1. Wnioskiem z dnia 26 marca 2002 r. grupa posłów wniosła o stwierdzenie, że przepisy art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym,
ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i
sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 23, poz. 220) wprowadzające zmiany do przepisów art. 123
ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 pkt 1, art. 178 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin,
rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) są niezgodne z przepisami art. 7, art. 118 ust. 1 i art.
121 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wnioskodawca przedstawił przebieg prac legislacyjnych dotyczących zaskarżonych przepisów. Zwrócił uwagę, że
w uchwalonej w dniu 25 stycznia 2002 r. ustawie o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy
o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum
lokalnym, Sejm nie wprowadził żadnych zmian w treści przepisów art. 123 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 pkt 1, art. 178 ust.
3 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95,
poz. 602 ze zm.), określających metody podziału mandatów na podstawie wyników głosowania w okręgach wyborczych. Przepisy te
zachowały brzmienie dotychczasowe.
Uchwalona przez Sejm ustawa została następnie przekazana do Senatu, który rozpatrywał ją na 8 posiedzeniu. Senat uchwalił
szereg poprawek do przedmiotowej ustawy, w tym poprawki odnoszące się do wymienionych wyżej przepisów art. 123 ust. 1 pkt
1, art. 151 ust. 1 pkt 1 i art. 178 ust l pkt 1 (uchwała Senatu RP z 8 lutego 2002 r.). Zmiany wprowadzone przez Senat polegały
na zastąpieniu dotychczas obowiązującej metody podziału mandatów znanej jako metoda St. Laguë – metodą d'Hondta.
Wnioskodawca podniósł, że Senat dokonał zmian wykraczających poza materię rozpatrywanej ustawy, wprowadzając poprawki do przepisów,
które nie były nowelizowane przez Sejm. W uchwalonej 25 stycznia 2002 roku ustawie Sejm nie dokonał żadnej ingerencji w dotychczas
stosowaną metodę podziału mandatów. Tym samym Senat wprowadził do uchwalonej ustawy zmiany stanowiące nową inicjatywę legislacyjną. W ocenie wnioskodawców, stało się to z oczywistym naruszeniem art. 7 Konstytucji, stanowiącego,
że organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Senat w tym wypadku działał bez podstawy prawnej, gdyż
nie istnieje przepis uprawniający do wprowadzania nowych inicjatyw ustawodawczych w ramach rozpatrywania ustawy uchwalonej
już przez Sejm. Do ustawy takiej Senat może jedynie wprowadzać swoje poprawki.
Zakwestionowane przepisy naruszają również, zdaniem wnioskodawcy, art. 118 ust. 2 Konstytucji, stanowiący, że inicjatywa ustawodawcza
przysługuje między innymi Senatowi oraz art. 121 ust. 2 Konstytucji, który uprawnia Senat do wprowadzenia w uchwalonej przez
Sejm ustawie jedynie poprawek, co wyklucza możliwość wnoszenia w trybie poprawek nowych inicjatyw ustawodawczych.
Wnioskodawca podniósł, iż Senat postąpił wbrew przepisowi własnego regulaminu, który w art. 69 pozwala przedstawić wniosek
o podjęcie inicjatywy ustawodawczej wraz z projektem odpowiedniej ustawy, jeżeli w toku prac nad ustawą uchwaloną przez Sejm,
komisja dostrzeże potrzebę wprowadzenia zmian legislacyjnych wykraczających poza materię rozpatrywanej ustawy. W ocenie wnioskodawców
Senat, mając możliwość zgłoszenia osobnej inicjatywy legislacyjnej w konstytucyjnym trybie, wybrał niekonstytucyjną drogę
“na skróty”. Tak zgłoszone poprawki, z uwagi na wadliwość ich wprowadzenia, powinny być odrzucone przez Sejm. Jednakże Sejm
15 lutego 2002 r. poprawki te przyjął. W ten sposób do Ordynacji wyborczej wprowadzone zostały przepisy uchwalone wadliwie,
z naruszeniem zasad inicjatywy ustawodawczej i bez zachowania właściwej drogi legislacyjnej.
Na poparcie tej tezy wnioskodawca odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
2. Te same przepisy ustawy z 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy
o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin. rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum
lokalnym zakwestionowano we wniosku grupy posłów, z 4 kwietnia 2002 r.
W ocenie wnioskodawcy przepisy art. 4 pkt 30, 37 i 43 naruszają art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej przez to, że uchwalone zostały z naruszeniem zasad procedury ustawodawczej, a tym samym złamana została zasada nakładająca
na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Zakwestionowane przepisy wyrażają nowość
normatywną w stosunku do pierwotnego projektu ustawy, a tym samym powinny być wprowadzone w trybie właściwym dla inicjatywy
ustawodawczej, nie zaś poprawki. Art. 119 ust. 1 został naruszony poprzez rozpatrzenie nowej inicjatywy ustawodawczej, jaką
de facto stanowiły poprawki Senatu, bez zachowania trybu wskazanego w powyższym przepisie.
W uzasadnieniu wniosku grupa posłów, analizując znaczenie terminów “poprawka” i “inicjatywa ustawodawcza” oraz uprawnienia
Senatu w procesie ustawodawczym, doszła do przekonania, iż w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i poglądów doktryny,
Senat zgłosił poprawkę niedopuszczalną, o charakterze samoistnym, wykraczającą poza treść ustawy nowelizującej i tym samym
naruszył procedurę ustawodawczą.
Ponadto wnioskodawca wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 4 pkt 23 ustawy z 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie
gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem grupy posłów, powołany przepis dotyczący komitetów wyborczych partii politycznych stwarza uprzywilejowaną sytuację
dla komitetów wyborczych organizacji społecznych i stowarzyszeń oraz komitetów wyborczych koalicji. Uprzywilejowana sytuacja
tych komitetów polega na tym, że nie mają do ich działalności zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach
politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.). Rozwiązanie to, w ocenie wnioskodawców, nie znajduje uzasadnienia
w świetle zasady równości.
Zgodnie z art. 96 ust. 2 i 3 i art. 97 ust. 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików
województw, komitety wyborcze mogą być tworzone przez: partie polityczne, stowarzyszenia, organizacje społeczne, wyborców
oraz koalicje wyborcze. Art. 97 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi, że do utworzonego przez wyborców komitetu wyborczego stosuje
się odpowiednio przepisy ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych. W ocenie wnioskodawców bezspornym jest, że wszystkie
komitety wyborcze są w takiej samej sytuacji i dążą do takiego samego celu. Obowiązek stosowania, w kwestii finansowania komitetów
wyborczych, przepisów ustawy o partiach politycznych, tylko w przypadku dwóch komitetów, tj. komitetów wyborczych partii politycznych
i komitetów wyborczych wyborców, stwarza nierówność wobec prawa podmiotów podobnych.
Reguły finansowania komitetów wyborczych – stwierdza wnioskodawca – powinny być jednolite dla wszystkich podmiotów uczestniczących
w akcie politycznym, jakim są wybory. Różnicowanie w tym zakresie uprawnień i obowiązków komitetów wyborczych partii politycznych
i komitetów wyborczych wyborców, nie znajduje żadnego merytorycznego i logicznego usprawiedliwienia. Ponadto, rozwiązanie
takie może stwarzać podstawę do obchodzenia prawa poprzez tworzenie pozornych koalicji wyborczych, które umożliwiałyby zawierającym
je partiom omijanie przepisów dotyczących finansowania kampanii wyborczych.
3. Zarządzeniem z 8 kwietnia 2002 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego przekazał do łącznego rozpoznania pod wspólną sygnaturą
K 14/02 – sprawę objętą odrębnymi wnioskami grup posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej: z 26 marca 2002 r. i z 4 kwietnia
2002 r.
4. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w pisemnym stanowisku z 20 maja 2002 r. wniósł o stwierdzenie zgodności zaskarżonych
przepisów z przywołanymi jako wzór kontroli przepisami konstytucyjnymi.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z 15 lutego 2002 r. z Konstytucją stwierdził przede wszystkim,
iż brak jest przesłanek do kontroli konstytucyjności tych przepisów według wzorca przepisu art. 119 ust. 1 Konstytucji, skoro
przedmiotem badania są poprawki zgłoszone do ustawy, wobec której odbyto już trzy czytania.
Poza tym przedstawiając przebieg prac legislacyjnych, Marszałek Sejmu wskazał, że ustawa wprowadza liczne zmiany związane
z wyborami samorządowymi. Wskazał przy tym, że system wyborczy rozumiany jako mechanizm wyłaniania zgromadzenia przedstawicielskiego
na zasadzie proporcjonalności, stanowi określoną część złożoną z trzech wzajemnie ze sobą powiązanych elementów: 1) wielkość
okręgów mierzona liczbą mandatów do obsadzenia w okręgu; 2) ustawowo określony próg, którego przekroczenie uprawnia do udziału
list kandydatów w podziale mandatów (tzw. klauzule zaporowe); 3) metoda podziału (alokacji) mandatów w proporcji do liczby
głosów oddanych na poszczególne listy kandydatów. Zmiany któregokolwiek z tych trzech elementów – zdaniem Sejmu – nie można
traktować jako zmiany samoistnej w oderwaniu od dwóch pozostałych. Skoro zatem Sejm w uchwalonej ustawie, która następnie
trafiła do Senatu, dokonał zmiany odnośnie wyznaczenia wielkości okręgów, to przedmiotem nowelizującej ustawy uczynił cały
system wyborczy. Tym samym Senat proponując poprawkę odnoszącą się do innego elementu systemu wyborczego – przedłożył Sejmowi
poprawkę mieszczącą się w granicach materii objętej ustawą nowelizującą przekazaną Senatowi do rozpatrzenia. Dyrektywy nakazującej
ograniczenie poprawek do uregulowania będącego przedmiotem ustawy nowelizującej, nie można zdaniem Sejmu rozumieć literalnie
tzn., że Senat nie może zgłosić do ustawy nowelizującej żadnej poprawki, która nie odnosi się wprost do tekstu uchwalonego
przez Sejm.
Marszałek Sejmu odniósł się przy tym do ogólnego modelu ustrojowego władzy ustawodawczej i wzajemnych relacji Sejmu i Senatu
w procesie ustawodawczym. Sejm skłania się ku tym przedstawicielom doktryny i sądownictwa konstytucyjnego, którzy przyznając
wiodącą rolę Sejmu, podkreślają, że nie może prowadzić to do całkowitego ubezwłasnowolnienia Senatu i odmówienia mu prawa
do merytorycznego wpływu na treść przyjmowanych przez parlament ustaw. Zdaniem Sejmu, art. 121 ust. 2 Konstytucji określający
formy uczestnictwa Senatu w procesie legislacyjnym, nie determinuje zakresu dopuszczalnych poprawek, toteż ustalenie, “czy
mamy do czynienia z poprawkami Senatu, czy też propozycją nowej regulacji prawnej możliwe jest tylko przy zbadaniu treści
konkretnej poprawki do konkretnej ustawy” (orzeczenie K. 25/97 w sprawie tzw. paliwa rolniczego). W tej sprawie dla oceny
konstytucyjności zakresu poprawek należy wziąć pod uwagę – konkluduje Marszałek Sejmu, że zaskarżona przez wnioskodawców ustawa
zawiera szereg innych przepisów merytorycznie związanych z treścią merytoryczną poprawek Senatu, materia stanowiąca przedmiot
poprawek stanowiła przedmiot procesu legislacyjnego już od I czytania w Sejmie, a Sejm przeprowadził głosowanie nad poprawkami
po głębokiej analizie kwestii ich dopuszczalności i po zasięgnięciu opinii ekspertów konstytucyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości,
iż w tym przypadku poprawki nie wykroczyły poza zakres, materię i koncepcję ustawy przekazanej Senatowi.
Marszałek Sejmu podkreślił przy tym, że obowiązująca przed wejściem w życie ustawy z 15 lutego 2002 r. metoda St. Laguë została
wprowadzona do Ordynacji ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym,
o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz.
497) w trakcie bieżącej kadencji władz samorządowych i nie miała jeszcze zastosowania. Zmiana metody podziału mandatów wprowadzona
wspomnianą wyżej ustawą z 11 kwietnia 2001 r. nastąpiła w takim samym trybie, jak obecnie zaskarżony, z tą tylko różnicą,
że kwestia ta nie stanowiła przedmiotu prac Sejmu od pierwszego czytania, a formalnie pojawiła się dopiero w poprawkach zgłoszonych
w drugim czytaniu, które to poprawki zostały odrzucone.
Marszałek Sejmu stwierdził, iż w przypadku uznania przez Trybunał, że Senat nie miał prawa wnieść zaskarżonej poprawki do
ustawy z 15 lutego 2002 r., tym bardziej, ipso facto odnosiłoby się to do poprawek Senatu uchwalonych przez Sejm w ustawie z 11 kwietnia 2001 r., w wyniku której metoda d'Hondta
została zastąpiona metodą St. Laguë.
Marszałek Sejmu podniósł także, iż kwestia zakresu dopuszczalnych poprawek Senatu przekłada się na uwarunkowania natury czysto
politycznej. W doktrynie ustrojowej państw o rozwiniętej i utrwalonej demokracji parlamentarnej wspartej instytucjami samorządu
terytorialnego, a także w orzecznictwie sądownictwa konstytucyjnego w tych państwach, uznaje się, że stabilna i skuteczna
egzekutywa – a więc rząd oparty o solidną większość parlamentarną, albo lokalne organy wykonawcze wsparte solidną większością
w wybieranym zgromadzeniu przedstawicielskim – stanowi wartość nadrzędną wobec matematycznie precyzyjnie realizowanych zasad
równości i proporcjonalnej reprezentacji. Dlatego usprawiedliwia się tam – wynikające ze stosowania klauzul zaporowych oraz
przyjęcia różnych metod alokacji mandatów (w tym metody d'Hondta) – odstępstwo od ścisłego przestrzegania reguł reprezentacji
proporcjonalnej.
Skoro władzę ustawodawczą tworzą Sejm i Senat, odmawianie Senatowi prawa do współdecydowania w toczącym się procesie ustawodawczym
– zmierzającym do nadania spójnej koncepcji systemowi wyborczemu do organów stanowiących samorządu terytorialnego, odpowiadającej
przyjmowanej aksjologii tzw. inżynierii ustrojowej – byłoby ograniczeniem konstytucyjnej roli Senatu w dwuczłonowej władzy
ustawodawczej ustanowionej w art. 10 ust. 2 Konstytucji.
Reasumując tę część wyjaśnień Marszałek Sejmu stwierdził, że: 1) poprawka przedstawiona Sejmowi przez Senat miała, w rozumieniu
art. 121 ust. 2 Konstytucji, ze względu na swą treść, charakter poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm, ponieważ dotyczyła
materii objętej zmianami ustawy nowelizującej przepisy samorządowej ordynacji wyborczej odnoszące się do systemu wyborczego,
2) działań Senatu nie można traktować jako ominięcia trybu inicjatywy ustawodawczej, wynikającego z art. 118 ust. 1 Konstytucji,
ponieważ działania Senatu mieściły się w ramach jego ustrojowych uprawnień, 3) brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone
przepisy znalazły się w ustawie z dnia 15 lutego 2002 r. bez podstawy prawnej i w wyniku działań bezprawnych, co stanowiłoby
naruszenie art. 7 Konstytucji, 4) przyznanie racji argumentom prezentowanym w uzasadnieniu przez wnioskodawców może w przyszłości
prowadzić do nieuzasadnionego ograniczania uprawnień ustawodawczych Senatu oraz praktycznego uniemożliwiania wnoszenia przez
Senat poprawek do ustaw nowelizujących, w których Sejm popełnił poważniejsze błędy legislacyjne i merytoryczne.
W drugiej części uzasadnienia stanowiska Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutu niezgodności art. 4 pkt 23 ustawy z 15 lutego
2002 r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutów postawionych przez wnioskodawców, Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że przepis
art. 97 ust. 2 Ordynacji został skreślony ustawą z 15 lutego 2002 r., a więc ta część uzasadnienia, która opiera się na tezie,
że komitety wyborcze partii politycznych i wyborców działać mają na takich samych zasadach, nie znajduje podstaw w obowiązującym
stanie prawnym.
Marszałek Sejmu podniósł, że celem dodanego przepisu art. 83a jest rozciągnięcie na komitety wyborcze partii politycznych,
w zakresie nieuregulowanym w Ordynacji, zasad finansowania określonych w ustawie o partiach politycznych. Zasady te mają charakter
szczegółowy i wprowadzają dla partii politycznych szereg ograniczeń co do źródeł pozyskiwania środków na działalność partyjną
oraz ustalają wiele obowiązków związanych z prowadzeniem kampanii wyborczej. Rozwiązania te zostały wprowadzone przez ustawodawcę
świadomie ze względu na szczególny charakter partii politycznej jako zrzeszenia powstałego dla specyficznych celów.
W istocie rzeczy przepis art. 83a Ordynacji ma w znacznej części charakter odsyłający i doprecyzowujący, gdyż odsyła do przepisów,
które i tak są stosowane wprost z ustawy o partiach politycznych. Wprowadzając szczególne zasady finansowania komitetów wyborczych
partii politycznych, dostosowuje on system finansowania działalności partii do procedur związanych z wyborami samorządowymi.
Identyczny, co do treści, przepis art. 119 ust. 1 znalazł się również w ustawie – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
Nr 49, poz. 499 ze zm.). Jest zrozumiałe, że partie powinny działać na takich samych zasadach niezależnie od tego czy uczestniczą
w wyborach samorządowych czy też parlamentarnych. Natomiast inne zasady muszą być stosowane do komitetów wyborczych partii,
organizacji społecznych i stowarzyszeń, a także komitetów wyborczych wyborców jako podmiotów o zupełnie innych zasadach działania.
Zdaniem Marszałka Sejmu, nie można uznać, że wszystkie komitety wyborcze są w takiej samej sytuacji. Organizacje społeczne
i stowarzyszenia mają własną, często rożną – zależnie od rodzaju organizacji – strukturę i zasady działania. Działają na podstawie
różnych ustaw i stosuje się wobec nich różne przepisy dotyczące finansowania działalności. Wreszcie, ich podstawowym celem
nie jest działalność polityczna. Z natury rzeczy nie można więc do nich stosować wszystkich przepisów dotyczących finansowania
działalności komitetów wyborczych partii politycznych. Odnośnie finansowania działalności komitetów wyborczych brak jest więc
cechy relewantnej uzasadniającej identyczne traktowanie wszystkich komitetów.
Niezależnie od tego, że rozciągnięcie na wszystkie komitety zasad dotyczących komitetów wyborczych partii politycznych jest
niewykonalne z punktu widzenia legislacyjnego (zwłaszcza jeśli chodzi o komitety wyborcze wyborców zawiązywane na okoliczność
konkretnych wyborów), takie rozwiązanie pociągałoby za sobą szereg innych wątpliwości konstytucyjnych dotyczących zasad wyborów
i wolności w zakresie zrzeszania się obywateli. Tym samym zarzut niekonstytucyjności art. 83a jako naruszającego zasadę równości
należy uznać za nietrafny.
5. Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku wyraził pogląd, że przepisy art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z 15 lutego 2002 r.
o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja
wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym są zgodne z art. 7, art. 118 ust.
1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie są niezgodne z art. 119 ust. 1 Konstytucji.
Odwołując się do przebiegu prac legislacyjnych i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Prokurator Generalny doszedł do przekonania,
że Senat uchwalając zakwestionowane poprawki, z uwagi na ich treść, nie przekroczył granic dopuszczalności ich uchwalenia.
Zwrócił uwagę, iż kwestionowane poprawki odpowiadają swoją treścią proponowanym w projekcie ustawy zmianom, które poddane
zostały pełnemu procesowi legislacyjnemu w Sejmie. Fakt, że Sejm w trzecim czytaniu odrzucił jakieś rozwiązanie nie oznacza,
iż automatycznie rozwiązanie to nie może być przedmiotem poprawek Senatu, z tego powodu, że ostatecznie nie zostało wprowadzone
do tekstu ustawy nowelizującej uchwalonej przez Sejm. Oznaczałoby to, zdaniem Prokuratora Generalnego, wprowadzenie formalnego,
pozakonstytucyjnego kryterium ograniczającego kompetencję Senatu do uchwalania poprawek.
Prokurator Generalny podkreślił ponadto, że ingerencja Sejmu w obowiązujący system wyborczy poprzez zmianę któregoś z elementów
składowych (liczby radnych, zasady ustalania okręgów wyborczych), oznacza zmianę całego systemu, skoro wszystkie jego elementy
pozostają we wzajemnym powiązaniu. Z powyższego wynika, że treść poprawek uchwalonych przez Senat pozostaje w związku z celem
i przedmiotem ustawy nowelizującej mimo, że tekst ustawy nowelizującej nie zawiera zmian dotyczących metody podziału mandatów.
W ocenie Prokuratora Generalnego wybór konkretnej metody podziału mandatów jest decyzją polityczną władzy ustawodawczej, toteż
ocena trafności wyboru konkretnej metody pozostaje poza zakresem kompetencji kontrolnych Trybunału Konstytucyjnego. Nadmierne
formalizowanie wymogów dotyczących dopuszczalnego zakresu poprawek w tym zakresie prowadziłoby natomiast do nieuzasadnionego
konstytucyjnie ograniczenia udziału Senatu w sprawowaniu władzy ustawodawczej. Prokurator Generalny zwrócił przy tym uwagę,
że obowiązująca przed nowelizacją metoda rozdziału mandatów została wprowadzona do ustawy nowelizowanej również w trybie poprawek
Senatu, przyjętych następnie przez Sejm. Wobec tego zaistniałyby przesłanki do kontroli konstytucyjności i tej regulacji.
Prokurator Generalny podniósł ponadto, że art. 119 ust. 1 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli, gdyż dotyczy
on trybu rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm, nie odnosi się natomiast do trybu uchwalania poprawek przez Senat.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 4 pkt 23 ustawy z 15 lutego 2002 r. z art. 32 Konstytucji, Prokurator Generalny
podniósł, że wnioskodawcy nie wykazali, w czym konkretnie przejawia się niesprawiedliwe zróżnicowanie sytuacji poszczególnych
komitetów wyborczych. Z przepisów Ordynacji wyborczej wynika natomiast, że zasady finansowania wyborów są takie same dla wszystkich
komitetów wyborczych. Samo odesłanie do stosowania przepisów ustawy o partiach politycznych, w odniesieniu do finansowania
komitetów wyborczych tych partii (w zakresie nieuregulowanym w Ordynacji), nie dowodzi istnienia nieuzasadnionej nierówności
w traktowaniu przez prawo komitetów wyborczych. Świadczy jedynie, że ustawowo uregulowane zasady finansowania działalności
partii politycznych obowiązują także ich komitety wyborcze.
Konkludując, Prokurator Generalny stwierdził, że wobec braku dowodu na to, iż doszło do naruszenia zasady równości należy
uznać, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności ustaw, że art. 4 pkt 23 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 32 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy
o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad
gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 23, poz. 220; dalej: ustawa z 15 lutego
2002 r.). Na mocy powołanych przepisów wprowadzono zmiany do art. 123 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 pkt 1, art. 178 ust. 3
pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz.
602 ze zm.; dalej Ordynacja wyborcza samorządowa).
Zmiany wprowadzone ustawą z 15 lutego 2002 r. do ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw
oraz ustawy o referendum lokalnym dotyczą systemu podziału mandatów w poszczególnych okręgach wyborczych pomiędzy listy kandydatów.
Zmiana brzmienia wskazanych przepisów ustawy polegała na zastąpieniu dotychczasowej treści słowami: “liczbę głosów ważnie
oddanych na każdą z list w okręgu wyborczym dzieli się kolejno przez 1; 2; 3; 4; 5 i dalsze kolejne liczby, aż do chwili gdy
z otrzymanych w ten sposób ilorazów da się uszeregować tyle kolejno największych liczb, ile wynosi liczba mandatów do rozdzielenia
między listy”. Wprowadzona na mocy kwestionowanych przepisów zmiana oznacza zastąpienie dotychczasowej metody podziału mandatów,
tzw. metody St. Laguë – metodą d’Hondta.
W ocenie wnioskodawców, zaskarżone przepisy zostały uchwalone z naruszeniem trybu ustawodawczego, przez co są niezgodne z
przepisami art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obydwu wnioskach
podniesiono zarzut naruszenia przez Senat zasad procedury legislacyjnej przez wprowadzenie do ustawy nowelizującej zmian wykraczających
poza materię rozpatrywanej ustawy.
Ponadto jedna z grup posłów (wniosek z 4 kwietnia 2002 r.) wniosła stwierdzenie niezgodności art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 15
lutego 2002 r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zakwestionowany przepis wprowadza do nowelizowanej
ustawy art. 83a w brzmieniu: “Do finansowania komitetów wyborczych partii politycznych w sprawach nieuregulowanych w niniejszej
ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 i
Nr 154, poz. 1802)”. Zdaniem wnioskodawców dodanie cytowanej regulacji różnicuje sytuację prawną komitetów wyborczych partii
politycznych w stosunku do pozostałych komitetów wyborczych, w zakresie sposobu ich finansowania.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie są zatem dwie regulacje, odnoszące się do różnych zagadnień. W przypadku art.
4 pkt 23 ustawy z 15 lutego 2002 r. sformułowano zarzuty merytoryczne, natomiast zarzuty dotyczące pozostałych przepisów mają
charakter formalny. Należy stwierdzić, że uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do kontrolowania płaszczyzny formalnej aktu
normatywnego wynika z art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Orzekając o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, Trybunał
bada zarówno treść takiego aktu, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu. Pominięcie
przez wnioskodawcę zarzutu naruszenia procedury legislacyjnej nie zwalnia Trybunału z obowiązku dokonania oceny trybu uchwalenia
przepisu przede wszystkim z tego punktu widzenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 czerwca 1998 r., K. 3/98, OTK
ZU nr 4/1998, poz. 52, s. 336). Orzeczenie w konkretnej sprawie nie przesądza jednak, jak to sugeruje w swoim stanowisku Marszałek
Sejmu, o niekonstytucyjności przepisów, które nie są objęte wnioskiem.
2. Zasadnicze znaczenie dla oceny przepisów art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z 15 lutego 2002 r. ma odpowiedź na pytanie, czy
w tej konkretnej sprawie doszło do naruszenia procedury legislacyjnej. Obok sformułowanych w orzecznictwie poglądów na temat
relacji pomiędzy Sejmem a Senatem w procesie legislacyjnym, należy bowiem w każdej konkretnej sprawie ocenić przebieg prac
legislacyjnych oraz zakres wprowadzonych poprawek z uwzględnieniem etapu procedury legislacyjnej.
Istotą zarzutów proceduralnych, sformułowanych w obydwu wnioskach jest kwestia zakresu dopuszczalnych poprawek Senatu do ustawy
uchwalonej przez Sejm. Jako wzorce badania zakwestionowanych przepisów wnioskodawcy wskazują art. 7, art. 118 ust. 1, art.
119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji. W przepisach tych określono podmioty, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza
(art. 118 ust. 1), zasadę rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm w trzech czytaniach (art. 119 ust. 1) oraz uprawnienia
Senatu w zakresie oceny uchwalonej przez Sejm ustawy (art. 120 ust. 2). Z art. 7 Konstytucji wynika obowiązek działania organów
władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.
3. Problematyka zakresu kompetencji Senatu wynikającej z art. 121 ust. 2 Konstytucji była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego. Uzasadnione jest w tym miejscu odwołanie się do kilku tez, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia
niniejszej sprawy.
W orzeczeniu z 23 listopada 1993 r., Trybunał Konstytucyjny podtrzymał już wcześniej sformułowaną tezę, że każda izba parlamentu
spełnia odmienną rolę w procesie wykonywania władzy ustawodawczej, zaś rola Senatu sprowadza się zasadniczo, poza przysługującą
mu inicjatywą ustawodawczą, do udziału w rozpatrywaniu ustaw uchwalonych przez Sejm. Senat może ustawę przyjąć, odrzucić,
bądź wprowadzić do jej tekstu poprawki (K. 5/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 39, por. orzeczenie z 17 listopada 1992 r., U.
14/92, OTK w 1992 r., cz. II, poz. 25).
W tym samym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny ustalił zakres poprawek, jakie Senat mógł, w trybie art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji,
wprowadzić do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm.
Z ustaleń dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny wynika, że “w przeciwieństwie do wniesionego w trybie inicjatywy ustawodawczej
projektu ustawy, poprawki Senatu mają wyraźnie ograniczony zakres. Mogą one mieć charakter zarówno formalno-legislacyjny jak
i merytoryczny; dotyczyć jednak muszą wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany
Senatowi”.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił przy tym, że ustalenie, czy mamy do czynienia z poprawką Senatu, czy też z propozycją nowej
regulacji prawnej możliwe jest tylko przy zbadaniu treści określonej poprawki do konkretnej ustawy. Ogólnie można przyjąć,
że w przypadku, gdy do Senatu trafia ustawa, która po raz pierwszy reguluje jakieś zagadnienie bądź gdy jest to ustawa uchylająca
w całości dotychczasową ustawę i zawierająca nowe uregulowanie tej materii, Senat ma znaczną swobodę modyfikowania w drodze
poprawek ustawy uchwalonej przez Sejm. Poprawki dotyczyć mogą wszystkich przepisów ustawy i zawierać uregulowania odmienne
od przyjętych przez Sejm. Znacznie węższe ramy dla kształtowania przez poprawki Senatu materii ustawy, stwarza uchwalona przez
Sejm nowelizacja obowiązującej ustawy, w szczególności zaś wtedy, gdy zakres tej nowelizacji jest niewielki. “W takim wypadku
niezbędne jest, by Senat ograniczał się do wnoszenia poprawek tylko do ustawy nowelizującej, tj. do tekstu, który został mu
przekazany do rozpatrzenia. Wyjście poza ten tekst nie może być uznane za poprawkę do ustawy. Poprawka nie może bowiem dotyczyć
spraw, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm. Wyjątkiem od tej zasady będzie sytuacja, gdy poprawka wniesiona
do tekstu ustawy nowelizującej logicznie i merytorycznie wymaga poczynienia zmian objętych poprawką także w tekście ustawy
nowelizowanej” (K. 5/93, OTK w 1993 r. cz. II, s. 387, 388).
Do przedstawionego poglądu Trybunał Konstytucyjny odwoływał się w późniejszych orzeczeniach (por. orzeczenie z 9 stycznia
1996 r., K. 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 Trybunał Konstytucyjny stwierdził
ponadto, że nawet w trybie zgłaszania poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm, która jest ustawą “nową”, Senat nie jest uprawniony
do zastępowania treści tej ustawy treścią zupełnie inną, jeśli chodzi o tematykę i przedmiot regulacji, gdyż oznaczałoby to
obejście przepisów o inicjatywie ustawodawczej Senatu oraz o trybie czytań projektu ustawy w Sejmie (OTK ZU nr 3-4/1997, s.
302).
Trybunał Konstytucyjny nawiązał do powołanych poglądów także w orzeczeniach wydanych już w czasie obowiązywania nowej Konstytucji.
W wyroku z 24 czerwca 1998 r. rozwinął zagadnienie dopuszczalnego zakresu poprawek w kontekście inicjatywy ustawodawczej.
Zaznaczył, że – choć nigdy nie zostało to przesądzone jednoznacznie w tekstach konstytucyjnych – to polskie prawo parlamentarne
zawsze uznawało charakter kolektywny prawa inicjatywy ustawodawczej, a charakter indywidualny – prawa zgłaszania poprawek.
Art. 118 i art. 119 ust. 2 i 3 Konstytucji dokonują rozróżnienia tych procedur w oparciu o dwa podstawowe kryteria: podmiotów
uprawnionych do ich wykorzystywania oraz etapu procedury sejmowej, na którym są one wykorzystywane. Istnienie tych odrębnych
procedur nie powinno więc prowadzić do zacierania granic między nimi.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że zwłaszcza w sytuacjach, gdy treść i rozmiar proponowanych zmian prowadzą do przeistoczenia
poprawek w nową inicjatywę ustawodawczą, dopuszczalne jest rozważenie, czy nie dochodzi w ten sposób do naruszenia postanowień
art. 118 ust. 1 Konstytucji (K. 3/98, OTK ZU nr 4/1998, s. 339-340).
Wśród orzeczeń dotyczących zagadnienia poprawki Senatu, wymienić należy w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z
23 lutego 1999 r., w którym zwrócono uwagę na uprzywilejowaną pozycję Sejmu w procedurze ustawodawczej. Trybunał zauważył
ponadto, że wprowadzenie do ustawy nowych treści, wykraczających poza zakres ustawy “za pomocą poprawki”, nabiera charakteru
samoistnego przedłożenia legislacyjnego. “Senat jest uprawniony do wysuwania takich przedłożeń, ale może to zrobić tylko w
formie inicjatywy ustawodawczej, a nie może tego zrobić w formie poprawki. Jeżeli zaś takie nowe treści zostaną ujęte w formie
poprawki, a nie – inicjatywy ustawodawczej, to naruszone zostaną konstytucyjne postanowienia o trybie ustawodawczym, a w szczególności
art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2” (K. 25/98, OTK ZU nr 2/1999, s. 139).
4. Przedstawione poglądy zreasumował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 czerwca 2002 r., K 11/02. Konsekwentnie stanął na
stanowisku, że “materię, tę [do której odnosi się poprawka] określa treść ustawy uchwalonej przez Sejm, przekazywanej Senatowi
przez Marszałka Sejmu (art. 121 ust. 1 Konstytucji). Nie budzi także wątpliwości, że przez ustawę należy rozumieć zarówno
akt normatywny uchwalony w odniesieniu do danej materii po raz pierwszy, jak i ustawę nowelizującą tę materię. Poprawka uchwalana
przez Senat musi jednak zawsze dotyczyć materii, która została już objęta ustawą uchwaloną przez Sejm i przekazaną Senatowi.
Zasada ta nabiera szczególnej wyrazistości w przypadku ustawy nowelizującej. Nie jest więc możliwe, aby senackie poprawki
do ustawy nowelizującej mogły dotyczyć zagadnień objętych wyłącznie zakresem ustawy nowelizowanej”.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego podziela doktryna prawa konstytucyjnego (por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 152 i 154-155, tenże: Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Glosa do wyroku z 23 lutego 1999 r., K. 25/98, PiP z. 6/1999, s. 102 i n.; M. Kudej, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 1999 r., Przegląd Sejmowy nr 3/1999 r., s. 164 i n.; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2001, t. II, tezy do art. 121).
Zaprezentowaną linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego i poglądy doktryny wzmacniają także wnioski wyprowadzone przez
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 czerwca 2002 r. w oparciu o szczegółową analizę materiałów dokumentujących przebieg prac
prowadzonych nad tekstem Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. w Zgromadzeniu Narodowym. W świetle dokonanych ustaleń Trybunał
Konstytucyjny doszedł do przekonania, że brak definicji poprawki w Konstytucji, nie oznacza, iż nie ma normy konstytucyjnej,
która mogłaby stanowić adekwatny wzorzec dla oceny zarzutu przekroczenia przez Senat granic poprawki. Przebieg prac prowadzonych
przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego świadczy, że w intencji ustawodawcy konstytucyjnego normami takimi są
art. 7, art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji, a więc przepisy wskazane w obydwu wnioskach grup posłów.
Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, iż przyjęcie poprawek przez Sejm, w sytuacji przekroczenia przez Senat ich dopuszczalnego
zakresu, nie powoduje konwalidacji tego uchybienia. “Oznaczałoby to bowiem w konsekwencji, że parlament może swobodnie modyfikować
bezwzględnie wiążące go normy i zasady Konstytucji. Decydując się na określony model relacji kompetencyjnych między Sejmem
i Senatem w procesie ustawodawczym, ustrojodawca możliwość tego rodzaju konwalidacji jednoznacznie wykluczył”.
Wykładnia historyczna przepisów art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji usuwa wątpliwości co do rozróżnienia dopuszczalnych
granic pomiędzy poprawką a inicjatywą ustawodawczą. Dowodzi ponadto, że ustawodawca konstytucyjny stanął na stanowisku, iż
gwarancje odpowiedniego procedowania (zwłaszcza procedura trzech czytań) wchodzą w zakres standardów demokratycznego państwa
prawnego. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny nie zgodził się z poglądem, iż w sytuacji gdy jakaś materia była przedmiotem
trzeciego czytania w Sejmie, to tym samym wchodzi ona w zakres materii ustawowej. “Skoro bowiem nie budzi wątpliwości fakt,
iż procedura trzeciego czytania kończy się głosowaniem, w wyniku którego uchwalana jest ustawa o określonej treści i tylko
taką ustawę (ustawę o konkretnie ustalonej treści) Marszałek Sejmu jest zobowiązany przekazać do Senatu, nie sposób twierdzić,
że materią ustawową jest także coś, co wychodzi poza zakres ustawy przekazywanej do Senatu”. Takie rozumowanie prowadziłoby
do podważenia gwarancyjnej funkcji procedury ustawodawczej, którą tak akcentowano podczas prac nad Konstytucją.
Ustalenia dokonane przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 11/02 uzasadniają wniosek, że Senat może w drodze poprawek zaproponować
rozwiązania alternatywne albo wręcz przeciwstawne tylko w zakresie materii ustawy przesłanej przez Sejm. “Jeżeli zatem Senat
otrzymuje tekst ustawy nowelizującej, to może proponować alternatywne rozwiązania tylko w zakresie tej ustawy, nie zaś w zakresie
ustawy nowelizowanej, bowiem to ustawa nowelizująca i tylko ona została przekazana Senatowi przez Marszałka Sejmu. Jeżeli
więc ustawa nowelizująca obejmuje tylko jakiś wybrany aspekt materii zawartej już w ustawie nowelizowanej, to alternatywność
i przeciwstawność dotyczyć może tylko tego aspektu, który Sejm zdecydował się wyrazić w ustawie nowelizującej”.
Trybunał Konstytucyjny orzekając w niniejszej sprawie zgodził się, że ścisła wykładnia instytucji poprawki, pozwalająca odróżnić
ją od inicjatywy ustawodawczej, jest nie tylko konsekwencją jednoznacznego brzmienia art. 118 ust. 1, art. 120 i art. 121
ust. 2 Konstytucji, ale też jasno wyrażonej podczas prac w Zgromadzeniu Narodowym woli ustawodawcy konstytucyjnego w tym zakresie:
“(...) dopuszczenie przez Trybunał Konstytucyjny do rozszerzającej wykładni instytucji poprawki Senatu, mogłoby narazić Trybunał
Konstytucyjny na zarzut występowania w roli moderatora konstytucyjnego modelu kompetencyjnych relacji między Sejmem a Senatem”.
5. Nie budzi żadnej wątpliwości, że ustalenie, czy mamy do czynienia z poprawką Senatu, czy też z propozycją nowej regulacji
prawnej, wykraczającej poza zakres ustawy nowelizującej, możliwe jest tylko przy zbadaniu treści konkretnej poprawki do konkretnej
ustawy. Mając na uwadze ujęte w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądy i przedstawioną na ich poparcie
argumentację, należy dokonać oceny zarzutu naruszenia przez Senat określonego przepisami Konstytucji trybu ustawodawczego,
w procesie stanowienia art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy
o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików
województw oraz ustawy o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 23, poz. 220).
Postępowanie legislacyjne, zakończone m.in. przyjęciem kwestionowanej regulacji opierało się na trzech projektach trzech grup
posłów (druki sejmowe nr 151, 152 i 153). Jeden z nich, zawarty w druku sejmowym nr 153, przewidywał nowelizację Ordynacji
wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, polegającą na zastąpieniu dotychczasowego systemu rozdziału mandatów
według metody St. Laguë – rozdziałem mandatów według metody d’Hondta. Zawarta w projekcie propozycja zmiany treści art. 123
ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 pkt 1 oraz art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin,
rad powiatów i sejmików województw, została ujęta w sprawozdaniu połączonych Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej
oraz Komisji Ustawodawczej (druk sejmowy nr 220 z dnia 23 stycznia 2002 r., art. 4 pkt 31, 37, 43). W toku dyskusji, toczącej
się w trakcie II czytania poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym
i ustawy samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy
o referendum lokalnym, zgłoszono poprawki zmierzające do rezygnacji z propozycji zmiany metody rozdziału mandatów, przez skreślenie
punktu 31, 37, 43 w art. 4 projektu. Wnioskodawca poprawki zaproponował utrzymanie dotychczasowej metody liczenia głosów ważnie
oddanych na każdą z list w okręgu wyborczym czyli metody St. Laguë. W dodatkowym sprawozdaniu (druk 220-A) połączone komisje
wniosły o odrzucenie tej poprawki. Pomimo tej rekomendacji, ostatecznie w III czytaniu przyjęto poprawkę proponującą skreślenie
pkt 31, 37, 43 w art. 4, co oznacza, że ustawa nowelizująca samorządową Ordynację wyborczą nie objęła swym zakresem materii
rozdziału mandatów.
Zgodnie z obowiązującym trybem postępowania legislacyjnego – art. 48 regulaminu Sejmu – tekst uchwalonej, w wyniku głosowania
Sejmu 25 stycznia 2002 r., ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy samorządzie
województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym,
został przekazany do Senatu. Przekazany tekst nie zawierał zmian odnoszących się do art. 123 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1
pkt 1 oraz art. 178 ust. 1 pkt 1 nowelizowanej ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i
sejmików województw. Nowelizacja nie obejmowała zatem przepisów dotyczących metody rozdziału mandatów w okręgach wyborczych,
gdyż propozycje zmian w tym zakresie zostały odrzucone w trzecim czytaniu.
Pomimo to, do uchwalonego przez Sejm tekstu ustawy, Senat wprowadził poprawki (nr 6, 7, 8 – druk sejmowy nr 238), odpowiadające
w istocie treści zmian zaproponowanych w poselskim projekcie z 22 listopada 2001 r. (druk sejmowy nr 153), a pominiętych w
uchwalonej i przekazanej Senatowi ustawie. W sprawozdaniu o stanowisku Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie
gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad
powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym, połączone komisje sejmowe wniosły o przyjęcie poprawki Senatu
nr 6,7,8 (druk sejmowy nr 256). Ostatecznie w głosowaniu nad odrzuceniem poprawki, które odbyło się 15 lutego 2002 r. Sejm,
wobec nieuzyskania bezwzględnej większości głosów, poprawkę Senatu przyjął (sprawozdanie stenograficzne z 13 posiedzenia Sejmu,
s. 200).
6. Analiza przebiegu prac legislacyjnych pozwala stwierdzić, że zakres uchwalonych przez Senat poprawek wykroczył poza materię
ustawy uchwalonej przez Sejm.
Uchwalona przez Sejm 25 stycznia 2002 r. ustawa nowelizująca nie zmieniła regulacji “macierzystej” ustawy odnoszącej się do
metody rozdziału mandatów. Materia ustawy nowelizującej została zatem ściśle ograniczona i Senat winien odnieść poprawki tylko
do przekazanego przez Sejm tekstu, a nie do propozycji wypracowanych przez komisje sejmowe, a następnie odrzuconych w trzecim
czytaniu. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 czerwca 2002 r., to co było przedmiotem trzeciego czytania,
a nie znalazło wyrazu w tekście uchwalonej ustawy, może mieć wyłącznie walor historyczny, ponieważ “tym, z czym Senat może
mieć do czynienia i co może uznać za bazę swoich poprawek, jest wyłącznie tekst ostatecznie uchwalony przez Sejm, zgodnie
z procedurą określoną w art. 118-120 Konstytucji” (por. P. Winczorek, Glosa do wyroku..., op.cit., s. 106).
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje zatem stanowisko, że przedmiotem prac senackich jest wyłącznie ustawa uchwalona przez Sejm.
Zakres, materia i koncepcja tych prac jest więc wyznaczana wyłącznie zakresem, materią i koncepcją ustawy. Pominięte w ustawie
sejmowej zagadnienia objęte postępowaniem legislacyjnym – zawarte w projekcie ustawy, albo w uchwale komisji sejmowej bądź
we wnioskach mniejszości lub poprawkach wnoszonych w czasie rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm – mogą być podjęte tylko
w drodze nowej inicjatywy ustawodawczej. Nie mogą jej zastąpić poprawki Senatu, choćby nawiązywały do propozycji czy rozwiązań
rozważanych w trakcie sejmowych prac nad projektem ustawy (K. 25/98, OTK ZU nr 2/1999, s. 140).
Tymczasem Senat, działając z naruszeniem trybu przewidzianego art. 121 ust. 2 Konstytucji, uchwalił jako swoje poprawki do
ustawy te rozwiązania, które wprawdzie wcześniej znalazły się w projekcie i sprawozdaniu połączonych komisji sejmowych, ale
dotyczyły materii, która nie stała się przedmiotem ustawy uchwalonej przez Sejm i przekazanej Senatowi przez Marszałka Sejmu.
W toku dyskusji podniesiono wyraźnie ten aspekt, odwołując się przy tym do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego
1999 r., K. 25/98, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż “w sytuacji uchwalania poprawek przez Senat do ustawy nowelizującej
alternatywność wyklucza modyfikowanie materii zawartej w ustawie nowelizowanej, której wyraźnie nie normuje ustawa nowelizująca”.
Jak stwierdził jeden z senatorów, w toku prac senackich senatorowie nie dyskutują “nad tym co się działo w Sejmie, jakie wnioski
wpływały do komisji, jakie były stanowiska komisji (...) ale nad ustawą przekazaną nam przez Sejm”. I to jest materia rozważań,
poza którą Senat nie powinien wychodzić. “Dlatego, jeżeli w ustawie o zmianie ustawy, przekazanej Senatowi przez Sejm nie
znajdujemy kwestii, które obecnie dodaje komisja senacka, to ich dodanie jest, zdaniem trybunału, sprzeczne z tym, co stanowi
konstytucja w sprawie rozdziału kompetencji legislacyjnych Sejmu i Senatu” (sprawozdanie stenograficzne z 8 posiedzenia Senatu
w dniu 7 lutego 2002 r., s. 18).
Granice dopuszczalnych poprawek zakreśla również, regulamin Senatu, który w art. 69 stanowi: “Jeżeli w toku prac nad ustawą
uchwaloną przez Sejm, komisja dostrzeże potrzebę wprowadzenia zmian legislacyjnych wykraczających poza materię rozpatrywanej
ustawy, to wraz z projektem uchwały, o której mowa w art. 68 ust. 2, komisja może przedstawić wniosek o podjęcie inicjatywy
ustawodawczej wraz z projektem odpowiedniej ustawy”. Po dyskusji, podczas której powoływano się także na poglądy doktryny
i ekspertyzy konstytucjonalistów, Senat uchwalił poprawki, zawierające materię nie regulowaną w ustawie nowelizującej.
Zwrócono na to uwagę w trakcie posiedzenia Sejmu, kiedy rozpatrywano sprawozdanie komisji w sprawie stanowiska Senatu. Podnoszono,
że Senat “wprowadził do tekstu zapisy dotyczące kwestii, które nie były objęte przedmiotem uregulowania zawartego w ustawie
uchwalonej przez Sejm. Poprawki te wykraczając poza ramy tej ustawy stanowią ukrytą formę inicjatywy ustawodawczej. Wszelkie
poprawki Senatu muszą dotyczyć wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi.
(...) Senat zafundował nam coś na kształt reasumpcji głosowania, bo przecież większość przedstawionych poprawek była głosowana
przez Sejm w trakcie trzeciego czytania projektu rozpatrywanej ustawy” (sprawozdanie stenograficzne z 13 posiedzenia Sejmu
w dniu 13 lutego 2002 r., s. 69).
Pomimo tych wypowiedzi, poprawki Senatu polegające na dodaniu regulacji nie objętych uchwalonym tekstem, nie zostały odrzucone
przez Sejm. Przyjęcie przez Sejm poprawek Senatu na skutek nie uzyskania w głosowaniu odpowiedniej większości dla ich odrzucenia
nie stanowi jednak konwalidacji nieprawidłowości zaistniałych w toku procesu legislacyjnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z 23 lutego 1999 r., “zasada autonomii prac parlamentarnych nie może być rozumiana jako przyzwolenie dla Sejmu, by
pomijał normy konstytucyjne, które wyznaczają ramy tych prac. Każdy organ władzy publicznej, w tym także Sejm jest poddany
obowiązkowi działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji)”. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przyjęcie przez
Sejm w trybie art. 121 ust. 3 Konstytucji, niedopuszczalnych poprawek zaproponowanych przez Senat – wobec nie odrzucenia ich
bezwzględną większością głosów – nie prowadzi do konwalidacji naruszonego trybu postępowania legislacyjnego. Taka praktyka
jest nie do pogodzenia z rolą wyznaczoną Senatowi w procesie legislacyjnym przez Konstytucję. Prowadziłaby ona do ograniczenia
roli Sejmu w procesie stanowienia prawa, skoro Sejm nie może wprowadzać zmian do poprawek Senatu, a jedynie przyjąć je albo
odrzucić. W orzeczeniu K. 25/97 Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że Sejm nie może uchylić się od rozpatrzenia poprawek
zgłoszonych przez Senat, choćby wykraczały one poza zakres pojęcia “poprawek do ustawy sejmowej”. Ocenę zaś, czy Senat wykroczył
poza te ramy przeprowadza wyłącznie Trybunał Konstytucyjny (OTK ZU nr 2/1999, s. 141).
Reasumując dotychczasowe ustalenia należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny podziela wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach
poglądy odnoszące się do problematyki roli Senatu w postępowaniu ustawodawczym, a także rozróżnienia poprawki i inicjatywy
ustawodawczej, ustalenia zakresu poprawek oraz znaczenia poszczególnych stadiów procesu ustawodawczego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można zgodzić się z argumentem Marszałka Sejmu, iż wprowadzone na mocy ustawy z 15 lutego
2002 r. zmiany dotyczące liczby radnych w gminach i powiatach (art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1), liczby radnych wybieranych w okręgach
wyborczych (art. 4 pkt 24), zasad ustalania granic okręgów wyborczych (art. 4 pkt 33), oznaczają, że materią ustawy nowelizującej
był “cały system wyborczy”, toteż poprawki Senatu mogły dotyczyć również metody podziału (alokacji) mandatów.
Brak jest podstaw do zaaprobowania stanowiska Sejmu, uznającego nowelizację samorządowej Ordynacji wyborczej za całościową
zmianę systemu wyborczego. Ustawa przekazana przez Marszałka Sejmu Senatowi miała określony zakres przedmiotowy i w ramach
tej materii Senat był uprawniony do wprowadzania poprawek. Przyjęcie poglądu, iż przepisy zawarte w ustawie nowelizowanej
stanowią pewien jednolity system, którego dotyczyć mogą poprawki Senatu, zacierałoby granicę między poprawką a inicjatywą
ustawodawczą, co zarówno w świetle wykładni gramatycznej przepisów konstytucyjnych jak i wykładni historycznej, nie jest zasadne.
Stosowanie określonej metody podziału mandatów jest kluczowym elementem systemu wyborczego, opartego na zasadzie proporcjonalności,
mającym decydujący wpływ na wynik wyborów. Toteż zmiany w tym zakresie nie mogą być wprowadzane “przy okazji” w formie poprawki,
z pominięciem procedury inicjatywy ustawodawczej, skoro wolą Sejmu, wyrażoną w ustawie przekazanej Senatowi, było utrzymanie
dotychczasowej metody podziału mandatów. “Istotą sformalizowanej procedury legislacyjnej, zasadniczo opartej na konstytucyjnych
postanowieniach, jest praworządność procesu tworzenia prawa, poddanie tego procesu obowiązującym regułom prawnym, a nie swoistej
grze politycznej, w której rozumienie przepisów może być wypadkową doraźnego układu sił politycznych. W demokratycznym państwie
prawnym nie może być kolizji pomiędzy celem a środkiem do niego wiodącym” (Z. Czeszejko-Sochacki, O niektórych problemach konstytucyjnej procedury legislacyjnej [w:] Konstytucja, wybory, parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, pod redakcją L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 49).
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Prokuratora Generalnego, zgodnie z którym rygoryzm w przestrzeganiu norm proceduralnych
może zależeć od materii ustawy i w przypadku ustaw o treści politycznej, Trybunał Konstytucyjny winien łagodniej oceniać wymogi
proceduralne. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż konieczność respektowania konstytucyjnych zasad procedury ustawodawczej
jest całkowicie niezależna od materialnej treści uchwalonej ustawy. Przestrzeganie tych zasad służy ochronie podstawowych
wartości systemu opartego na zasadach konstytucjonalizmu i demokracji.
Znaczenie wyznaczonej przez prawo parlamentarne funkcji poszczególnych stadiów i czynności procesu ustawodawczego podkreślił
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 listopada 1993 r. Podkreślił, że władza ustawodawcza parlamentu (jego izb) i związane
z nią uprawnienia innych podmiotów realizują się przy pomocy sformalizowanego prawa ustawodawczego, składającego się z poszczególnych
stadiów (faz), w ramach których poszczególnym uczestnikom tego procesu przysługuje prawo podejmowania określonych działań
mających wpływ na treść lub formę ustawy. W toku procesu ustawodawczego każde z tych działań (czynności) posiada określony
cel, a skorzystanie z niego wywołuje określone konsekwencje prawne. Posłużenie się jakąś czynnością niezgodnie z jej przeznaczeniem,
czy też w niewłaściwej fazie procesu ustawodawczego, zniweczyć może także podstawowe wartości tkwiące w parlamentarnym sposobie
tworzenia prawa” (K. 5/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 389).
Senat wprowadzając poprawki do ustawy innej niż przekazana przez Marszałka Sejmu, nie zastosował się do konstytucyjnych przepisów
dotyczących inicjatywy ustawodawczej, przepisu dotyczącego trzech czytań projektu w Sejmie, a także przepisu uprawniającego
Senat do wnoszenia poprawek. Oczywistym jest, że działalność ustawodawcza izb musi mieścić się w granicach prawa, toteż należy
stwierdzić, że doszło do naruszenia postanowienia art. 7 Konstytucji.
W związku ze sformułowanym przez Marszałka Sejmu argumentem wskazującym, że metoda St. Laguë została wprowadzona do Ordynacji
ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa,
o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497) w podobny sposób,
Trybunał Konstytucyjny czuje się w obowiązku przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 1 w zw. z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym,
Trybunał rozpatruje zarzut niekonstytucyjności przepisu tylko na podstawie i w granicach wniosku przedłożonego Trybunałowi
przez uprawniony podmiot, którym jest m.in. Marszałek Sejmu. Zawarty w piśmie Marszałka Sejmu zarzut nie spełnia ustawowo
określonych warunków, którym powinien odpowiadać wniosek, w związku z tym Trybunał Konstytucyjny nie może rozpatrzyć i rozstrzygnąć
tej kwestii. Ponadto przytoczony przez Marszałka Sejmu argument nie ma znaczenia dla oceny konstytucyjności regulacji będącej
przedmiotem niniejszego postępowania.
W tych okolicznościach należy zgodzić się z wnioskodawcami, że art. 4 pkt 30, 37 i 43 ustawy z 15 lutego 2002 r., uchwalony
z naruszeniem trybu ustawodawczego jest niezgodny z art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
Ze względu na treść wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność regulacji określających mechanizm wyborczy w art. 4 pkt 30,
37 i 43 ustawy nowelizującej powstaje stan luki prawnej, więc nie jest możliwe realizowanie procedury wyborczej. Trybunał
Konstytucyjny zwraca uwagę na konieczność podjęcia stosownej inicjatywy ustawodawczej w celu uzupełnienia brakujących elementów
normatywnych.
1. Przedmiotem wniosku z dnia 4 kwietnia 2002 r. jest także art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa,
ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin. rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 23,
poz. 220), na mocy którego dodano do Ordynacji wyborczej samorządowej art. 83a w brzmieniu: “Do finansowania komitetów wyborczych
partii politycznych w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r.
o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 i Nr 154, poz. 1802)”.
Zdaniem grupy posłów powołany przepis różnicuje sytuację komitetów wyborczych partii politycznych i pozostałych komitetów
wyborczych, przez co jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Na skutek dodanego do Ordynacji wyborczej samorządowej art. 83a, doszło zdaniem wnioskodawcy do uprzywilejowania sytuacji
komitetów wyborczych organizacji społecznych i stowarzyszeń oraz koalicji wyborczych, przez to że nie mają do nich zastosowania
przepisy ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych. Rozwiązanie to, w ocenie wnioskodawców, nie znajduje uzasadnienia
w świetle zasady równości.
Propozycja zamieszczenia takiego przepisu w Ordynacji wyborczej samorządowej pojawiła się na etapie prac podkomisji nadzwyczajnej
do rozpatrzenia poselskich projektów ustaw i została ujęta w sprawozdaniu połączonych Komisji: Samorządu Terytorialnego i
Polityki Regionalnej oraz Ustawodawczej (Biuletyn nr 257, s. 21 i druk nr 220).
Jednocześnie zgłoszono propozycję skreślenia w Ordynacji wyborczej samorządowej ust. 2 w art. 97, który przewidywał, że: “Do
utworzonego przez wyborców Komitetu Wyborczego stosuje się odpowiednie przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach
politycznych z wyjątkiem przepisów dotyczących ewidencji partii politycznych” (Biuletyn nr 257, s. 22). Ostatecznie ust. 2
w art. 97 Ordynacji wyborczej samorządowej został skreślony i utracił moc obowiązującą z dniem 31 marca 2002 r. na podstawie
art. 4 pkt 26 ustawy z 15 lutego 2002 r., tej samej, której przepisy kwestionowano we wniosku. Dlatego też wnioskodawcy błędnie
powołują się na wskazany przepis jako obowiązujący, w swoim wniosku z 4 kwietnia 2002 r. (s. 7 wniosku). Wnioskodawcy wyrazili
przy tym przekonanie, że reguły finansowania określone w ustawie o partiach politycznych dotyczą komitetów wyborczych partii
politycznych i komitetów wyborczych wyborców, chociaż w stosunku do tych ostatnich przestały obowiązywać kilka dni wcześniej.
W aktualnym stanie prawnym przepisy ustawy o partiach politycznych, dotyczące zasad finansowania, znajdują zastosowanie tylko
w odniesieniu do komitetów wyborczych partii politycznych.
Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest zatem ocena, czy zróżnicowanie sytuacji komitetów wyborczych partii politycznych w
stosunku do pozostałych komitetów wyborczych, znajduje uzasadnienie w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej.
2. Zgodnie z art. 96 ust. 2 i 3 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw, komitety wyborcze mogą być tworzone przez: partie polityczne, stowarzyszenia, organizacje społeczne,
wyborców oraz koalicje wyborcze. W ocenie wnioskodawców bezsporne jest, że wszystkie komitety wyborcze są w takiej samej sytuacji
i dążą do takiego samego celu. Odesłanie do stosowania w kwestii finansowania komitetów wyborczych do przepisów ustawy o partiach
politycznych tylko w przypadku komitetów wyborczych partii politycznych, stwarza zatem nierówność wobec prawa podmiotów podobnych.
Wnioskodawcy nie skonkretyzowali przy tym, na czym w istocie polega pogorszenie sytuacji partii politycznych. Nie wskazali
żadnych konkretnych uregulowań świadczących o tym, że ich zastosowanie wobec komitetów partii politycznych stawia je w gorszej
sytuacji.
Zasada równości polega na tym, iż “wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną
(relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących,
jak i faworyzujących”. Z konstytucyjnej zasady równości wynika więc dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli
i innych podmiotów. Zasada ta wiąże nie tylko, gdy ustawodawca ogranicza prawa lub wolności, ale także, gdy przyznaje prawa
lub nakłada obowiązki. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo,
a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. A. Gomułowicz, Zasada sprawiedliwości podatkowej, jw., s. 40, 43-44).
Ocena zgodności z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub
prawnej uzasadniającej równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie takie musi być dokonane w oparciu o cel i ogólną treść
przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy, często będzie więc miało relatywny charakter. Nie oznacza też obowiązku
ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego z tych podmiotów i w każdej sytuacji (wyrok z 27 lutego 2002 r., sygn.
K. 47/01, OTK ZU nr 1/2002, poz. 6 i powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego).
3. Zgodnie z art. 169 Konstytucji zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów
określa ustawa. Ordynacja wyborcza samorządowa przyznała prawo zgłaszania kandydatów na radnych trzem rodzajom podmiotów:
partiom politycznym, stowarzyszeniom i organizacjom społecznym oraz wyborcom. W celu zgłaszania wspólnych list kandydatów
Ordynacja pozwala partiom politycznym oraz stowarzyszeniom i organizacjom społecznym tworzyć koalicje wyborcze. Wyborcy w
celu zgłoszenia listy kandydatów tworzą komitet wyborczy, w skład którego powinno wchodzić co najmniej pięć osób.
Niewątpliwie cel działania poszczególnych komitetów jest podobny – zwycięstwo w wyborach. Jednakże status prawny, cel i zasady
działania poszczególnych podmiotów są różne.
W rozumieniu Konstytucji stowarzyszenia są jedną z form dobrowolnych zrzeszeń obywateli (art. 12) obok partii politycznych,
związków zawodowych rolników, ruchów obywatelskich i fundacji – realizujących zagwarantowaną konstytucyjnie wolność zrzeszania
się. Wyraźną intencją Konstytucji jest więc wyróżnienie poszczególnych form zrzeszeń, co wynika z ich odrębnego charakteru
i funkcji społecznej. Dają temu wyraz odrębne regulacje ustawowe dotyczące związków zawodowych, organizacji pracodawców, fundacji,
społeczno-zawodowych organizacjach rolników, a także stowarzyszeń i partii politycznych. Co istotne, regulacje konstytucyjne
odnoszące się do partii politycznych zawiera także art. 11 i 13 Konstytucji, a konstytucyjna zasada jawności finansowania
partii politycznych (art. 11 ust. 2) znalazła rozwinięcie w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.
U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.).
Natomiast ustawa z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach zajmując się aspektami formalno-organizacyjnymi powstawania
i funkcjonowania stowarzyszeń, nie statuuje zasady jawności finansowania stowarzyszeń. Majątek stowarzyszenia powstaje ze
składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz
z ofiarności publicznej. Stowarzyszenie może otrzymywać dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach. Korzystając,
poprzez dotacje, z pomocy państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stowarzyszenia mogą w tym zakresie być kontrolowane
przez NIK, jak i przez regionalne izby obrachunkowe.
Jednakże partie polityczne, z grona pozostałych zrzeszeń, wyróżnia przede wszystkim cel działania: udział w życiu publicznym
przez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej, podczas
gdy celem stowarzyszeń jest realizacja dowolnych celów niezarobkowych, z ograniczeniami wynikającymi z art. 58 ust. 2 Konstytucji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie przyjęte w dodanym do Ordynacji wyborczej samorządowej art. 83a, miało na celu
uregulowanie zasad dotyczących finansowania partii politycznych w sposób zbieżny z regulacją konstytucyjną i ustawą o partiach
politycznych. Przyjęta zmiana ma zatem charakter porządkujący. Podobny przepis zawiera ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. –
Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej – art. 119 ust. 1 (Dz. U. Nr 46,
poz. 499 ze zm.). Podkreślić przy tym należy, że art. 83a Ordynacji wyborczej samorządowej (podobnie jak i art. 119 ust. 1)
przewiduje, że przepisy ustawy o partiach politycznych dotyczące finansowania znajdują zastosowanie tylko w sprawach nieuregulowanych
w Ordynacji wyborczej samorządowej.
Sama Ordynacja wyborcza samorządowa w rozdziale 12, zatytułowanym “Finansowanie wyborów”, zawiera wiele istotnych rozwiązań,
które dotyczą wszystkich komitetów wyborczych. Ustawodawca wprowadził ogólną zasadę, iż wydatki związane z organizacją przygotowań
i przeprowadzeniem wyborów pokrywane są z budżetu państwa. Natomiast wydatki komitetów wyborczych ponoszone w związku z wyborami
są pokrywane z ich źródeł własnych (art. 82 ust. 1 Ordynacji).
Zgodnie z art. 83 ust. 1 Ordynacji, komitetom wyborczym nie mogą być przekazywane na cele wyborcze środki finansowe pochodzące:
1) z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych i innych komunalnych osób prawnych,
2) od państwowych jednostek organizacyjnych,
3) od przedsiębiorstw państwowych, a także od przedsiębiorców z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego,
związków komunalnych oraz innych komunalnych osób prawnych,
4) od podmiotów korzystających z dotacji budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
5) od osób zagranicznych w rozumieniu przepisów prawa dewizowego.
Przepis ustępu 1 art. 83 stosuje się odpowiednio do wartości niepieniężnych (art. 83 ust. 2).
Ustawodawca wyraźnie podkreślił przy tym, że finansowanie uczestnictwa w wyborach jest jawne. W tym celu pełnomocnik komitetu
wyborczego, którego lista kandydatów została zarejestrowana, obowiązany jest sporządzić sprawozdanie finansowe o źródłach
pozyskanych funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze, według wzoru ustalonego przez ministra właściwego do spraw
finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, po porozumieniu z Państwową Komisją Wyborczą (art. 84 ust. 1 i 2).
Jeżeli komitet wyborczy utworzony przez wyborców osiągnie nadwyżkę pozyskanych środków finansowych nad poniesionymi wydatkami,
pełnomocnik komitetu wyborczego jest obowiązany do jej przekazania instytucji charytatywnej (niewykonanie tego obowiązku zagrożone
jest karą – art. 202 Ordynacji). Informację o tym, ze wskazaniem celu, na który nadwyżka została przekazana, zamieszcza się
w sprawozdaniu finansowym. Sprawozdanie finansowe, obowiązany do jego sporządzenia, składa komisarzowi wyborczemu w ciągu
3 miesięcy od dnia wyborów.
Sprawozdania, o których mowa, udostępniane są do publicznego wglądu. Komisarz wyborczy podaje do publicznej wiadomości, w
formie komunikatu w dzienniku o zasięgu co najmniej wojewódzkim, informację o obowiązanych do złożenia sprawozdania finansowego
i o złożeniu sprawozdań w ustawowym terminie, a także o miejscu, czasie i sposobie ich udostępniania do wglądu. Pełnomocnik
komitetu wyborczego utworzonego przez wyborców jest obowiązany przechowywać dokumenty związane z finansowaniem kampanii wyborczej
przez okres 12 miesięcy od dnia wyborów (art. 84 ust. 3-6).
Mając na względzie zacytowane uregulowania Ordynacji, można dojść do wniosku, że odesłanie – w przypadku komitetów partii
politycznych do ustawy z 27 czerwca 1997 r., – chociaż różnicuje sytuację komitetów z uwagi na szczególny status partii politycznych,
to nie faworyzuje pozostałych komitetów wyborczych. W zasadzie kwestie nieuregulowane w Ordynacji, a dotyczące finansowania
partii politycznych i wynikające z ustawy o partiach politycznych wiążą się z obowiązkiem utworzenia przez partie Funduszu
Wyborczego i wydatkowania środków na cele wyborcze tylko za pośrednictwem Funduszu, przy czym wysokość wpłat na Fundusz, dokonywanych
przez osoby fizyczne jest ograniczona (art. 35 i art. 36a ustawy o partiach politycznych). Pozostałe regulacje, nie ujęte
w Ordynacji wyborczej samorządowej, dotyczą zasad opodatkowania i prowadzenia rachunkowości oraz możliwości przepadku korzyści
majątkowych uzyskanych przez partie niezgodnie z przepisami (art. 39a). Zasady te określone w rozdziale 4 ustawy o partiach
politycznych mają charakter szczegółowy i wprowadzają dla partii pewne ograniczenia, ale nie ma powodu, aby zasady te przestawały
obowiązywać w odniesieniu do partii biorących udział w wyborach parlamentarnych czy samorządowych.
Zróżnicowanie regulacji prawnych w zakresie finansowania komitetów wyborczych wiąże się zatem z ich różną sytuacją. Działają
one w oparciu o odrębne podstawy prawne, różnią ich cele i zasady działania. Nie sposób zatem wskazać istotnej cechy wspólnej
(relewantnej), która nakazywałaby ich jednakowe traktowanie. Tym samym zarzut naruszenia przez art. 4 pkt 23 ustawy z 15 lutego
2002 r. art. 32 ust. 1 Konstytucji, jest bezzasadny.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.