1. Uchwałą Nr XL/268/2000 z 28 grudnia 2000 r. Rada Miasta Świnoujścia zwróciła się z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 36 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 120, poz. 787 ze zm.; dalej: ustawa lokalowa), w zakresie w jakim przepis ten nakłada na gminę obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego w przypadku, gdy sąd orzekł o uprawnieniu najemcy do takiego lokalu, bez zapewnienia przez ustawodawcę gminie koniecznych środków finansowych.

W uzasadnieniu powyższego wnioskodawca, przytaczając treść kwestionowanej normy stwierdził, że w świetle art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne, które nie zostały konstytucyjnie lub ustawowo zastrzeżone dla innych organów władzy publicznej, zaś nowe zadania mogą być nakładane na właściwe organy samorządu jedynie w drodze ustawowej. Mocą ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74 ze zm.; dalej: ustawa gminna) zadania własne gmin dzielą się na obowiązkowe i fakultatywne, zaś zadania z zakresu administracji rządowej mogą być zlecane tylko w drodze ustawowej albo na podstawie zawartych porozumień. Na zadania te gmina powinna otrzymywać środki finansowe w wysokości wystarczającej do wykonania owych zadań. Jako, że na gminę nałożony został ustawowo obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego, ustawa winna też regulować zagadnienie przekazania środków finansowych na realizację tego zadania. Wynika stąd, że ustawodawca zadanie zlecone uczynił w istocie zadaniem obowiązkowym co nakazuje uznać niezgodność kwestionowanego przepisu z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP stanowiącym, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych adekwatnie do przypadających im zadań. Zdaniem wnioskodawcy “ustawodawca nakładając obowiązek winien zapewnić odpowiednie środki finansowe lub zabezpieczyć w inny sposób interesy majątkowe z tego tytułu”.

Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca wskazał, że z art. 167 ust. 1 wynika nakaz zapewnienia “odpowiedniego” – to jest umożliwiającego realizację stawianych zadań – udziału w dochodach publicznych oraz zakaz modyfikowania dochodów w sposób przekreślający ową “odpowiedniość”. Stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny orzekał już w przedmiocie art. 36 ust. 1 i 2, jednak nie rozpatrywał tej problematyki w aspekcie art. 167 Konstytucji.

Własne zadanie gminy – zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty – polega nie tylko na tworzeniu, ale też i na racjonalnym gospodarowaniu istniejącym zasobem mieszkaniowym, w tym na utrzymaniu go na poziomie pozwalającym zaspokoić potrzeby rodzin o niskich dochodach. Gospodarując zasobem mieszkaniowym rady gmin ustanawiają kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu winny być zawierane w pierwszej kolejności. Tymczasem orzeczenie sądu o uprawnieniu najemcy do lokalu socjalnego skutkuje przyznaniem mu ustawowego pierwszeństwa do uzyskania lokalu, z pominięciem kolejności ustalonej przez radę gminy.

Wnioskodawca podniósł, że sąd rozpatrując powództwo o eksmisję ocenia sposób wcześniejszego korzystania z lokalu przez najemcę i biorąc pod uwagę jego materialną i rodzinną sytuację przyznaje mu (lub odmawia) prawo do lokalu socjalnego, który musi być dostarczony przez gminę. Liczba osób eksmitowanych (w tym – z prawem do lokalu socjalnego) systematycznie wzrasta, zaś ograniczona ilość mieszkań pozostających w dyspozycji gmin nigdy nie pozwala na pełne zaspokojenie bieżących potrzeb, co skutkować może niewykonalnością wielu wyroków.

Zdaniem wnioskodawcy żaden z przepisów Konstytucji – w szczególności jej art. 75 – nie nakłada na władze państwowe ani samorządowe obowiązku zapewnienia lokali mieszkalnych wszystkim osobom, które się o takie lokale ubiegają.

2. Pismem z 23 marca 2001 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny stwierdzając, że kwestionowany przepis nie jest niezgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu powyższego Prokurator Generalny wskazał, że w orzeczeniu z 18 lutego 1997 r. (sygn. K. 16/96) Trybunał Konstytucyjny – mimo innych wzorców kontroli (art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych), poddał cały przepis wnikliwej analizie, w tym w zakresie mającym związek z obecnie przedstawionym wnioskiem. Zdaniem Prokuratora Generalnego w swej istocie wniosek sprowadza się do zarzutu, iż wyrok sądowy łamie zasadę ustalania kolejności zawierania umów najmu przez radę gminy.

Mimo istnienia potrzeby ochrony samodzielności finansowej gmin, nie można znaleźć – w opinii Prokuratora Generalnego – bezpośredniego i koniecznego związku pomiędzy tą wartością, a kryterium pierwszeństwa przysługującego osobie wskazanej w wyroku eksmisyjnym, biorąc pod uwagę, że uprawnienie do lokalu socjalnego sąd przyznaje tylko w sytuacjach wskazanych w art. 28 ustawy lokalowej. Wynika stąd, że zawarcie umowy najmu z osobami eksmitowanymi nie nosi znamion nowego zadania, w rozumieniu art. 167 ust. 4 Konstytucji.

Skoro kwestionowany przepis nie nakłada w istocie nowego obowiązku zawarcia umowy najmu z wymienionymi w wyroku eksmisyjnym osobami (które spełniają warunki uzyskania lokalu od gminy), lecz jedynie przyznaje tym osobom pierwszeństwo zawarcia umowy najmu uznać należy, że nie jest on sprzeczny ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym.

Cytując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Prokurator Generalny wskazał, że “akt normatywny mógłby zostać uznany za sprzeczny z art. 167 ust. 1 Konstytucji tylko wtedy, gdyby ogólny poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego (...) uniemożliwiał efektywną realizację zadań”, zaś “wnioskodawca (...) powinien wykazać, że stosowanie zakwestionowanego przepisu prowadzi do sytuacji, w której całokształt źródeł dochodów (...) nie zapewnia (...) udziału w dochodach publicznych “odpowiednio” do przypadających zadań”. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów (wyliczeń) wskazujących, że jej ogólny poziom dochodów nie jest wystarczający dla realizacji postawionych zadań.

Zadanie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty obejmuje osoby znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji, a takimi są niewątpliwie osoby eksmitowane wyrokiem sądu. Wyrok sądu nie rozszerza kręgu podmiotów uprawnionych do lokalu socjalnego, a jedynie przyznaje pierwszeństwo wskazanym osobom, co jakkolwiek – wobec niedostatecznej ilości lokali socjalnych – ma znaczenie dla innych osób pozostających w trudnej sytuacji, jednak nie zostało podniesione we wniosku.

3. Pismem z 6 lipca 2001 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzając, że postawione we wniosku zarzuty są bezzasadne. Wskazał, że z dniem 31 grudnia 2000 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1317), która doprecyzowała między innymi zaskarżony art. 36 i dodała art. 36a.

Ustawa lokalowa nałożyła na gminy obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego (o ile wynika to z wyroku eksmisyjnego) jako zadanie własne. Zadanie to winno być rozpatrywane w kontekście całej ustawy, zwłaszcza zaś jej art. 4 stanowiącego, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gminy. Wynika stąd, że wszystkie zadania szczegółowe (np.: wypłata dodatków mieszkaniowych czy zapewnienie lokalu socjalnego) są pochodnymi zadania ogólnego. Trudno zatem przyjąć, że ustawodawca winien na ten cel wskazać odrębne źródło dochodu. Pozostające w dyspozycji gmin środki mają wystarczyć na realizację wszystkich jej zadań, nie sposób jednak przewidzieć liczby lokali socjalnych, które w danym okresie winny być zapewnione w związku z wyrokami eksmisyjnymi. Praktyczne skutki finansowe zaskarżonego przepisu są zdaniem Marszałka Sejmu niewysokie, bowiem większości osób eksmitowanych prawo do lokalu socjalnego przysługiwałoby na podstawie rozdziału 4 ustawy lokalowej. Osoby te są jedynie uprzywilejowane ze względu na przysługujące im prawo pierwszeństwa zawarcia umowy najmu. Kwestia ta była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który w sprawie K. 16/96 dopuścił pewne ograniczenie samodzielności gmin.

W opinii Marszałka Sejmu nakaz zapewnienia gminom odpowiedniego udziału w dochodach publicznych państwa nie oznacza konieczności przypisania każdemu konkretnemu zadaniu własnemu określonego źródła dochodu. Z zasady samodzielności gmin wynika bowiem, że zadania własne mogą one wykonywać korzystając z dochodów własnych w sposób dowolny. Marszałek Sejmu stwierdził, że “ustawa może być uznana za niekonstytucyjną gdy ogólny poziom dochodów uniemożliwia efektywną realizację zadań gmin [zaś] dla oceny czy ta przesłanka zachodzi w przypadku całości zadań gminy określonych w ustawie o najmie treść art. 36 ust. 2 zdanie drugie ma znaczenie drugorzędne i nie powinna stanowić samoistnej podstawy badania zgodności z art. 167 ust. 1 Konstytucji”.

Nadrzędnym dobrem chronionym ustawą lokalową jest zasada ochrony praw lokatorów wyrażona w art. 175 Konstytucji. Realizując tę zasadę ustawodawca miał prawo nałożyć na gminę obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego osobom pozostającym w szczególnie trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej. W związku z powyższym art. 36 ust. 1 zdanie drugie ustawy lokalowej jest zgodny a art. 167 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Marszałka Sejmu niezasadny jest również zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 167 ust. 4 Konstytucji stanowiącym, że zmiany w zakresie zadań jednostek samorządu terytorialnego winny pociągać za sobą zmiany w podziale dochodów publicznych. Niezależnie od faktu, że obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego dla osób eksmitowanych nałożony został na gminy na długo przed wejściem w życie nowej konstytucji, uznać trzeba, że zadanie to nie było nowe także w roku 1994. Obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego osobie eksmitowanej “jest jedynie ustawowym uszczegółowieniem art. 28, określającym krąg podmiotów uprawnionych (...) nie ulega więc (...) wątpliwości, że nie mamy tu do czynienia z nowym zadaniem, zwłaszcza, że zadnie to określone zostało już w pierwotnym brzmieniu art. 36 ustawy o najmie”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Ustawa lokalowa z 2 lipca 1994 r. zawierała całokształt regulacji związanych z gospodarką lokalową i dodatkami mieszkaniowymi. Regulowała ona ogólne zasady najmu, zawierała postanowienia dotyczące czynszu i innych opłat, normowała ustanie stosunku najmu, kwestie dodatków mieszkaniowych, a także problematykę lokali socjalnych. Zawierała także zaskarżony w niniejszej sprawie art. 36 ust. 1 zd. 2, nakładający na gminę obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego w przypadku, gdy sąd orzekł o uprawnieniu najemcy do takiego lokalu. Ustawa ta w swej zasadniczej części utraciła moc obowiązującą z dniem 10 lipca 2001 r. na mocy art. 39 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733; dalej: ustawa o ochronie lokatorów). Tymczasowo – do 1 stycznia 2002 r. – w mocy pozostały tylko znowelizowane przepisy rozdziału szóstego poświęconego dodatkom mieszkaniowym (skreślonego mocą art. 15 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, wchodzącej w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.; Dz.U. Nr 71, poz. 734).

Utrata mocy obowiązującej przez zaskarżony przepis – art. 36 ust. 1 zd. 2 ustawy lokalowej – stanowi zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070; dalej: ustawa o TK) przesłankę umorzenia postępowania. Trybunał Konstytucyjny wskazuje jednocześnie, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK umożliwiający w takiej sytuacji orzekanie o akcie normatywnym znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konstytucyjnej, za czym przemawia ratio legis powołanego przepisu (por.: materiały z prac parlamentarnych nad ustawą o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo u ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2000 r. Nr 53, poz. 638, w szczególności biuletyny z posiedzeń Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka 19 stycznia i 17 marca 2000 r. oraz stenogram z posiedzenia plenarnego 1 marca 2000 r.). Dodatkowo stwierdzić trzeba, że jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 8 października 2001 r. (sygn. K. 40/00, OTK ZU Nr 7/2001, poz. 220), art. 39 ust. 3 “stanowi wyjątek od zasady ustanowionej w art. 39 ust. 1 pkt 3 i – tym samym – nie może być interpretowany rozszerzająco. Do takiego wniosku prowadzi analiza językowa art. 39 ust. 3, skoro mówi się tam o przesłance <konieczności>, to wymaga się szczególnie przekonywujących argumentów, że umorzenie postępowania w sprawie wywołać może skutki niekorzystne dla ochrony praw i wolności jednostki. Przesłanka <konieczności> ma bowiem znacznie bardziej kategoryczny charakter niż stwierdzenia, że wydanie orzeczenia byłoby <pożądane> bądź <pożyteczne>”.

2. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że w art. 14 ust. 1 zd. 2 nowej ustawy o ochronie lokatorów zawarta jest norma jednobrzmiąca z zaskarżoną. Stwierdza jednak, że w myśl art. 66 związany jest granicami wniosku, co oznacza, że orzekać może jedynie o zaskarżonych przepisach i w aspekcie wskazanych wzorców konstytucyjnych, nie może zatem samodzielnie zmieniać złożonych wniosków i orzekać o przepisach innych niż zaskarżone. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że każdy wnioskodawca jest domino causae i ma prawo modyfikowania wniosku w toku postępowania, zgodnie ze swym interesem prawnym. Winien on też śledzić stan prawny i niezwłocznie reagować na jego zmiany.

W bieżącej sprawie zaskarżony przepis uchylony został z dniem 10 lipca 2001 r. a zatem wnioskodawca miał dostatecznie wiele czasu, by zmodyfikować swój wniosek poprzez wskazanie nowego zakresu zaskarżenia – adekwatnego do zmiany stanu prawnego. Brak takiej modyfikacji powoduje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK co oczywiście nie zamyka drogi do złożenia w przyszłości nowego wniosku.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.