginesie
Senat dodał, że jednym z mechanizmów przyjętych przez Konstytucję RP, o którym wspomina doktryna, jest tzw. zracjonalizowany
parlamentaryzm, oznaczający przyznanie Sejmowi silniejszej pozycji ale pod warunkiem, iż istnieć w nim będzie odpowiednio
stabilna większość. Przy braku tej większości wzrasta rola innych organów państwa, w tym przypadku Senatu.
Odnosząc się wprost do zarzutów wnioskodawcy Senat stwierdza, że uchwalając poprawki do zaskarżonej ustawy w uzasadnieniu
do nich wyraźnie zaznaczył – uprzedzając zarzuty co do konstytucyjności zgłoszonych przez siebie poprawek – że proponuje alternatywne
uregulowanie materii, będącej przedmiotem uchwalonej przez Sejm 1 lipca 1998 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących
gmin warszawskich. Stanowisko Senatu spotkało się z aprobatą sejmowej Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw
dotyczących ustroju oraz samorządu miasta stołecznego Warszawy, która po rozpatrzeniu uchwały Senatu zawierającej poprawki
przedłożyła Sejmowi wniosek o przyjęcie ich wszystkich i o ich łącznie głosowanie. Senat podkreśla, że poprawki senackie zawierały
w praktyce rozwiązania pozytywnie zarekomendowane w Sejmie i dopiero w trzecim czytaniu odrzucone.
Senat stoi na stanowisku, że Sejm nieodrzuciwszy w głosowaniu 18 lipca 1998 r. poprawek Senatu uznał je za zgodne z konstytucją,
a równocześnie uznał też ich zasadność merytoryczną.
B. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej ustrój Warszawy Senat stwierdził, że art.
165 ust. 2 konstytucji gwarantujący samodzielność jednostek samorządu terytorialnego i poddający tę samodzielność ochronie
sądowej wyraża zasadę ogólną, której wpływ na określenie dopuszczalnego sposobu likwidacji czy przekształcenia granic istniejących
gmin nie jest oczywisty. Zdaniem Senatu konstytucja nie wskazuje w jaki sposób ma do tego dochodzić, a czyni to dopiero ustawa
o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, stanowiąca realizację dyspozycji art. 15 ust.
2 Konstytucji RP. Ustawa wprowadzająca zasadę trójstopniowego podziału terytorialnego państwa reguluje jedynie zagadnienia
związane z utworzeniem województw, a określenie wchodzących w ich skład powiatów i gmin pozostawia do unormowania w drodze
rozporządzenia Rady Ministrów. W tym samym trybie mają zostać określone zmiany granic gmin, powiatów, i województw.
Zdaniem Senatu brak jest więc podstaw do przyjęcia tezy, jakoby likwidacja gminy lub zmiana jej granic mogła nastąpić jedynie
w wyniku referendum gminnego. Referendum gminne o którym mówi art. 170 konstytucji ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny
i jego przeprowadzenie nie jest koniecznym, przewidzianym przez konstytucję, warunkiem dokonania likwidacji gminy lub zmiany
jej granic.
Na tle analizy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 maja 1998 r. w sprawie K. 38/97 Senat stwierdza, że zmiana
granic gmin dokonana przez obie izby parlamentu ustawą zmieniającą ustrój Warszawy, nawet przy założeniu że tryb ich przeprowadzenia
ograniczył samodzielność gmin, nie była nadmierną ingerencją ustawodawcy w samodzielność gmin. W ocenie władzy ustawodawczej
regulacja ta jest zarówno celowa i konieczna, nie zmienia też istotnie ciężarów nałożonych na obywateli.
Konkludując Senat stwierdził, że art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej ustrój Warszawy nie jest niezgodny z art. 165 i art. 170
konstytucji.
C. Dokonując analizy zaskarżonego przepisu art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej ustrój Warszawy Senat nie podzielił poglądu o
jego sprzeczności z art. 164 ust. 3 konstytucji.
Zdaniem Senatu zasada domniemania kompetencji na rzecz gminy wypływająca z art. 164 ust. 3 konstytucji w odniesieniu do funkcjonowania
organizmu miasta stołecznego Warszawy obowiązuje bezsprzecznie w sytuacjach w których nie ma żadnych wątpliwości co do tego,
że dane zadanie należy do organu gminy. Gdy zaś takie wątpliwości się pojawiają, to organem właściwym jest organ m.st. Warszawy.
Chodzi tu o rozstrzygnięcie jednolitego sposobu rozwiązywania takich wątpliwości, ze wskazaniem, iż samo ich pojawienie się
stanowi swoiste “zastrzeżenie” danego zadania dla organu m.st. Warszawy. W tym więc aspekcie jest to zgodne z dyspozycją art.
164 ust. 3 konstytucji”. Ustawodawca skorzystał, w ramach określonych przez konstytucję, ze swojego prawa do przesądzania
o ustroju miasta stołecznego w sposób odrębny i szczególny, w porównaniu z innymi jednostkami samorządu.
4. Marszałek Sejmu w piśmie z 8 stycznia 1999 r przekazał “Opinię sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka uchwaloną
5 stycznia 1999 roku.
Komisja nie udzieliła poparcia żadnemu z zarzutów wnioskodawcy stwierdzając:
A. Senat ma prawo zgłaszać poprawki związane z przedmiotem ustawy w toku całego procesu legislacyjnego. Wobec świadomego nieodrzucenia
przez Sejm poprawek Senatu brak jest podstaw do poparcia zarzutu wnioskodawcy, że ustawa o zmianie ustroju Warszawy jest w
całości niezgodna z art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji RP.
B. Nie ma przeszkód konstytucyjnych do zmiany granic, likwidacji lub powołania gminy w drodze ustawy i nie jest to związane
z bezpośrednim konstytucyjnym wymogiem przeprowadzenia – warunkującego możliwość dokonania zmian ustawowych – referendum gminnego.
Brak jest podstaw do stwierdzenia, że art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustroju Warszawy jest niezgodny z art. 165 i art. 170
konstytucji.
C. Nie narusza konstytucji powierzanie zadań o charakterze przekraczającym terytorium gminy, lub mających znaczenie dla więcej
niż jednej gminy, jednostkom samorządu terytorialnego o charakterze ponadgminnym, np. powiatowym, lub jak w przypadku objętym
zaskarżeniem – m.st. Warszawie. Ustanowienie tych kompetencji nie prowadzi do ograniczenia zakresu zadań własnych gmin warszawskich.
Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że art. 1 pkt 4 ustawy o zmianie ustroju Warszawy jest niezgodny z art. 164 ust. 1
konstytucji.
1. Rozpoznając wniosek Prezydenta RP o stwierdzenie zgodności z konstytucją ustawy z 18 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o ustroju
miasta stołecznego Warszawy należy w pierwszej kolejności rozważyć zarzut uchwalenia tej ustawy z naruszeniem konstytucyjnego
trybu uchwalania ustaw.
Kwestionowane we wniosku przepisy weszły do tekstu zaskarżonej ustawy w trybie art. 121 ust. 3 konstytucji, a mianowicie wskutek
nie odrzucenia przez Sejm poprawek wniesionych przez Senat do ustawy sejmowej. Wnioskodawca poddaje w wątpliwość, czy wprowadzane
przez Senat przepisy mieszczą się w ramach pojęcia “poprawek” do uchwalonej przez Sejm ustawy, czy w istocie wyczerpują znamiona
inicjatywy ustawodawczej Senatu.
Sejm RP uchwalił 1 lipca 1998 r. ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących gmin warszawskich. Ustawa ta zawierała cztery
artykuły i obejmowała niespełna 3 strony tekstu. Modyfikowała ona niektóre reguły organizacyjne i finansowe przewidziane w
ustawie z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) i wprowadzała pewne korekty
do innych ustaw.
Uchwalenie tej ustawy poprzedziło przedstawienie przez Komisję Nadzwyczajną projektu ustawy “warszawskiej” będącej całościową
regulacją nowego ustroju samorządu Warszawy, nazwanej ustawą o ustroju miasta stołecznego Warszawy (druk nr 428). Projekt
tej ustawy nie był poddany głosowaniu w Sejmie, wobec przyjęcia w głosowaniu nad sprawozdaniem Komisji Nadzwyczajnej wniosków
mniejszości, zawartych w pkt. 1–4 sprawozdania. Wnioski te zmierzały do znaczącego ograniczenia zakresu nowelizacji ustawy
z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Znalazło to już wyraz w pkt. 1 wniosku zawierającego propozycję
zmiany nazwy ustawy, a mianowicie zastąpienia proponowanej przez Komisje Sejmową nazwy “Ustawa o ustroju miasta stołecznego
Warszawy” tytułem “Ustawa o zmianie niektórych ustaw dotyczących gmin warszawskich”. W pkt. 2 wniosku mniejszości zaproponowano
zmiany do ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, polegające na: 1) dodaniu w art. 5 pkt 3 który stanowi, iż do zakresu
działania m.st. Warszawy należy wspomaganie przedsięwzięć publicznych, wyrazów “w szczególności przez dotowanie rozwoju i
utrzymania struktury transportowej”; 2) skreśleniu w art. 6 ust. 3, zawierającego delegację dla Rady Ministrów tworzenia na
wniosek Rady m.st. Warszawy w drodze rozporządzenia związków komunalnych o charakterze obligatoryjnym i nadawania im statutu;
3) skreśleniu w art. 9 ust. 3, zgodnie z którym tryb wyboru Prezydenta m.st. Warszawy określają przepisy art. 20 i 21; 4)
skreśleniu art. 19, który sytuuje Prezydenta m.st. Warszawy jako organ wykonawczy gminy Warszawa–Centrum; 5) skreśleniu art.
20 i 21, określających tryb wyboru i odwołania Prezydenta przez Radę Gminy Warszawa–Centrum; 6) nadaniu nowego brzmienia art.
18, który w pkt. 1 ma stanowić, iż “w gminie Warszawa – Centrum przewodniczącym jest Prezydent m.st. Warszawy”, w pkt. 2 zaś,
że “w pozostałych gminach warszawskich przewodniczącym zarządu jest burmistrz”. Ostania proponowana zmiana tej ustawy, poprzez
nadanie nowego brzmienia art. 34 ust. 4 polega na podporządkowaniu i oddaniu nadzorowi zarządu m.st. Warszawy, utworzonych
przez gminy warszawskie spółek prawa handlowego, do czasu ich zarejestrowania.
Pozostałe propozycje zawarte w omawianym wniosku mniejszości dotyczą nowelizacji innych ustaw, a mianowicie: ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) i ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce
komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.).
Przyjęcie wskazanych poprawek mniejszości do wniosku Komisji Sejmowej oznaczało de facto, iż projekt Komisji wprowadzenia nowego ustroju m.st. Warszawy został przez Sejm odrzucony. Wobec tego projekt ten nie został
poddany formalnemu głosowaniu. Projektowana ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zawierająca nowe rozwiązania ustrojowe
tego miasta nie została więc przez Sejm uchwalona. Sejm uchwalił jedynie ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących gmin
warszawskich, która nie zmienia dotychczasowego ustroju miasta stołecznego Warszawy. Ta też ustawa została przekazana przez
Marszałka Sejmu Senatowi.
Senat działając w trybie art. 121 ust. 2 konstytucji przyjął jako poprawki do ustawy sejmowej postanowienia projektu Nadzwyczajnej
Komisji Sejmowej, które nie były poddane głosowaniu w Sejmie. Nadał też ustawie nową nazwę “o zmianie ustawy o ustroju miasta
stołecznego Warszawy”, gdyż w treści nadanej jej przez Senat, ustawa ta zmienia ustrój miasta stołecznego Warszawy. Z obligatoryjnego
związku gmin przekształca w jednostkę samorządu terytorialnego szczebla powiatowego, gminę Centrum dzieli na siedem gmin.
Warszawę dzieli na nowe jednostki samorządu stopnia podstawowego, wprowadza odrębną regulację finansów Warszawy i gmin warszawskich.
Ustawa ta w kształcie nadanym przez Senat zawiera 23 artykuły i obejmuje 20 stron. Uchwała Senatu nadająca nową treść ustawie
została przedłożona Sejmowi do głosowania jako poprawki Senatu i została przyjęta przez Sejm, wobec braku wymaganej w art.
121 ust. 3 konstytucji bezwzględnej większości głosów do odrzucenia uchwały Senatu odrzucającej ustawę albo poprawkę zaproponowaną
w uchwale Senatu.
Samo rozpisanie tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm, choćby do rozmiarów niemal dziesięciokrotnie obszerniejszych, jak to
miało miejsce we rozpatrywanej sprawie nie przesądza jeszcze o przekroczeniu zakresu dopuszczalnych poprawek wnoszonych przez
Senat i to także wtedy, gdy z rozpisaniem tym wiążą się zmiany merytoryczne. Na ogół polegają one w takich przypadkach na
różnicowaniu sytuacji prawnej podmiotów, których status prawny został uregulowany w ustawie sejmowej jednolicie, przepisami
o treści bardziej syntetycznej.
Nadanie jednak przez Senat ustawie sejmowej znacząco szerszych rozmiarów sygnalizuje niebezpieczeństwo przekroczenia w danym
przypadku przez Senat kompetencji wnoszenia poprawek do ustawy sejmowej, a więc uregulowania nimi materii nie objętych ustawą
sejmową.
2. Problem zakresu dopuszczalnych poprawek Senatu do ustaw uchwalanych przez Sejm był przedmiotem kontrowersji niemal od początku
przywrócenia dwuizbowej struktury parlamentu. Dotyczyły one w szczególności rozpatrywania przez Senat ustaw nowelizujących
– pierwszy tego typu spór między izbami zarysował się już w grudniu 1989 r. na tle ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjny
i ustawy o zmianach w kodeksie karnym (zob. P. Sarnecki: Senat RP i jego relacje z Sejmem, Warszawa 1995, s. 52 i n.). Dwukrotnie spory te znalazły drogę do Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenia z: 23 listopada 1993 r., K. 5/93, OTK w 1993 r. cz. II, poz. 39 i z 22 września 1997 r., K. 25/97, OTK ZU Nr 3–4/1997, poz. 35).
W obu tych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny przyjął za punkt wyjścia stwierdzenie, że Sejm i Senat nie zajmują równorzędnej
pozycji w procesie ustawodawczym. Wskazano, że “chociaż obie izby parlamentu łącznie stanowią władzę ustawodawczą, to w procesie
ustawodawczym Sejmowi przypada rola wiodąca i dominująca” (K. 25/97). Na tym tle rozpatrywano zakres dopuszczalnych poprawek Senatu. Jak stwierdzono w orzeczeniu K. 5/93, wszelkie poprawki
Senatu muszą dotyczyć “wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi”.
Poprawki nie muszą ograniczać się do zmian drobnych czy cząstkowych. W orzeczeniu z 22 września 1997 r. (K. 25/97). Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył możliwości wprowadzenia w drodze poprawek Senatu nawet alternatywnego sposobu realizacji
celu ustawy. Skoro bowiem w przepisach konstytucyjnych brak jest postanowień precyzujących czy ograniczających zakres dopuszczalnych
poprawek Senatu, to “nie można zawężająco interpretować przepisów o uprawnieniach, jakie przysługują w procesie ustawodawczym
organowi, który na mocy konstytucji stanowi – wprawdzie nierównorzędne, ale integralne – ogniwo władzy ustawodawczej”. Doprowadziło
to Trybunał Konstytucyjny do konkluzji, że wyznaczając zakres poprawek Senatu nie można posunąć się poza ograniczenia wyznaczone
w orzeczeniu K. 5/93. Ograniczenia te, co należy raz jeszcze przypomnieć, odnosiły się do materii poprawki – jeżeli poprawka
dotyczy kwestii, które nie były objęte przedmiotem uregulowania zawartego w ustawie uchwalonej przez Sejm, to wykracza ona
poza ramy tej ustawy i stanowi ukrytą formę inicjatywy ustawodawczej.
Problem poprawek był w orzecznictwie Trybunału rozważany nie tylko w związku z senackim stadium prac ustawodawczych. W orzeczeniu
z 9 stycznia 1996 r. uznano, że “w pilnym trybie ustawodawczym posłowie nie mogą wprowadzać poprawek dowolnie rozszerzających
zakres regulacji ustawowej poza materie zawarte w pilnym projekcie ustawy pochodzącym od Rady Ministrów. Takie rozszerzenie
zakresu regulacji byłoby sprzeczne z wyłącznością inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów” (K. 18/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 1). W wyroku z 24 czerwca 1998 r. zarysowano granice dla wprowadzania poprawek poselskich dopiero
w stadium drugiego czytania projektu: z konstytucji wynika nakaz, by “podstawowe treści, które znajdą się ostatecznie w ustawie,
przebyły pełną drogę procedury sejmowej(...) Decydujące znaczenie mieć w tym zakresie musi przedmiot poprawki. Trybunał Konstytucyjny
jest zdania, że zwłaszcza w sytuacjach, gdy treść i rozmiar proponowanych zmian prowadzą do przeistoczenia poprawek w nową
inicjatywę ustawodawczą, dopuszczalne jest rozważenie, czy nie dochodzi w ten sposób do naruszenia postanowień konstytucji”
(K. 3/98, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 52). Podobny pogląd Trybunał wyraził w wyroku z 21 października 1998 r. (K. 24/98, OTK ZU Nr 6/1998, poz. 97).
Te wszystkie rozstrzygnięcia dają wyraz konsekwentnej linii orzeczniczej, której istotą jest nadanie konstytucyjnych ram instytucji
“poprawki”, tak aby nie zatracić jej odrębności wobec instytucji “inicjatywy ustawodawczej”. Konieczność akcentowania tej
odrębności wynika częściowo z przesłanek formalnych. Po pierwsze, skoro konstytucja używa rozdzielnie pojęć “poprawka” i “inicjatywa
ustawodawcza”, to zakłada ona, że pojęcia te znaczą coś innego, a wykładnia konstytucji musi temu założeniu dawać wyraz w
formułowaniu szczególnych pojęć i definicji. Po drugie, w odniesieniu do prac sejmowych rozróżnione zostało podmiotowe ujęcie
prawa poprawki i prawa inicjatywy ustawodawczej, bo w Sejmie (inaczej niż w niektórych innych parlamentach, np. francuskim)
prawo poprawki ma charakter indywidualny, a prawo inicjatywy ustawodawczej wymaga współdziałania grupy posłów.
Konieczność akcentowania odrębności “poprawki” i “inicjatywy ustawodawczej” wynika jednak przede wszystkim z przesłanek systemowych.
Istotą “inicjatywy ustawodawczej” jest to, że jej wniesienie uruchamia postępowanie w celu rozpatrzenia projektu, a więc treści
proponowane w inicjatywie muszą być poddane pełnej procedurze parlamentarnej zanim dojdzie do ich uchwalenia. Istotą “poprawki”
jest zaś to, że wnoszona jest ona w trakcie prac nad projektem ustawy bądź nad uchwaloną już ustawą; nigdy więc treści proponowane
w poprawce nie są poddane pełnej procedurze rozpatrzenia. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia ogólnych zasad funkcjonowania
parlamentu. Istotą prac parlamentarnych jest wieloetapowość – każda decyzja ustawodawcza, zanim dojdzie do skutku, musi przebyć
szereg kolejnych etapów postępowania. Chodzi o zapewnienie wystarczającego czasu dla refleksji i przemyśleń, tak aby ostatecznie
przyjmowany tekst stanowił wynik jego rozważenia przez różne gremia parlamentarne w określonych prawem odstępach czasu.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uważa, że: 1) z konstytucji wynika nakaz dostrzegania i akcentowania odrębności pomiędzy
“poprawką” a “inicjatywą ustawodawczą”; 2) odrębność ta wiąże się przede wszystkim z aspektem treściowym. Inicjatywa ustawodawcza
jest samodzielną propozycją legislacyjną, dotyczącą unormowania zagadnień objętych jej przedmiotem, a przedmiotowe ramy inicjatywy
zależą w zasadzie od uznania jej autorów. Poprawka jest wtórną propozycją legislacyjną odnoszącą się do tekstu, do którego
zostaje zaproponowana, co oznacza, że musi ona też pozostawać w przedmiotowych ramach tego tekstu; 3) nakaz ten dotyczy wszystkich
stadiów postępowania parlamentarnego, tak w Sejmie nad projektem ustawy (czemu dały wyraz orzeczenia K. 18/95, K. 3/98 i K. 24/98), jak i w Senacie nad ustawą uchwaloną przez Sejm (czemu dały wyraz orzeczenia K. 5/93 i K. 25/97).
Trybunał Konstytucyjny uważa też, że dopuszczalność i zakres wnoszenia poprawek zależy – i to w znacznym stopniu – od etapu
prac parlamentarnych, na których zostają one wnoszone. W postępowaniu sejmowym szczególnie szeroka możliwość modyfikowania
projektu ustawy występuje na etapie prac komisji, pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem projektu. Nie ma przeszkód (poza projektami
rozpatrywanymi w trybie pilnym oraz projektami co do których wyłączność inicjatywy ustawodawczej należy do Rady Ministrów),
by w sprawozdaniu komisji zaproponowana została nowa wersja projektu, odległa od treści zawartych w inicjatywie ustawodawczej.
Etap dokonywania tych modyfikacji jest na tyle wczesny, że nie brakuje czasu na refleksję, konsultację i poznanie reakcji
opinii publicznej, a ochronę praw autora inicjatywy ustawodawczej gwarantuje art. 119 ust. 4 konstytucji, który pozwala wnioskodawcy
na wycofanie projektu do czasu zakończenia drugiego czytania. Bardziej ograniczone jest prawo wnoszenia poprawek w drugim
czytaniu i w dalszych etapach postępowania sejmowego. Daje temu wyraz art. 119 ust. 3 konstytucji pozwalający Marszałkowi
Sejmu odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji; ale też na tym etapie postępowania
sejmowego Trybunał Konstytucyjny uznał konieczność wyraźnego odróżnienia “poprawki” od “inicjatywy ustawodawczej” (K. 3/98 i K. 24/98).
3. Na tle ustaleń ogólnych należy spojrzeć na dopuszczalny zakres poprawek Senatu. Wymaga to jednak najpierw sformułowania
kilku uwag ogólniejszych dotyczących pozycji drugiej izby w postępowaniu ustawodawczym. Konstytucja z 1997 r. utrzymała model
dwiuzbowości niesymetrycznej, w którym Senat jest wprawdzie elementem władzy ustawodawczej, ale jego zakres działania i kompetencje
nie są identyczne z zakresem działania i kompetencjami Sejmu. Ustrojowa równorzędność izb idzie więc w parze ze zróżnicowaniem
zakresu kompetencji (zob. np. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 91; Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 1998, s. 188. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 454 – stwierdza, że “kompetencje Senatu przedstawiają się dość skromnie i mieszczą się w modelu tzw. izby
refleksji”. W. Orłowski [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydło, Lublin 1998, s. 239 – mówi o “dwuizbowości nierównorzędnej”). Znajduje to wyraz przede wszystkim w
ujęciu funkcji kontrolnej i kreacyjnej, które niemal w całości pozostają skoncentrowane w gestii Sejmu. Także jednak w procedurze
ustawodawczej Konstytucja RP uregulowała kompetencje obu izb nierównorzędnie. Pozycja Sejmu jest w tym procesie uprzywilejowana
w relacji do pozycji Senatu. Znajduje to wyraz w szeregu szczegółowych unormowaniach konstytucyjnych, a w szczególności w
tym, że: 1) postępowanie legislacyjne może być wszczęte tylko w Sejmie (art. 118 ust. 3 konstytucji), a Senat zajmuje się
dopiero uchwalonym przez Sejm tekstem, 2) projekt staje się ustawą już w momencie uchwalenia przez Sejm (art. 120), a dopiero
uchwaloną przez Sejm ustawę Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi (art. 121 ust. 1). Senat zajmuje się nie projektem ustawy
(jak to było np. w okresie międzywojennym), ale ustawą uchwaloną przez Sejm; 3) Senat musi zająć stanowisko wobec ustawy w
konstytucyjnie wyznaczonym terminie, a brak stanowiska uznaje się za przyjęcie ustawy; 4) Sejm może odrzucić poprawki Senatu
bezwzględną większością głosów, a jeżeli w głosowaniu nad odrzuceniem poprawki zabraknie tej większości, to poprawkę uważa
się za przyjętą (art. 121 ust. 3 konstytucji).
Senatowi przysługuje również prawo inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1), zawsze organ ten może więc uruchomić postępowanie
legislacyjne w materiach, co do których Senat uzna, iż potrzebna jest ich określona regulacja.
Także więc w odniesieniu do kompetencji Senatu w procesie ustawodawczym konieczne jest rozróżnienie pomiędzy prawem wnoszenia
poprawek do ustaw uchwalonych już przez Sejm (art. 121 ust. 2) i prawem wnoszenia projektów ustaw (wykonywania inicjatywy
ustawodawczej (art. 118 ust. 1). Prawo wnoszenia projektów ustaw ma charakter w zasadzie nieograniczony, a ustalenie zakresu
treściowego projektu i jego rozmiarów zależy od woli Senatu. Prawo wnoszenia poprawek dotyczy natomiast ustaw, które już zostały
uchwalone przez Sejm, a to oznacza, że poprawki muszą pozostawać w ramach treściowych wyznaczonych zakresem tych ustaw. Trybunał
Konstytucyjny jest zdania, że na gruncie nowej konstytucji nie straciły aktualności kryteria ustalone w orzeczeniu K. 25/97.
Nadal więc należy rozróżniać “szerokość” i “głębokość” poprawek. Nie ma przeszkód, by poprawki prowadziły do całkowitej zmiany
treści rozwiązań zawartych w ustawie, np. przez zaproponowanie rozwiązań alternatywnych czy przeciwstawnych, zakładając wszakże,
że w ustawie dana kwestia została już uregulowana, a Senat proponuje nadanie tej regulacji zmienionej treści. Oznacza to,
że poprawki Senatu nie wykraczają poza zakres materii, które Sejm uczynił przedmiotem ustawy. Nie można jednakże wykluczyć
możliwości pewnego wyjścia poza zakres ustawy, zwłaszcza gdy chodzi o jej udoskonalenie czy modyfikację w granicach zasadniczo
wyznaczonych celem i przedmiotem ustawy (analogicznie K. 18/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 1). Jeżeli jednak owo wyjście przybierze rozmiar znaczący, a poprawki proponować będą wprowadzenie
do ustawy treści, które nie łączą się bezpośrednio z celem i przedmiotem ustawy, to uznać trzeba, że poprawki te wykraczają
poza zakres ustawy i nabierają charakter samoistnych przedłożeń legislacyjnych. Senat jest uprawniony do wysuwania takich
przedłożeń, ale może to zrobić tylko w formie inicjatywy ustawodawczej, a nie może tego zrobić w formie poprawki. Jeżeli zaś
takie nowe treści zostaną ujęte w formę poprawki, a nie – inicjatywy ustawodawczej, to naruszone zostaną konstytucyjne postanowienia
o trybie ustawodawczym, a w szczególności art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2.
4. Na tle tych ustaleń ogólnych Trybunał Konstytucyjny rozważył zakres “ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących gmin
warszawskich” oraz zakres i charakter poprawek uchwalonych do tej ustawy przez Senat. Jak już wspomniano, poprawki te zmieniły
zasadniczo nie tylko rozmiar ustawy, ale też objęły unormowaniem ustawowym szereg istotnych kwestii, które nie były uregulowane
w ustawie uchwalonej przez Sejm. Skoro Sejm uznał, że przedmiotem ustawy ma być jedynie nowelizacja niektórych dotychczasowych
unormowań, a więc, że celem ustawy ma być tylko cząstkowe zmodyfikowanie obowiązujących przepisów, to zastąpienie takiej cząstkowej
noweli przez uregulowanie całościowe stanowi znaczącą modyfikację tak rozumianego przedmiotu i celu ustawy. Jeżeli Sejm nadaje
ustawie nowelizującej wąskie ramy legislacyjne, to wyraża przez to decyzję by nie wprowadzić w tym postępowaniu legislacyjnym
zmian wykraczających poza te ramy. Senat może oczywiście nie zgadzać się z taką koncepcją zakresu ustawy, ale może to znaleźć
wyraz w zaproponowaniu odrzucenia ustawy i wykonaniu własnej, szerokiej treściowo inicjatywy ustawodawczej. Konstytucja nie
daje natomiast możliwości, by zmiana koncepcji regulacyjnej nastąpiła w formie poprawek. Wprowadzenie takich poprawek do tekstu
ustawy rozbija jej tożsamość legislacyjną i powoduje, że – na bardzo już późnym etapie prac ustawodawczych – pojawia się tekst
o zupełnie innym zakresie przedmiotu regulacji. Nie wdając się w abstrakcyjne wyznaczanie granic dopuszczalnego zakresu poprawek
(bo może być oceniane przez Trybunał tylko na tle konkretnych postępowań ustawodawczych, a casu ad casum), należy stwierdzić, że w ocenianej ustawie poprawki poszły tak daleko, iż doszło do zmiany przedmiotu, celu i koncepcji
ustawy, co zresztą znalazło wyraz także w zmianie nazwy tej ustawy. Tak znaczące rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy
nie mieści się w ramach pojęcia “poprawek”. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił więc stanowiska, iż w trybie poprawek senackich
można zmienić nie tylko ustawę nowelizującą, ale i nowelizowaną w zakresie wykraczającym znacząco poza zakres przedmiotowy
regulacji ustawy nowelizującej.
Poprawki Senatu nie wprowadziły wprawdzie do ustawy treści, które nie były już przedmiotem rozważań Sejmu na wcześniejszych
etapach postępowania legislacyjnego. Zarówno projekty ustaw, które były punktem wyjścia dla postępowania sejmowego, jak i
propozycje sejmowej Komisji Nadzwyczajnej do spraw Ustroju m.st. Warszawy zakładały uchwalenie nowej ustawy, całościowo regulującej
ustrój stolicy. Dopiero w wyniku przyjęcia przez Sejm wniosku mniejszości w trakcie drugiego czytania, ustawa przybrała charakter
cząstkowej nowelizacji.
Trybunał Konstytucyjny zwraca jednak uwagę, że etapy prac sejmowych i prac senackich różnią się m.in. tym, że o ile Sejm rozpatruje
projekt ustawy, to Senat rozpatruje ustawę już uchwaloną przez Sejm. Przy rozpatrywaniu projektu ustawy Sejm, jak już wspomniano,
dysponuje szerokimi możliwościami jego modyfikacji. Zakres przedmiotu projektu ma znaczenie w postępowaniu legislacyjnym,
ale Sejm nie jest nim związany. Zakres regulacji ustawy sejmowej może w pewnym stopniu wykraczać poza zakres rozważań komisji
sejmowej, jeżeli np. Marszałek Sejmu nie skorzysta z możliwości odmowy poddania poprawki pod głosowanie, która nie była uprzednio
przedłożona komisji. Przedmiot regulacji ustawy sejmowej może być też węższy niż proponowany przez komisję sejmową. Taka sytuacja
miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro jednak dochodzi do przekształcenia projektu w ustawę, to sytuacja zmienia się
o tyle, że prace Senatu toczyć się mogą tylko nad ustawą o takiej treści, kształcie i rozmiarze, jaka została uchwalona przez
Sejm. Konstytucyjne ukształtowanie procesu legislacyjnego w taki sposób, że projekt staje się ustawą już w momencie jego uchwalenia
przez Sejm, nakazuje traktowanie uchwalonej ustawy jako odrębnego bytu prawnego, a nie jako prostej kontynuacji projektu.
Gdyby miało być inaczej, to konstytucja, tak jak to miało miejsce w okresie międzywojennym, odsuwałaby moment przekształcenia
projektu w ustawę do ostatecznego zakończenia prac parlamentarnych. Skoro jednak zmieniono ten system, to Trybunał Konstytucyjny
traktuje to jako świadomą decyzję ustawodawcy konstytucyjnego. Przedmiotem prac senackich jest wyłącznie ustawa uchwalona
przez Sejm. Zakres, materia i koncepcja tych prac jest więc wyznaczana wyłącznie zakresem, materią i koncepcją tej ustawy.
Pominięte w ustawie sejmowej zagadnienia objęte postępowaniem legislacyjnym – zawarte w projekcie ustawy, albo w uchwale komisji
sejmowej bądź we wnioskach mniejszości lub poprawkach wnoszonych w czasie rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm – mogą
być podjęte tylko w drodze nowej inicjatywy ustawodawczej. Nie mogą jej zastąpić poprawki Senatu do ustawy sejmowej, choćby
nawiązywały do propozycji czy rozwiązań rozważanych w trakcie sejmowych prac nad projektem ustawy. Postępowanie przed Senatem
nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania przed komisją sejmową. Dla określenia zakresu przedmiotu postępowania
w sprawie ustawy sejmowej przed Senatem nie ma więc znaczenia zakres przedmiotu postępowania nad projektem ustawy przed komisją
sejmową.
Rozważenia wymaga także problem, czy w toku rozpatrywania przez Sejm poprawek Senatu nie doszło do swoistej konwalidacji zbyt
szerokiego zakresu poprawek, bo Sejm – będąc poinformowanym, że poprawki te nasuwają zastrzeżenia konstytucyjne – nie odrzucił
ich.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasada autonomii prac parlamentarnych nie może być rozumiana jako przyzwolenie dla Sejmu,
by pomijał normy konstytucyjne, które wyznaczają ramy tych prac. Każdy organ władzy publicznej, w tym także Sejm jest poddany
obowiązkowi działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 konstytucji). Rolą zaś Trybunału Konstytucyjnego jest egzekwowanie
przestrzegania konstytucji w procesie stanowienia prawa przez naczelne organy państwa. W wykonywaniu tej roli do Trybunału
Konstytucyjnego należy ustalanie znaczenia poszczególnych przepisów konstytucyjnych i określanie konsekwencji prawnych tych
przepisów, zaś inne organy państwowe są tym ustaleniom podporządkowane, jeżeli dokonane one zostają w odpowiednich formach
orzeczniczych (art. 190 ust. 1 konstytucji). Trybunał Konstytucyjny winien zawsze wnikliwie badać sposób rozumienia i stosowania
przepisów konstytucyjnych przez inne organy państwowe, zwłaszcza gdy chodzi o organy tak wysoko usytuowane w strukturze aparatu
państwowego, jak Sejm i Senat. W przypadkach, gdy przepisy konstytucyjne pozostawiają pewne luzy interpretacyjne, Trybunał
powinien dawać pierwszeństwo interpretacji przyjmowanej w praktyce organów stosujących konstytucję. Na tym polega uznanie
autonomii Sejmu i Senatu, ale autonomia ta nie sięga dalej niż powalają na to sformułowania konstytucyjne.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że przyjęcie przez Sejm w trybie art. 121 ust. 3 konstytucji nowej ustawy jako poprawek zaproponowanych
przez Senat do ustawy sejmowej – wobec nie odrzucenia ich bezwzględną większością głosów – nie prowadzi do konwalidacji naruszonego
trybu postępowania legislacyjnego. Taka praktyka jest nie do pogodzenia z rolą wyznaczoną przez konstytucję Senatowi w procesie
legislacyjnym. Prowadziłaby ona do ograniczenia roli Sejmu w procesie stanowienia prawa, skoro Sejm nie może wprowadzać zmian
do poprawek Senatu, a jedynie przyjąć je albo odrzucić. W orzeczeniu K. 25/97 Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że
Sejm nie może uchylić się od rozpatrzenia poprawek zgłoszonych przez Senat, choćby wykraczały one poza zakres pojęcia “poprawek
do ustawy sejmowej”. Oceny zaś, czy Senat wykroczył poza te ramy przeprowadza wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie ze
wskazanym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się praktyka sejmowa. Obecne rozstrzygnięcie Trybunału jest
konsekwencją tych ustaleń.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia przez zaskarżoną ustawę zasady demokratycznego państwa prawa,
sformułowanej w art. 2 konstytucji. W demokratycznym państwie prawa możliwy jest bowiem do przyjęcia także model równorzędnej
pozycji obydwu izb parlamentu w procesie legislacyjnym, w którym nie występują konstytucyjne ograniczenia udziału Senatu w
stanowieniu ustaw.
Z tych względów Trybunał orzekł jak w sentencji.
W zakresie pozostałych zarzutów wniosku Prezydenta RP do poszczególnych postanowień zaskarżonej ustawy Trybunał Konstytucyjny
postanowił umorzyć postępowanie. Stały się one bowiem bezprzedmiotowe wobec orzeczenia o niekonstytucyjności całości zaskarżonej
ustawy.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.