Skarga konstytucyjna Ireny K., skierowana do Trybunału Konstytucyjnego 17 grudnia 1997 r., zarzuca niezgodność art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.) z art. 64 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 konstytucji.

Kwestionowany przepis, jak uzasadnia skarżąca, uniemożliwia jej dochodzenie praw majątkowych w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem do wojewody o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi, wydanego na rzecz Stanisława i Mirosławy C. W wyniku toczącego się postępowania administracyjnego decyzją z 19 września 1996 r. wojewoda, na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jednolity z 1995 r. Dz.U. Nr 57, poz. 299) oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Na skutek odwołania zainteresowanej, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (decyzja z 28 października 1996 r.). Skarga Ireny K. wniesiona do NSA została odrzucona postanowieniem z 13 grudnia 1996 r. na podstawie art. 27 ust. 2 i art. 36 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z powodu nie uiszczenia wpisu

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. W skardze zarzuca się naruszenie przez art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299) - art. 64 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kwestionowany przepis narusza chronione przez konstytucję prawo własności oraz prawo dochodzenia naruszonych praw i wolności na drodze sądowej. Tym samym spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Ponadto jednak konieczne jest ustalenie, czy o prawach skarżącej orzekł ostatecznie sąd lub organ administracji publicznej (art. 79 ust. 1 konstytucji), po wyczerpaniu toku instancyjnego (art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Jak wynika z załączonych dokumentów, skarżąca po wyczerpaniu środków odwoławczych służących w postępowaniu administracyjnym, złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże skarga ta została odrzucona.

Trybunał Konstytucyjny uznaje, że dopóki skarżący nie wyczerpie możliwości skierowania postępowania na drogę sądowo-administracyjną i postępowanie to nie zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem, nie można mówić o spełnieniu przesłanki zapadnięcia ostatecznego orzeczenia o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego (postanowienia TK z 5 grudnia 1997 r. Sygn. Ts 14/97 i Ts 1/97). Tak samo, zdaniem Trybunału, należy traktować sytuacje, gdy zainteresowany wniósł skargę do NSA, ale - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, skarga została odrzucona nie wywołując skutków, jakie prawo wiąże z wniesieniem skargi odpowiadającej wszystkim wymaganiom formalnym. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, niedopuszczalną z innych przyczyn, a także gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków skargi. Postanowienie o odrzuceniu skargi jest decyzją sądu odmawiającą z przyczyn procesowych merytorycznego rozpoznawania sprawy i rozstrzyga o samym postępowaniu. Decyzja ta jest obligatoryjna w sytuacjach, w których od samego początku występują określone ujemne przesłanki procesowe. Taką ujemną przesłanką w przedmiotowej sprawie był fakt nie uiszczenia przez skarżącą należnego wpisu. Na mocy art. 36 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w sprawach skarg stosuje się odpowiednio przepisy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Skutki nieopłacenia pisma procesowego regulują art. 16-21 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 24, poz. 110 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ustawy należy odrzucić, bez wezwania o uiszczenie opłaty, wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego środki zaskarżenia podlegające opłacie w wysokości stałej. Pismo zwrócone (w postępowaniu przed NSA odrzucone) z powodu nie uiszczenia opłaty nie wywołuje żadnych skutków, jakie ustawa wiąże z wniesieniem tego pisma (art. 18 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc orzec ostatecznie co do istoty sprawy. Jedynie w przypadku dopełnienia przez skarżącą warunków formalnych, w wyniku rozpatrzenia skargi mogło dojść do wydania prawomocnego wyroku. Tylko wyrok rozstrzyga sprawę co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków prawnych tego naruszenia (art. 53 ust. 2 ustawy o NSA). Tym samym, w rozumieniu przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w przedmiotowej sprawie nie został wyczerpany tok instancyjny, co uniemożliwia Trybunałowi podjęcie postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej. Do takiego wniosku uprawnia sama istota procedury skargi konstytucyjnej, a także wykładnia językowa art. 79 ust. 1 konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jak też porównanie celów i zadań postępowania sądowo-administracyjnego oraz postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej.

2. Trybunał podkreślił w swoich postanowieniach z 5 grudnia 1997 r., iż istotą skargi konstytucyjnej jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Skarga ta może zostać uruchomiona dopiero wówczas, gdy skarżący wyczerpie wszystkie proceduralne środki, umożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy bądź to przez organy administracji, bądź przez sąd. Do rozstrzygania o sprawach indywidualnych są bowiem powołane przede wszystkim sądy i organy administracji publicznej, a Trybunał Konstytucyjny powinien wkraczać dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą być uruchomione przez stronę mającą w tym interes prawny. Na tym polega istota przesłanki “ostatecznego orzeczenia” wyrażona w art. 79 ust. 1 konstytucji.

Zgodnie z treścią tego przepisu, “każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Z cytowanego przepisu wynika założenie, że w polskim modelu skargi konstytucyjnej przyjęto, że warunkiem jej uruchomienia jest wyczerpanie dostępnych w procedurach środków zaskarżania. Taka procedura pozwala uniknąć dwutorowości dochodzenia naruszonych praw i wolności konstytucyjnych, a także konkurencyjności środków ochrony przewidzianych prawem. Inaczej mówiąc, możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej powstaje po zakończeniu postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego w konkretnej sprawie, w której orzekano na podstawie przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, któremu zarzuca się niekonstytucyjność (Roman Hauser, Wokół skargi konstytucyjnej, Rzeczpospolita, 10-11 listopada 1997 r. s. 15). Chodzi zatem o tak rozumiane ostateczne orzeczenie (decyzję), którego podstawę stanowi kwestionowany w skardze przepis. Od takiego orzeczenia skarżącemu nie może już przysługiwać żaden środek odwoławczy ani inny środek zaskarżenia.

3. Jak to już podkreślono, art. 79 ust. 1 konstytucji dopuszcza wniesienie skargi konstytucyjnej kierowanej przeciwko przepisowi, “na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie” o prawach, wolnościach bądź obowiązkach skarżącego. Użyty w tym przepisie termin “orzekł ostatecznie”, nie znajduje odpowiednika w żadnej z procedur szczegółowych. Procedury sądowe posługują się określeniem “prawomocne orzeczenie” (art. 363 § 1 kpc) lub “prawomocny wyrok” (art. 463 § 1 kpk - tu jednak pojęcie prawomocności nie pokrywa się z wyczerpaniem wszystkich środków odwoławczych). Kodeks postępowania administracyjnego mówi o “ostatecznych decyzjach” (art. 145 § 1 kpa), a więc takich, wobec których stronom nie przysługuje już żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie (art. 34 ust. 2 ustawy o NSA). W tym wypadku ostateczność odnosi się jednak tylko do postępowania przed organami administracji (a i to z wyjątkiem wynikającym z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA). W wyniku rozpatrzenia skargi przez NSA dochodzi zaś do wydania “prawomocnego orzeczenia” (art. 57 ust. 1 ustawy o NSA). Wynika z tego, że w konstytucji ostateczność orzeczenia NSA musi być rozumiana jako określenie zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego. Ostateczne będzie orzeczenie NSA, od którego nie można już uruchomić żadnego środka zaskarżenia. W żadnej z ustaw regulujących podstawowe procedury postępowania przed sądami i organami administracji publicznej nie posłużono się jednak pojęciem “ostatecznego orzeczenia”.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd wyrażony w postanowieniu TK z 5 grudnia 1997 r. (Ts. 14/97), że skoro art. 79 ust. 1 konstytucji formułuje przesłankę “ostatecznego orzeczenia”, a termin ten nie stanowi powtórzenia żadnego z ustawowych unormowań proceduralnych zastanych przez konstytucję to należy uznać, iż te odmienności terminologiczne nie są dziełem przypadku. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego odmienności te dają wyraz intencji ustawodawcy konstytucyjnego do użycia pojęcia nowego (odrębnego), o możliwie najogólniejszym charakterze, odnoszącego się do wszelkiego rodzaju końcowych rozstrzygnięć podejmowanych we wszelkiego rodzaju postępowaniach przed sądami i organami administracji publicznej. Tylko taka interpretacja art. 79 ust. 1 odpowiada istocie skargi konstytucyjnej, tak jak ją pojmowali twórcy konstytucji.

Powyższe ustalenia stanowią punkt wyjścia dla wykładni art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przepis ten należy traktować bowiem jako doprecyzowanie unormowania przyjętego w art. 79 ust. 1 konstytucji. Art. 46 ust. 1 dopuszcza wniesienie skargi konstytucyjnej “po wyczerpaniu toku instancyjnego, w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia”. Wyliczenie to należy odczytywać jako pewną całość, a poszczególne elementy w nim zawarte należy analizować po kolei. Przede wszystkim należy więc ustalić, czy w konkretnej sprawie może dojść do wydania prawomocnego wyroku. Jeżeli obowiązujące procedury dają zainteresowanemu prawo skierowania sprawy do sądu i istnieje szansa wydania w sprawie “prawomocnego wyroku”, to należy uznać, że art. 46 ust. 1 ustawy o TK stwarza obowiązek uprzedniego wyczerpania tej drogi postępowania. W przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania prawomocnego wyroku na skutek niedopełnienia przez skarżącą przewidzianych przepisami formalności. Ostatnim merytorycznym rozstrzygnięciem (ale nie ostatecznym w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji)) stała się decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki. Żywnościowej. Nie doszło do orzeczenia co do istoty sprawy w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a to stanowi przeszkodę do podjęcia postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej. To, że w sprawie zapadło prawomocne orzeczenie NSA (w formie postanowienia), nie jest wystarczającą przesłanką do uruchomienia skargi konstytucyjnej w odniesieniu do przepisu wskazanego przez skarżącą, skoro z przyczyn leżących po jej stronie nie doszło do wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Odmienna interpretacja art. 46 i dopuszczenie możliwości złożenia skargi konstytucyjnej od każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, prowadziłoby do proceduralnej dwutorowości i ograniczało konstytucyjnie ustalone zadania sądów administracyjnych.

Obowiązek “wyczerpania toku instancyjnego”, wyklucza bowiem wniesienie skargi konstytucyjnej także wtedy, gdy wyrok, ostateczna decyzja lub inne ostateczne rozstrzygnięcie stały się prawomocne bądź ostateczne dlatego, że zainteresowany nie wykorzystał możliwości wyczerpania całego dostępnego toku instancji w postępowaniu administracyjnym, sądowym lub sądowo-administracyjnym. Powyższe rozważania doprowadzają Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że “ostatecznej decyzji” administracyjnej, w rozumieniu 145 § 1 kpa, nie można traktować jako ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji, jeżeli istnieje jeszcze prawo skutecznego skierowania skargi do sądu administracyjnego. Możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej otworzy się dopiero po wydaniu przez NSA prawomocnego merytorycznego orzeczenia w sprawie, jeżeli oczywiście sprawa podlega kognicji tego sądu. Inaczej w sprawach, w których wyłączona jest kognicja NSA. Właśnie w nich będzie możliwe wniesienie skargi konstytucyjnej po wyczerpaniu środków zaskarżania przewidzianych w przepisach procesowych

4. Subsydiarny charakter skargi przesądza o konieczności wyczerpania toku instancyjnego, rozumianego jako wykorzystanie wszystkich możliwości proceduralnych przez stronę. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w sprawach administracyjnych trudno byłoby przecenić znaczenie sądowo-administracyjnego etapu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Ma więc możliwość skorygowania nieprawidłowości, jakie zaistniały w postępowaniu przed organami administracji państwowej i może wydać rozstrzygnięcie sprawy, które usunie powody do występowania ze skargą konstytucyjną. Jeżeli zarzut ten dotyczy ustawy, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności z konstytucją, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 193 konstytucji). Rozważenie niekonstytucyjności przepisu na tym etapie, w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym pozwala sądowi na rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Ponadto, ewentualne pytanie prawne wniesione przez NSA może opierać się na zarzucie naruszenia poszczególnych przepisów konstytucji, a nie tylko przepisów, na podstawie których orzeczono o prawach lub obowiązkach konstytucyjnych. Procedura pytania prawnego stwarza zatem szerszą możliwość ochrony niż postępowanie w trybie skargi konstytucyjnej. Ustrojodawca, nadając skardze konstytucyjnej charakter subsydiarny zakładał, że wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawowych, które pojawią się w postępowaniu przed sądem, będą przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu w postaci pytań prawnych, jeżeli oczywiście nie dadzą się usunąć w drodze wykładni systemowej (technika wykładni “w zgodzie z konstytucją”). Skarga konstytucyjna ma służyć bowiem zarówno eliminowaniu z porządku prawnego niekonstytucyjnych przepisów, jak i harmonijnej współpracy między sądami i trybunałami, z których każdy ma swą ściśle konstytucyjnie określoną rolę w ochronie konstytucyjnych praw jednostki. Z tego właśnie względu należy odrzucić taką wykładnię, która pozwalałaby jednostce traktować skargę konstytucyjną jako środek konkurencyjny wobec przysługujących jej innych środków ochrony konstytucyjnych praw i wolności.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w sprawie niniejszej skarżąca nie wykorzystała skutecznie innych środków ochrony jej konstytucyjnych praw. W swoim postanowieniu z dnia 13 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł bowiem co do istoty sprawy, gdyż nie mógł tego uczynić, lecz odrzucił wniesioną skargę wobec niedopełnienia przez skarżącą warunków formalnych. Podstawą orzeczenia sądu nie był kwestionowany przez skarżącą przepis, ale art. 27 ust. 2 i art. 36 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Niedopełnienie przez skarżącą niezbędnych czynności, skutkujące odrzuceniem skargi, należy traktować tak samo jak pominięcie drogi postępowania sądowo-administracyjnego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji, to należało postanowić o odmowie nadania skardze dalszego biegu.

Na postanowienie niniejsze przysługuje skarżącemu zażalenie do Trybunału Konstytucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia (art. 36 ust. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).