1. Pismem z 13 grudnia 2001 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zbadanie zgodności art. 5 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.; dalej: ustawa – Prawo o notariacie) z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Zwracając uwagę, iż kwestionowany art. 5 ustawy – Prawo o notariacie zawiera upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia – w porozumieniu z Ministrem Finansów i po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Notarialnej – maksymalnych stawek taksy notarialnej właściwych dla danej czynności, wnioskodawca stwierdził, że upoważnienie to ma charakter blankietowy, gdyż nie spełnia wymogu „szczegółowości” oraz nie określa wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Podniósł przy tym, iż – w myśl art. 92 ust. 1 Konstytucji – upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz treściowym (musi określać wytyczne dotyczące treści aktu). Nawiązując do poglądów Rady Legislacyjnej w sprawie tworzenia upoważnień do wydawania rozporządzeń (Przegląd Legislacyjny 1998, nr 3-4) wnioskodawca podniósł, iż wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego mogą mieć zarówno charakter „pozytywny” (wskazując kryteria, jakimi winien się kierować organ wydający rozporządzenie oraz funkcje, które ma spełniać instytucja, której szczegółowe ukształtowanie ustawodawca powierza władzy wykonawczej), jak i „negatywny” (eliminując, zgodnie z wolą ustawodawcy, pewne kierunki rozwiązań).

Wnioskodawca wskazał, iż rozporządzeniem z dnia 2 października 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie taksy notarialnej (Dz. U. Nr 115, poz. 1233) Minister Sprawiedliwości wprowadził nowe, znacznie wyższe stawki maksymalne taksy notarialnej za czynności notarialne. Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczył, iż regulacja ta spotkała się z bardzo negatywnym odbiorem społecznym, przy czym podkreślono, iż „wejście w życie nowych stawek spowoduje dodatkowo pogorszenie się i tak słabej sytuacji finansowej obywateli”.

Niezależnie od społecznych i ekonomicznych aspektów sprawy wnioskodawca podniósł, iż przepis art. 5 ustawy – Prawo o notariacie nie zawiera żadnych wytycznych co do treści przewidzianego w nim rozporządzenia, określa jedynie podmiot (Minister Sprawiedliwości) i przedmiot upoważnienia (ustalenie wysokości maksymalnej taksy notarialnej) wskazując dodatkowo pewne elementy proceduralne wymagane przy wydawaniu rozporządzenia (porozumienie z Ministrem Finansów i zasięgnięcie opinii Krajowej Rady Notarialnej). W zakwestionowanym przepisie brak natomiast określenia jakichkolwiek kryteriów czy zasad (szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego), w oparciu o które upoważniony organ ma ustalać maksymalne stawki taksy notarialnej. Wnioskodawca wskazał przy tym, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (w szczególności wyrok z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120), iż owe wytyczne nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia, ponieważ możliwe jest ich pomieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie ich treści. Jednakże w przypadku ustawy – Prawo o notariacie rekonstrukcja taka jest niemożliwa, ponieważ ustawodawca nie zawarł w niej norm pozwalających wyprowadzić z nich wytyczne konieczne do wydania rozporządzenia w sprawie taksy notarialnej. Zdaniem wnioskodawcy żaden przepis ustawy – Prawo o notariacie nie określa kryteriów ustalania wysokości maksymalnej taksy notarialnej za poszczególne czynności notarialne, co oznacza iż kwestionowany art. 5 ustawy – Prawo o notariacie przekazuje do szczegółowego uregulowania w drodze rozporządzenia materię, która w ogóle nie jest unormowana na poziomie ustawy. Nie jest zaś dopuszczalna z punktu widzenia podstawowych standardów konstytucyjnych sytuacja, w której konstytucyjne prawa obywateli, w tym wypadku chronione art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji prawa majątkowe, są kształtowane całkowicie dowolnie przez Ministra Sprawiedliwości.

Podsumowując, Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, iż brak wytycznych w upoważnieniu ustawowym stanowi przesłankę wystarczającą dla uznania niekonstytucyjności takiego upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania wynikające z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji zostały spełnione.

2. Pismem z 12 lutego 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, podzielając zarzuty wnioskodawcy w zakresie niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Uzasadniając swój pogląd, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, iż upoważnienie sformułowane w art. 5 ustawy – Prawo o notariacie nie zawiera żadnych wskazówek co do treści aktu wykonawczego. Wskazań tych nie można również odnaleźć w treści samej ustawy, co powoduje, że wnioskodawca słusznie podkreśla blankietowy charakter regulacji w zakresie wysokości maksymalnej taksy notarialnej. Uczestnik postępowania wskazał, iż w wyniku wprowadzenia przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzeniem z 2 października 2001 r. nowych stawek maksymalnych taksy notarialnej podwyższeniu uległy zarówno maksymalne stawki wynagrodzenia, liczone od wartości przedmiotu czynności notarialnej (stawki stosunkowe), jak również maksymalne stawki wynagrodzenia, jakie są pobierane przez notariuszy za sporządzenie aktu notarialnego dokumentującego określone czynności prawne. Prokurator Generalny w całości podzielił argumentację wnioskodawcy odnośnie braku jakichkolwiek wytycznych i zbyt daleko idącej swobody Ministra Sprawiedliwości w kształtowaniu merytorycznej treści rozporządzenia. W szczególności podkreślił, iż zawarte w art. 5 ustawy – Prawo o notariacie in fine wskazania dotyczące kwestii proceduralnych (nakaz wydania rozporządzenia w porozumieniu z Ministrem Finansów i po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Notarialnej) nie mogą zastąpić wytycznych merytorycznych, zamieszczenia których wymaga art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wskazał, przytaczając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy doktryny, iż upoważnienie ustawowe ma zawierać „jakąś merytoryczną treść dyrektywną, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć” i powinno być na tyle szczegółowe, aby czytelny był zamiar ustawodawcy.

W konkluzji wyrażonego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, iż całkowity brak wytycznych przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia zawartego w kwestionowanym przepisie. Jednocześnie, rozważając skutki, jakie mogłoby pociągnąć natychmiastowe wejście w życie orzeczenia o niekonstytucyjności art. 5 ustawy – Prawo o notariacie, wnioskował o odroczenie na okres 12 miesięcy utraty mocy obowiązującej tego przepisu.

3. Pismem z 2 września 2002 r. stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Stwierdził, iż zarówno analiza przepisów Konstytucji, jak i kwestionowanej ustawy – Prawo o notariacie oraz dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące kwestii przepisów upoważniających do wydawania aktów wykonawczych, przemawiają za uznaniem zasadności zarzutu podniesionego we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. W szczególności wskazał, iż pojęcie „wytyczne do treści aktu” użyte w art. 92 ust. 1 in fine Konstytucji zostało wyjaśnione w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności w wyrokach: z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99 (OTK ZU nr 6/1999, poz. 120); 9 listopada 1999 r., sygn. K. 28/99 (OTK ZU nr 7/1999, poz. 156) oraz 14 grudnia 1999 r., sygn. K. 10/99 (OTK ZU nr 7/1999, poz. 162). Z uwagi na to Marszałek Sejmu w pełni podzielił zarzut wnioskodawcy co do niezgodności art. 5 ustawy – Prawo o notariacie z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

4. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 28 lutego 2003 r., nr RPO-392969-IV/01/BM, rozszerzył swój wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 5 ustawy – Prawo o notariacie z art. 92 ust. 1 Konstytucji na uznanie, że także rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 kwietnia 1991 r. w sprawie taksy notarialnej (Dz. U. Nr 33, poz. 146 ze zm.) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

5. W sprawie K 49/01 Krajowa Rada Notarialna zaprezentowała swoje stanowisko w piśmie z 10 marca 2003 r., nr 105/2003 twierdząc, że wniosek Rzecznika praw Obywatelskich jest bezzasadny i art. 5 ustawy – Prawo o notariacie „nie jest sprzeczny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej”.

6. Minister Sprawiedliwości w piśmie z 13 listopada 2003 r. przedstawił następujące stanowisko: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 kwietnia 1991 r. w sprawie taksy notarialnej (Dz. U. Nr 33, poz. 146 ze zm.) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Minister Sprawiedliwości podtrzymał w zakresie niekonstytucyjności art. 5 – Prawa o notariacie argumenty przedstawione przez Prokuratora Generalnego w piśmie z 12 lutego 2003 r. Podzielił on również zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące niezgodności z Konstytucją rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 kwietnia 1991 r. w sprawie taksy notarialnej. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości rozporządzenie to zostało wydane bez należycie sformułowanego upoważnienia ustawowego.

Minister Sprawiedliwości wniósł jednocześnie o ustalenie, że utrata mocy obowiązującej przedmiotowego rozporządzenia nastąpi w terminie dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku.

Na rozprawie 12 listopada 2003 r. przedstawiciele uczestników postępowania podtrzymali stanowiska i argumentację przedstawione w pismach procesowych.

Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich sprecyzował, że wniosek dotyczy zarówno art. 5 ustawy – Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 kwietnia 1991 r. w sprawie taksy notarialnej.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego oświadczył, że reprezentuje jedynie Prokuratora Generalnego i w takim charakterze bierze udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W konsekwencji prezentuje wyłącznie stanowisko Prokuratora Generalnego, a nie Ministra Sprawiedliwości.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 60 ust. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, postanowił odroczyć rozprawę wobec oświadczenia przedstawiciela Prokuratora Generalnego, że nie reprezentuje Ministra Sprawiedliwości. Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 27 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wezwał Ministra Sprawiedliwości do udziału w sprawie i zobowiązał go do przedstawienia stanowiska w terminie 7 dni.

Na rozprawie 10 grudnia 2003 r. przedstawiciele uczestników postępowania podtrzymali stanowiska i argumentację przedstawione w pismach procesowych.

Zarówno przedstawiciel Prokuratora Generalnego, jak i przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości podkreślili, że wnoszą o orzeczenie niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów, a także o orzeczenie, na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji, że utrata mocy obowiązującej przepisu art. 5 ustawy – Prawo o notariacie oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 kwietnia 1991 r. w sprawie taksy notarialnej, nastąpi w terminie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. W Ministerstwie Sprawiedliwości trwają prace nad opracowaniem projektu nowelizacji ustawy – Prawo o notariacie, przewidującego zmianę art. 5 ustawy. Przygotowywany projekt będzie wnoszony jako inicjatywa rządowa. Mając jednak na względzie tempo prac parlamentarnych uznał, że termin dwunastomiesięczny jest najbardziej odpowiedni dla przeprowadzenia całego procesu legislacyjnego w odniesieniu do nowelizowanej ustawy i do przeprowadzenia równoległych prac nad zmianą rozporządzenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował swój wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w związku z radykalną podwyżką taksy notarialnej przez rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie taksy notarialnej (Dz. U. Nr 115, poz. 1233). Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił negatywny odbiór społeczny wskazanej podwyżki powodującej dodatkowe pogorszenie się i tak trudnej sytuacji finansowej wielu podmiotów prawa.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wysokość taksy notarialnej nie może być barierą w realizacji praw majątkowych. Zapewnienie możliwości ich powszechnej realizacji ma – jak wiadomo – konstytucyjne gwarancje w art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji.

2. Niezależnie od wskazanych społecznych i ekonomicznych aspektów sprawy Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że art. 5 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie zawiera dla Ministra Sprawiedliwości upoważnienie o charakterze czysto blankietowym do wydania rozporządzenia w sprawie maksymalnych stawek taksy za dokonanie poszczególnych czynności notarialnych. Taki czysto blankietowy charakter upoważnienia – jak wskazuje Rzecznik – nie spełnia ani koniecznego wymogu szczegółowości, ani nie określa wytycznych, o których mówi art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skoro zaś art. 5 ustawy – Prawo o notariacie jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, to także z tym wzorcem konstytucyjnym niezgodne jest wydane na podstawie cytowanego art. 5 rozporządzenie z 12 kwietnia 1991 r. w sprawie taksy notarialnej.

3. Wymagania, jakie stawia art. 92 ust. 1 Konstytucji upoważnieniom ustawowym do wydania rozporządzeń, dotyczą szczegółowego określenia:

– organu właściwego do wydania rozporządzenia,

– zakresu spraw przekazanych do uregulowania,

– wytycznych dotyczących treści aktu.

Treść art. 92 ust. 1 zawiera stanowisko rysujące się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Wskazane stanowisko nie zezwalało na formułowanie blankietowych upoważnień ustawowych. Ustawa jest bowiem uchwalana przez wybraną demokratycznie reprezentację społeczeństwa. Teoretycznie nie powinna – ze względu na sposób jej uchwalenia – zawierać rozwiązań szkodliwych dla społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Z tego wynika znaczenie konstytucyjnych wytycznych co do treści rozporządzenia wydawanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Szczegółowe wytyczne mają bowiem zapewnić ścisły związek rozporządzenia wykonawczego z treścią ustawy. W szczególności z zasadami, które można wyprowadzić wprost lub zrekonstruować z jej postanowień.

Szczegółowość wytycznych ustawowych musi być większa, jeżeli materia doprecyzowana przez rozporządzenie wykonawcze dotyczy spraw podstawowych dla pozycji jednostki w demokratycznym państwie prawnym. W rozpatrywanej sprawie chodzi o związaną z wysokością opłat notarialnych dostępność do czynności urzędowych w legalnym obrocie.

4. Nie ulega żadnej wątpliwości, że sposób ukształtowania wynagrodzenia za dokonane czynności notarialne ma istotne znaczenie dla kształtowania stosunków prawnych podmiotów uczestniczących w obrocie i to w zakresie czynności prawnych o największej doniosłości, dla których system prawny zastrzega zachowanie formy aktu notarialnego pod rygorem nieważności. Należy podkreślić, że ze względu na imperatywny charakter przepisów przewidujących obowiązek zachowania formy aktu notarialnego, a także dokonywanie innych czynności, w których niezbędny jest udział notariusza (np. poświadczenia notarialne, sporządzanie wypisów, odpisów i wyciągów dokumentów etc.) uczestnicy obrotu prawnego nie mogą w takich sytuacjach podjąć decyzji o wyborze innych alternatywnych sposobów osiągnięcia zamierzonych skutków prawnych. Stwierdzenie to odnosi się nie tylko do obrotu profesjonalnego, ale także do czynności w obrocie powszechnym, dokonywanych wyłącznie z udziałem osób fizycznych dla osiągnięcia skutków prawnych najbardziej ważących w sferze interesów prawnych każdej osoby. Dostępność czynności notarialnych ma niewątpliwie wpływ na sposób realizacji praw gwarantowanych konstytucyjnie, związanych z ochroną własności i innych praw majątkowych, a także stanowi istotny czynnik gwarantujący bezpieczeństwo obrotu prawnego. Wymaganie precyzyjnego ustalenia kryteriów, od których zależy wysokość taksy notarialnej znajduje więc swoje uzasadnienie nie tylko w treści art. 92 Konstytucji, ale także dodatkowo w innych przepisach Konstytucji, w szczególności w art. 2 oraz art. 64. Dostępność czynności notarialnych nie jest też obojętna z punktu widzenia obrotu gospodarczego oraz zasady wolności działalności gospodarczej gwarantowanej w art. 22 Konstytucji. Koszty transakcji gospodarczych, na które składają się również opłaty notarialne ponoszone przez uczestników obrotu profesjonalnego są bowiem jednym z czynników określających zakres wolności działalności gospodarczej i już choćby z tego powodu nie mogą być poddawane regulacji nie mającej dostatecznie precyzyjnej podstawy ustawowej.

5. Pozycja notariusza różni się niewątpliwie od podmiotów świadczących typowe usługi prawnicze – adwokatów, radców prawnych czy doradców podatkowych. Notariusz jest nie tylko osobą zaufania publicznego, ale pełni jednocześnie funkcje pomocnicze w stosunku do wymiaru sprawiedliwości. Z punktu widzenia przepisów prawnokarnych jest traktowany jako funkcjonariusz publiczny (art. 115 § 13 pkt 3 k.k.) i korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 ustawy o notariacie). Notariusz wykonuje także z istoty rzeczy szereg czynności o charakterze urzędowym, m.in. jako płatnik na podstawie odrębnych przepisów pobiera podatki i opłaty skarbowe (art. 7 ustawy o notariacie). Obligatoryjny charakter wielu czynności dokonywanych z udziałem notariusza, szczególny walor dowodowy czynności notarialnych (mających charakter dokumentu urzędowego) i doniosłość związanych z tymi czynnościami skutków prawnych sprawiają, że ustawodawca słusznie zdecydował się na ograniczenie swobody kształtowania wysokości wynagrodzenia notariusza w umowie ze stronami czynności poprzez wprowadzenie tzw. maksymalnych stawek taksy notarialnej właściwych dla danej czynności.

Wprowadzenie górnej granicy taksy notarialnej odróżnia więc wyraźnie sposób kształtowania wynagrodzenia notariusza od zasad przyjętych przy ustalaniu wynagrodzenia adwokata lub radcy prawnego. Podstawą ustalania opłat adwokackich pozostaje umowa z klientem, a jedynie w zakresie ustalenia opłat za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości, stanowiących podstawę zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich, ustawa – Prawo o adwokaturze z 26 maja 1982 r. (art. 16) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze wprowadzają ograniczenia, co nie jest jednak równoznaczne z ograniczeniami wynagrodzenia adwokackiego jako takiego. Wprowadzenie maksymalnej taksy notarialnej ma więc pełnić funkcję ochronną w stosunku do uczestników obrotu, zapewniać większą dostępność czynności notarialnych oraz przeciwdziałać zjawisku powstawania tzw. zaporowych kosztów notarialnych. Poprzez odpowiednie ukształtowanie maksymalnej stawki notarialnej następować w konsekwencji powinno zrównoważenie interesu publicznego z tymi założeniami, które zadecydowały o przywróceniu indywidualnych kancelarii notarialnych (w miejsce Państwowych Biur Notarialnych) oraz wprowadzeniu pewnych elementów konkurencyjności pomiędzy nimi, czego wyrazem jest zasada ustalania wynagrodzenia notariusza w umowie ze stronami czynności notarialnej.

6. Gwarancyjna, ochronna funkcja regulacji ustawowej wprowadzającej maksymalną stawkę notarialną może być urzeczywistniona jedynie wtedy, kiedy ustawodawca określiłby zarazem kryteria, od których zależeć będzie ukształtowanie tej stawki. Samo pojęcie taksy maksymalnej nie zawiera w sobie żadnych elementów uściślających i ma charakter czysto blankietowy. Delegowanie na Ministra Sprawiedliwości kompetencji do wydania rozporządzenia określającego wysokość taksy, bez jakichkolwiek dalszych wskazówek, oznacza więc w konsekwencji, że poza materię ustawową została całkowicie przeniesiona regulacja o podstawowym znaczeniu z punktu widzenia ochrony interesu publicznego związanego z dostępnością czynności notarialnych.

7. Art. 5 ustawy – Prawo o notariacie, ustanawiający delegację dla Ministra Sprawiedliwości, narusza przede wszystkim art. 92 Konstytucji, który wymaga szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania. Jak wskazano wyżej upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Nie ulega wątpliwości, że art. 5 nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Nie spełnia tego wymagania czysto formalne określenie trybu (metody), w jakim ma nastąpić ustalenie taksy notarialnej (w porozumieniu z Ministrem do spraw finansów publicznych oraz po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Notarialnej).

W świetle ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego istota rozwiązania przyjętego w art. 92 Konstytucji polega na tym, że wszelkie podstawowe kwestie dotyczące przyszłej regulacji powinny być przesądzone w akcie delegującym, tj. w ustawie (zob. np. wyroki TK: z 6 maja 2003 r., P 21/01, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 37, z 10 września 2001 r., K. 8/01, OTK ZU nr 6/2001, poz. 164). W tym właśnie rozwiązaniu przejawia się ochronna funkcja ustawy, która zwłaszcza w dziedzinie związanej z kształtowaniem praw i obowiązków obywatelskich nie może być zastępowana przez akty wykonawcze. Tymczasem blankietowość delegacji przejawiająca się w braku szczegółowych wytycznych musi siłą rzeczy prowadzić do przeniesienia na akt wykonawczy kompetencji ustawodawczych. Regulacja zawarta w art. 5 ustawy – Prawo o notariacie nie pozwala choćby w najogólniejszym zarysie określić, jakie elementy i kryteria powinny być brane pod uwagę przy kształtowaniu wysokości maksymalnej taksy notarialnej. Milczące przyjęcie założenia, że skoro tradycyjnie takim kryterium w polskim systemie jest przede wszystkim wartość przedmiotu dokonywanej czynności notarialnej, to przepisy wykonawcze powinny odwoływać się do takiego kryterium, nie może w żadnym stopniu zastąpić wyraźnego wymagania ustalenia szczegółowych wytycznych co do treści aktu, tak jak to przewiduje art. 92 Konstytucji. W konsekwencji kwestia ustalenia wysokości notarialnej taksy maksymalnej została pozostawiona nieomal nieograniczonej swobodzie decyzji organu upoważnionego do wydania przepisów wykonawczych. Nie wystarcza z punktu widzenia wskazanych wyżej wymagań konstytucyjnych określenie w art. 6 ustawy – Prawo o notariacie podstaw dla zwolnienia strony czynności notarialnej w całości lub części od ponoszenia kosztów wynagrodzenia notariusza, jeśli nie jest ona w stanie uczynić tego bez uszczerbku dla zaspokojenia potrzeb własnych lub rodziny. Przepis ten zresztą nie zawiera wytycznych dotyczących uregulowania taksy maksymalnej i w żadnym razie nie kompensuje braku takich wytycznych w art. 5 ustawy. Treść delegacji ustawowej poza ogólnym stwierdzeniem, że przepisy wykonawcze określą taksę notarialną nie zawiera żadnych innych elementów. Ustawa stwierdza, że wynagrodzenie notariusza nie może przekraczać stawki maksymalnej. Nawet tak ogólnie ujęta formuła art. 5 ustawy – Prawo o notariacie zdaje się być naruszona przez § 17 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, które wprost przewiduje możliwość żądania wynagrodzenia w wysokości przekraczającej wysokość dwukrotnej maksymalnej stawki notarialnej za daną czynność, jeśli wymaga ona wyjątkowo dużego nakładu czasu pracy.

Na marginesie można zauważyć, że przy określeniu tzw. minimalnych opłat adwokackich (stanowiących podstawę do ustalenia zakresu zwrotu kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich, w postępowaniu przed organami wymiaru sprawiedliwości) ustawodawca wyraźnie określił trzy kryteria, które mogą wpływać na podwyższenie stawki minimalnej (będącej w zakresie ustalenia zwrotów kosztów zasądzanych przez sąd – stawkami maksymalnymi), a mianowicie: rodzaj sprawy, jej zawiłość i nakład pracy adwokata (por. art. 16 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze oraz § 2 i 3 rozporządzenia z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie). Niezależnie od tego ustawodawca określił jednocześnie wprost w ustawie, że podwyższona opłata minimalna nie może przekraczać sześciokrotności stawki podstawowej.

8. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem TK wytyczne co do treści aktu wykonawczego mogą być zawarte nie tylko w przepisie zawierającym delegację, ale także w innych przepisach ustawy, o ile możliwa jest ich rekonstrukcja na podstawie analizy całokształtu uregulowania ustawowego. W przypadku ustawy o notariacie rekonstrukcja taka nie jest możliwa. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zarówno wskazane wyżej uregulowania konstytucyjne, jak i podstawowe założenia, na których opiera się ustawa, a zwłaszcza uregulowania dotyczące pozycji notariusza jako osoby zaufania publicznego i szczególnego charakteru czynności notarialnych w obrocie prawnym, muszą być brane pod uwagę przy kształtowaniu wysokości maksymalnej taksy notarialnej. Jak to już wyżej zostało podkreślone ustawodawca nie może tracić z pola widzenia przede wszystkim potrzeby zapewnienia niezbędnej dostępności czynności notarialnych, wywierających istotny wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej podmiotów uczestniczących w obrocie oraz na realizację zasady bezpieczeństwa prawnego. Zwraca uwagę fakt, że na tle istniejącej praktyki funkcjonowania kancelarii indywidualnych ustalanie taksy notarialnej poniżej poziomu maksymalnego spotyka się z niejednoznaczną oceną na tle Kodeksu Etyki Zawodowej Notariusza. Zgodnie z § 26 pkt 2 Kodeksu Etyki Zawodowej Notariusza przyciąganie klientów poprzez zaproponowanie niższego wynagrodzenia jest szczególnie rażącym przypadkiem nieuczciwej konkurencji, zagrożonym użyciem kar dyscyplinarnych – § 4 Kodeksu. Tym bardziej więc, z punktu widzenia dostępności do czynności notarialnych, niezbędne staje się możliwie szczegółowe określenie kryteriów ustawowych kształtowania maksymalnych stawek wynagrodzenia notariuszy. Nie może być uznane za wystarczające wprowadzenie w ramach przyszłych regulacji jako jedynego kryterium –wartości przedmiotu czynności notarialnej. Kryteria ustalania opłaty notarialnej powinny również operować górną granicą kwoty wynagrodzenia, „co najmniej w odniesieniu do pewnych kategorii czynności o szczególnym znaczeniu dla kształtowania sytuacji majątkowej obywateli”.

Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 2 października 2001 r. zmieniono zarówno wysokość wynagrodzenia uzależnionego od wartości przedmiotu czynności notarialnej (zmiana w poszczególnych pozycjach wysokości należnego procentu od wartości przedmiotu czynności notarialnej), jak i wysokość stawek stałych (podwyżka od 100% do 400%). Przede wszystkim jednak zniesiono obowiązujący górny próg wynagrodzeń notariuszy liczonych procentowo od wartości przedmiotu czynności notarialnej. Do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 2 października 2001 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie taksy notarialnej wysokość maksymalnego wynagrodzenia zależnego od wartości czynności notarialnej nie mogła być wyższa niż 5 000 złotych, a za sporządzenie aktu: umowy zobowiązującej, umowy przenoszącej własność, umowy sprzedaży nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi, umowy dotyczącej zbycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego, prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej – wysokość maksymalnego wynagrodzenia zależnego od wartości czynności notarialnej nie mogła być wyższa niż 2 500 złotych. Po zniesieniu wskazanych górnych progów wynagrodzenia zależnego od wartości czynności notarialnej – na przykład przy umowach kupna przedsiębiorstw, czy ich części, dużych budynków, czy niezwykle kosztownych działek budowlanych w centrum dużych miast – wynagrodzenie notariusza za sporządzenie aktu notarialnego osiąga bardzo wysokie kwoty.

9. Na marginesie można zauważyć, że określenie w ustawie wytycznych dla Ministra Sprawiedliwości, określających kryteria kształtowania stawki maksymalnej, stwarza jednocześnie gwarancję dla samych notariuszy i „zabezpieczenie” przed arbitralnością aktu wykonawczego, który wobec braku przejrzystych kryteriów ustawowych może kształtować stawkę maksymalną na poziomie nie uwzględniającym należycie interesów samych notariuszy. Nie należy jednak do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego zastępowanie ustawodawcy w określeniu kryteriów, które powinny decydować o wysokości maksymalnej taksy notarialnej.

10. Wniosek Rzecznika dotyczy uznania za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji nie tylko art. 5 ustawy – Prawo o notariacie, ale i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 kwietnia 1991 r. w sprawie taksy notarialnej. Trybunał podziela ten pogląd, gdyż stwierdzenie niekonstytucyjności, a więc utrata mocy obowiązującej przepisu stanowiącego upoważnienie do wydania rozporządzenia w sprawie taksy notarialnej, oznacza też utratę mocy przez rozporządzenie wydane na podstawie tego upoważnienia.

11. Trybunał Konstytucyjny, mając na względzie skutki, jakie mogłoby pociągnąć za sobą dla pewności prawa natychmiastowe wejście w życie orzeczenia o niekonstytucyjności art. 5 ustawy – Prawo o notariacie oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 kwietnia 1991 r. w sprawie taksy notarialnej, określił na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji termin utraty mocy obowiązującej wskazanych przepisów na dzień 30 czerwca 2004 r. Do tego terminu ustawodawca powinien doprowadzić regulacje związane z wynagradzaniem notariuszy do stanu zgodnego z Konstytucją.

Decydując się na odroczenie skutku orzeczenia Trybunał Konstytucyjny miał na uwadze co następuje.

Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Trybunał ma kompetencję określenia daty wejścia w życie orzeczenia, nie wiążąc jej z datą ogłoszenia wyroku. Zaskarżone rozporządzenie wprowadzało maksymalne stawki opłat notarialnych. Gdyby wyrok Trybunału wszedł w życie z dniem ogłoszenia, wówczas z tą datą przestałyby wiązać jakiekolwiek ograniczniki stawek notarialnych, aż do momentu wprowadzenia nowego rozporządzenia, zgodnego (co do sposobu limitowania taksy notarialnej) ze wskazaniami Trybunału. Przyjęcie nowych regulacji wymagałoby uprzedniego uchwalenia nowej podstawy ustawowej takiego aktu wykonawczego, ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego uznaje za niekonstytucyjne postanowienie ustawy – Prawo o notariacie, które upoważniało do wydania zakwestionowanego rozporządzenia. Do tego czasu istniałaby więc luka, zaś stawki opłat notarialnych byłyby kształtowane w drodze umowy między notariuszem i jego klientem. Taka sytuacja mogłaby doprowadzić do kolejnej podwyżki opłat, zważywszy na fakt, że umowy notariusza z klientem charakteryzują się brakiem równowagi negocjacyjnej. W celu zminimalizowania tych negatywnych konsekwencji Trybunał zdecydował się na odroczenie terminu utraty mocy wiążącej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją. Ustawodawca ma więc możliwość wprowadzenia nowych regulacji prawnych zanim utracą moc dotychczasowe przepisy limitujące stawki notarialne.

Powinien to uczynić w możliwie najkrótszym terminie.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności należało orzec jak w sentencji.