1. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 22 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz.U. Nr 140, poz. 939 ze zm.; dalej: zaskarżona ustawa lub prawo bankowe), z art. 42 ust. 3 i z art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżony przepis stanowiący, że Komisja Nadzoru Bankowego odmawia wyrażenia zgody na powołanie członków zarządu banku, w tym prezesa banku, jeżeli prowadzone jest przeciwko nim postępowanie karne lub karne skarbowe, narusza konstytucyjną zasadę domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP.

Zasada domniemania niewinności oznacza, iż tak długo, dopóki sąd nie wyda prawomocnego wyroku skazującego lub postanowienia o warunkowym umorzeniu postępowania, oskarżony jest – w sensie prawnym – niewinny. Konsekwencją obowiązywania zasady domniemania niewinności jest niemożność wyciągania jakichkolwiek ujemnych, trwałych konsekwencji wobec osoby oskarżonej aż do momentu, w którym postępowanie nie zakończy się prawomocnym orzeczeniem sądu rozstrzygającym w kwestii winy (skazanie, warunkowe umorzenie).

Przyjęte i powszechnie akceptowane jest, że dopuszczalne jest stosowanie wobec oskarżonego tylko i wyłącznie takich środków określonych w kodeksie postępowania karnego, które mają na celu zakończenie postępowania w normalnym trybie. Dopuszczalne są zatem też środki służące zabezpieczeniu prawidłowego toku procesu, jak środki zapobiegawcze, włącznie z tymczasowym aresztowaniem, których stosowanie nie łączy się z domniemaniem winy. Poza ramami i celami procesu karnego dopuszcza się stosowanie środków innego rodzaju, np. zawieszenie oskarżonego w prawie wykonywania zawodu lub funkcji na czas postępowania, ale nie jest to równoznaczne z kategorycznym pozbawieniem prawa wykonywania zawodu z powodu wszczęcia przeciwko niemu procesu karnego.

Wnioskodawca wskazał, że proceduralny charakter zasady domniemania niewinności, rozciągający się na cały proces karny, aż do zakończenia postępowania odwoławczego, potwierdzony jest w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Rola zasady domniemania niewinności, określona w art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka jest szersza i dotyczy nie tylko postępowania karnego. Zdaniem Komisji Praw Człowieka rzecz dotyczy bowiem fundamentalnej zasady, która ma chronić każdego przed traktowaniem przez funkcjonariuszy publicznych jako winnego przestępstwa, przed stwierdzeniem tego zgodnie z prawem przez właściwy sąd. Domniemanie niewinności “obowiązuje bowiem nie tylko sąd karny, rozpatrujący sprawę, ale także inne organy państwa (...) Władza nie może traktować nikogo jako winnego przestępstwa, dopóki nie zostanie skazany przez właściwy sąd, a w razie uniewinnienia nie może nadal brać pod uwagę oskarżeń, które – postawione przed sądem – okazały się bezpodstawne”.

Norma art. 22 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej ustawy – zdaniem wnioskodawcy – narusza także zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Elementem fundamentalnym zasady demokratycznego państwa prawnego jest bowiem zasada proporcjonalności, będąca dyrektywą działania wszystkich organów władzy publicznej w zakresie wykonywania ich ustawowych funkcji. Dotyczy to zarówno ustawodawcy, jak i organów władzy wykonawczej czy kontrolnej (nadzorczej).

Zasada proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji) oznacza, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza naruszających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. Zakaz nadmiernej ingerencji pełnić ma funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności, w tym więc wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 konstytucji) i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 konstytucji). Wprowadzając regułę określoną w art. 22 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej ustawy, ustawodawca powinien był szczególnie rozważnie udzielić sobie odpowiedzi na trzy pytania będące składową minimalnego testu proporcjonalności, a mianowicie: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona; 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Zdaniem wnioskodawcy odpowiedź na wszystkie pytania powinna być negatywna.

Po pierwsze – zrozumiałe z punktu widzenia interesów bezpieczeństwa obrotu gospodarczego i z punktu widzenia interesów systemu bankowego, a tym samym z punktu widzenia każdego użytkownika systemu bankowego, zabezpieczenie przed upoważnianiem do podejmowania zasadniczych decyzji przez osoby, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie nienależytej rękojmi poprawnego wykonywania funkcji, musi być podjęte z uwzględnieniem istoty domniemania niewinności, a także z punktu widzenia racjonalności ogólności zakresu ewentualnego zarzutu naruszenia prawa karnego. Zasada proporcjonalności kwestionowanej regulacji jest naruszona w sytuacji, gdy postępowanie karne jest prowadzone z tytułu np. wypadku samochodowego.

Po drugie – rozważyć należy niezbędność ochrony interesu publicznego ujmowanego w takim zakresie, w jakim czyni to ustawodawca. Interes publiczny powinien uwzględniać okoliczności istotne z punktu widzenia bezpośredniego celu regulacji. W analizowanym przypadku nie można dopatrzyć się wystarczająco przeważających argumentów zawartych w niedookreślonym pojęciu “interes publiczny” w zestawieniu z konkretnym interesem osoby zainteresowanej stanowiskiem członka zarządu banku (prezesa banku), której postawiono zarzut naruszenia prawa. Zasada proporcjonalności została złamana poprzez kategoryzm skutków prawnych i nie podlegające żadnemu wyważeniu wchodzących w grę kolidujących, ale równoważnych interesów i nakaz odmowy wyrażenia zgody na powołanie wymienionych osób przez Komisję Nadzoru Bankowego.

Po trzecie – obowiązuje zasada art. 31 ust. 3 konstytucji, tworząca granice wolności i praw obywatelskich. Zasada ta nie jest respektowana w przypadku omawianego przepisu prawa bankowego.

2. Zajmujący w sprawie stanowisko Prokurator Generalny nie podzielił poglądu wnioskodawcy o niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Uznał natomiast, że zaskarżony przepis narusza zasadę proporcjonalności wprowadzonych rygorów w stosunku do zamierzonych przez nią skutków, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, ewentualnie w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Oceniając konstytucyjność zaskarżonego przepisu Prokurator Generalny zauważył, że zarzut oparty został na obowiązującej w prawie karnym zasadzie domniemania niewinności, określonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, a w ślad za nim w art. 5 kpk. W myśl wskazanego przepisu Konstytucji RP: “każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu”. Powiązanie tego przepisu z art. 2 Konstytucji RP ma – zdaniem Prokuratora Generalnego – wzmocnić twierdzenie, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawanie osoby w stanie podejrzenia o popełnienie przestępstwa nie może mieć żadnego znaczenia w zakresie możliwości powoływania takich osób na ważne stanowiska państwowe lub gospodarcze, w tym także powoływania takich osób na prezesa lub członka zarządu banku.

Prokurator Generalny zauważa, że zaskarżony przepis art. 22 ust. 6 pkt 2 nie tworzy samodzielnej normy, gdyż odwołuje się do przepisu art. 22 ust. 3 prawa bankowego i dopiero łącznie przepisy te tworzą normę prawną. Zwraca przy tym uwagę na zawężenie we wniosku argumentacji prawnej tylko do zasady domniemania niewinności z pominięciem szerokiej problematyki etyczno-moralnej i prawnej, ściśle wiążącej się z zajmowaniem stanowisk w urzędach państwowych i z pełnieniem innych funkcji i stanowisk zaufania publicznego. Banki, ze swojej istoty, są jednostkami zaufania publicznego i w związku z tym wobec osób tworzących kierownictwo banku zwiększone są wymagania nie tylko w zakresie kwalifikacji zawodowych, ale także w zakresie “rękojmi prowadzenia działalności w sposób należycie zabezpieczający interesy klientów banku”. Dają temu wyraz przepisy art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa bankowego. Bliżej wymagania te precyzuje uchwała nr 1/1999 Komisji Nadzoru Bankowego z dnia 6 stycznia 1999 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru bankowego (Dz.Urz. NBP Nr 2, poz. 3). Według § 7 tej uchwały, odwołującego się do art. 22 i art. 30 prawa bankowego, poza wymaganiami w zakresie wykształcenia, stażu pracy i pełnionych funkcji, kandydat do pełnienia funkcji prezesa lub członka zarządu banku winien złożyć dokumenty o niekaralności, a w przypadku osób zagranicznych – zaświadczenie z odpowiedniego urzędu kraju, którego obywatelstwo posiada kandydat (§ 7 pkt 7 uchwały).

Zdaniem Prokuratora Generalnego zauważyć także wypada, co we wniosku pominięto, że stosownie do treści przepisu art. 138 ust. 4 prawa bankowego, Komisja Nadzoru Bankowego może zawiesić członka zarządu banku w czynnościach nie tylko z powodu przedstawienia mu zarzutów w postępowaniu karnym, ale także w razie spowodowania przez niego znacznych strat majątkowych banku. Skoro wnioskodawca nie kwestionuje tych unormowań dotyczących już urzędującego członka zarządu banku, to tym bardziej brak jest powodów do kwestionowania w całości konstytucyjności podobnego przepisu dotyczącego osoby dopiero kandydującej na stanowisko prezesa lub członka zarządu banku.

Takie wymogi prawne wobec kandydata na ważną funkcję i właściwego jej pełnienia często występują w obowiązujących przepisach prawa. Dotyczy to zwłaszcza służb państwowych, a w tym sędziów, prokuratorów, pracowników służb cywilnych i innych, od których wymaga się między innymi “nieskazitelnego charakteru”.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, pojawiający się w porządku prawnym wymóg niekaralności przez kandydatów na ważne stanowiska państwowe lub inne oraz wykazania się nieskazitelnym charakterem lub rękojmią należytego wykonywania obowiązków, nie tylko wiąże się z wcześniejszą niekaralnością za określone przestępstwa, ale także z innymi właściwościami i cechami osobowymi. Argument przytoczony we wniosku, co do obowiązywania fundamentalnej zasady domniemania niewinności jest oczywisty we współczesnym porządku prawnym. Nie znaczy to jednak, że w sferze pozakarnej okoliczność pozostawania takiej osoby pod zarzutem popełnienia przestępstwa jest bez znaczenia przy obsadzie odpowiedzialnych stanowisk w służbie publicznej i gospodarczej. Okoliczność ta ma bowiem wpływ na ocenę nieskazitelności charakteru i rękojmię należytego wykonywania przez taką osobę funkcji publicznej. Nie bez powodu w wielu aktach prawnych, tak jak i w omawianej ustawie występuje instytucja prawna zawieszenia w czynnościach z powodu przedstawienia pracownikowi (funkcjonariuszowi) zarzutu o popełnieniu przestępstwa. Tym bardziej nieuzasadnione byłoby dopuszczenie osoby, w takiej sytuacji, do objęcia ważnej funkcji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że w postępowaniu przygotowawczym (karnym) osobie stawia się zarzut dopiero wówczas, gdy zebrane dowody “uzasadniają dostatecznie podejrzenie” popełnienia przestępstwa, z czym niekiedy wiąże się zastosowanie tymczasowego aresztowania lub innego środka zapobiegawczego (np. dozoru), utrudniającego lub uniemożliwiającego wykonywanie pracy, zwłaszcza wymagającej dużej aktywności zawodowej lub wyjazdów za granicę.

Prokurator Generalny stwierdził, że zasada domniemania niewinności jest więc przede wszystkim instytucją prawa karnego. Za poglądem tym zdaje się przemawiać treść art. 11 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, skoro stwierdza, że “każda osoba oskarżona o czyn zabroniony korzysta z domniemania niewinności dopóki jej wina nie zostanie udowodniona zgodnie z prawem w procesie publicznym, w toku którego korzysta ona z wszelkich gwarancji i koniecznych dla swej obrony”.

Główne funkcje art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka sprowadzają się do ochrony prawnej osoby podejrzanej – oskarżonej w toku postępowania karnego, zaś inne funkcje ochronne, o tyle o ile dadzą się pogodzić z zasadami i wartościami, których przestrzeganie jest niezbędne przy powoływaniu na ważne funkcje państwowe i społeczno-gospodarcze.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, wymogi określone w zaskarżonym przepisie art. 22 ust. 6 pkt. 2 prawa bankowego, analizowane z punktu widzenia zasady proporcjonalności, zdają się jednak być nadmiernie rygorystyczne i zbyt daleko idące, zarówno jeśli idzie o przepis art. 22 ust. 6 pkt 1, jak i jego pkt. 2. Przewidują bowiem obowiązek niewyrażania zgody przez Komisję Nadzoru Bankowego zarówno, gdy kandydat był karany za przestępstwo z winy umyślnej (pkt 1), jak i w razie prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego lub karnoskarbowego, przy czym ten ostatni przepis jest bardziej rygorystyczny niż pierwszy, gdyż w ogóle nie określa rodzaju winy zarzucanej podejrzanemu, a mimo to uzasadnia to odmowę zgody przez Komisję Nadzoru Bankowego także w przypadkach postawienia zarzutu popełnienia występku o niskim zagrożeniu karnym lub z winy nieumyślnej. Tak daleko idący rygoryzm prawny wobec omawianej kategorii osób nie znajduje dostatecznego uzasadnienia oraz narusza zasadę proporcjonalności ograniczeń w stosunku do celu założonego przez ustawodawcę.

Prokurator Generalny, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące ograniczania praw i wolności stwierdził, że przy ustawowym ograniczeniu praw i wolności jednostki należy mieć na uwadze:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz

3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Zdaniem Prokuratora Generalnego odpowiedź na powyższe pytania przemawia za przyjęciem, że zaskarżony przepis narusza zasadę proporcjonalności wprowadzonych rygorów w stosunku do zamierzonych przez nią skutków.

Odrębnym zagadnieniem, także nasuwającym wątpliwość co do konstytucyjności zaskarżonego przepisu, jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – brak bliższego sprecyzowania w nim rodzaju przestępstw, o popełnienie których toczy się postępowanie przygotowawcze. Nie wydaje się bowiem, w płaszczyźnie art. 2, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne uniemożliwienie pełnienia funkcji prezesa lub członka banku osobie, przeciwko której toczy się postępowanie przygotowawcze o popełnienie jakiegokolwiek przestępstwa umyślnego lub nieumyślnego, a tylko takiego, które może mieć znaczenie dla sformułowania wyżej przytoczonych wymogów (dobrej reputacji) osób kandydujących na kierownicze stanowiska.

Na rozprawie 21 listopada 2000 r. wnioskodawca i przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska złożone na piśmie. Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o stwierdzenie, że zaskarżone przepisy nie są niezgodne z konstytucją

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Stosownie do art. 191 ust. 2 konstytucji, a także art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, podmioty posiadające ograniczoną legitymację występowania do Trybunału Konstytucyjnego o wszczęcie postępowania w przedmiocie abstrakcyjnej kontroli norm, do której kategorii należy także wnioskodawca, są zobowiązane do wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.

W doktrynie i dotychczasowym orzecznictwie TK przyjmuje się ścisłą wykładnię tego uprawnienia, tj. aby kwestionowany akt normatywny (lub jego część) pozostawał w ścisłym, bezpośrednim związku z interesem prawnym danej organizacji lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania jest ta organizacja powołana (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115-116).

Kompetencje organizacji pracodawców określa ustawa z dnia 23 maja 1991r o organizacjach pracodawców (Dz.U. Nr 55, poz. 235 ze zm.) Art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że pracodawcy mają prawo tworzyć, bez uprzedniego zezwolenia, związki według swego uznania, jak też przystępować do tych organizacji, z zastrzeżeniem stosowania się do ich statutów. Podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, pracowników, organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego (art. 5).

2. Wnioskodawca nie wykazał, że zakwestionowany przepis prawa dotyczy spraw objętych jego zakresem działania. Zakwestionowany przepis uprawnia Komisję Nadzoru Bankowego do odmowy wyrażenia zgody na powołanie w skład zarządu banku takiej osoby, przeciwko której prowadzone jest postępowanie karne lub karnoskarbowe. Zakwestionowany przepis nie dotyczy spraw i interesów zrzeszonych członków, to znaczy pracodawców, a jedynie interesów osób ubiegających się o określone stanowiska u konkretnych pracodawców, a mianowicie w bankach. Do reprezentowania praw i interesów pracowniczych, w tym kandydatów na objęcie określonych stanowisk legitymowane są przede wszystkim związki zawodowe, a nie organizacje pracodawców.

Związek pracodawców mógłby co najwyżej kwestionować ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej zrzeszonych w nim banków poprzez nadmiernie rozbudowane kompetencje Komisji Nadzoru Bankowego. Wnioskodawca nie zakwestionował jednak ukształtowanej w ustawie kompetencji KNB do wiążącego negatywnego wypowiadania się, co do składu personalnego jednego z organów banku, a tym samym wpływania na jego personalną kompozycję czyli zasad funkcjonowania nadzoru bankowego. Zakwestionował jedynie nadmierną, jego zdaniem, ingerencję ustawodawcy w konstytucyjne prawa i wolności obywateli, to jest tych obywateli którym Komisja Nadzoru Bankowego nie udzieli zgody na objęcie funkcji w zarządzie banku z powodu prowadzonego przeciwko nim postępowania karnego lub karnoskarbowego. Do zadań Konfederacji Pracodawców Polski nie należy ochrona praw i wolności obywatelskich, w tym w przedmiocie dostępu do stanowisk bankowych. Wobec tego nie przysługuje jej kompetencja występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie konstytucyjności przepisów ustawowych, ograniczających dostęp do stanowisk w zarządzie banku.

Wnioskodawca, z naruszeniem swoich ustawowych i konstytucyjnych kompetencji, przejąwszy kompetencje podmiotów, legitymujących się ogólną kompetencją występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 1 konstytucji, w tym zwłaszcza Rzecznika Praw Obywatelskich, uruchomił kontrolę abstrakcyjną wskazanego przepisu prawa bankowego. Wnioskodawca nie wykazał też, że w interesie banków i całego systemu bankowego było zniesienie kompetencji Komisji Nadzoru Bankowego do niewyrażania zgody na objęcie przez kandydata stanowiska w zarządzie banku, w sytuacji określonej w art. 22 ust. 6 pkt 2 prawa bankowego.

W toku całego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, aż do wydania wyroku w sprawie, Trybunał jest zobowiązany do badania, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania. Skoro przebieg rozprawy wykazał, że wnioskodawca występował w obronie praw, które zarówno w zakresie przedmiotowym jak i podmiotowym nie należą do statutowych zadań konfederacji pracodawców, a wobec tego nie posiadał legitymacji do żądania wszczęcia konstytucyjnej kontroli art. 22 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo bankowe, w zakresie wskazanym we wniosku, to zachodzi w tej sprawie bezwzględna przesłanka niedopuszczalności wydania orzeczenia, skutkująca obligatoryjne umorzenie postępowania, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Trybunał Konstytucyjny zauważa na marginesie, że wskazany we wniosku art. 42 § 3 konstytucji wyrażający zasadę domniemania niewinności, jako wzorzec kontroli zaskarżonego przepisu prawnego, jest nieadekwatny do przedmiotu zaskarżenia. Zasada domniemania niewinności dotyczy bowiem konstytucyjnych gwarancji praw osobistych przysługujących jednostce w postępowaniu karnym. Zaskarżony przepis nie zezwala zaś jedynie na wyrażenie zgody przez Komisję Nadzoru Bankowego na powołanie na określone stanowiska we władzach banku osób, przeciwko którym toczy się postępowanie karne lub karnoskarbowe. Ustawodawca ograniczył więc jedynie tym osobom – na określony czas – możliwość zajmowania określonego stanowiska w określonym miejscu pracy, kierując się ochroną interesów klientów banków. Po zakończeniu postępowania karnego lub karnoskarbowego, osoba kandydująca na stanowisko członka zarządu banku lub jego prezesa, jeśli nie zostanie skazana za przestępstwo z winy umyślnej, może otrzymać zgodę na powołanie na wskazane stanowiska, o ile spełni warunki określone w art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa bankowego.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, postanowił jak w sentencji.