W skardze konstytucyjnej z 25 sierpnia 2008 r. Andrzej S. (dalej: skarżący) zaskarżył zgodność art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) z art. 2 w związku z art. 84 i w związku z art. 217 oraz z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W opinii skarżącego kwestionowany przepis narusza konstytucyjne prawo własności, a ponadto prawo „wolności od daniny publicznej nienałożonej ustawą” oraz prawo do precyzyjnej normy nakładającej daninę publiczną.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny.

Wójt Gminy Puck decyzją z 19 września 2005 r. (nr BGG-7042/7/2005) zobowiązał skarżącego do uiszczenia jednorazowej opłaty w związku ze zbyciem działek, których wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 28 listopada 2005 r. (sygn. akt 3141/2005) utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Obie decyzje zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 8 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 53/06) oddalił skargę. Także skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem NSA z 15 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 408/07).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Nie każda skarga konstytucyjna wniesiona do Trybunału Konstytucyjnego może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) przewidują bowiem liczne warunki formalne, wyznaczające, kiedy skarga konstytucyjna jest dopuszczalna. Ich niespełnienie – z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zasadę skargowości (art. 66 ustawy o TK) – rodzi negatywne z punktu widzenia skarżącego skutki.

1.1. Po pierwsze, Konstytucja oraz ustawa o TK wymagają, aby przedmiotem skargi uczynić jedynie ten fragment aktu normatywnego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Po drugie, na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania naruszonych konstytucyjnych praw podmiotowych wraz z określeniem sposobu naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Prawidłowe spełnienie tego wymogu oznacza, że skarżący jest zobowiązany do wskazania przepisu Konstytucji, z którego wywodzi swoje prawo podmiotowe, a następnie poprzez porównanie treści kwestionowanej normy ustawowej z normą konstytucyjną określenie ich wzajemnej sprzeczności.

Po trzecie, z art. 36 ust. 3 ustawy o TK wynika, że zarzuty skargi nie mogą być oczywiście bezzasadne.

Analiza skierowanej do Trybunału skargi konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że nie spełnia ona części z przedmiotowych warunków.

2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na nieprawidłowości we wskazaniu konstytucyjnych wzorców kontroli. I tak, po pierwsze, nie jest do końca jasne, czy skarżący domaga się badania zaskarżonego art. 36 ust. 4 u.p.z.p. z przepisem Konstytucji statuującym ochronę prawa własności. Wątpliwości te wynikają z różnic pomiędzy petitum skargi i jej uzasadnieniem. O ile bowiem w petitum art. 64 Konstytucji nie został wymieniony jako wzorzec kontroli, o tyle wywody zawarte w dalszej części tego środka ochrony wolności i praw zdają się wskazywać na zamiar skarżącego kwestionowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. z punktu widzenia tego unormowania konstytucyjnego. Nawet jednak uznanie, że stanowi ono wzorzec kontroli, nie usuwa wątpliwości co do tego, w jakim zakresie kontrola ta ma być przeprowadzona – z art. 64 Konstytucji, czy tylko z trzecim ustępem tego przepisu. Skarżący zasadniczo posługuje się numerycznym ujęciem tego przepisu bez uwzględnienia jego jednostek redakcyjnych i różnic między ich treścią (raz tylko wskazuje na art. 64 ust. 3). Kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że przesądzające znaczenie dla określenia zakresu kontroli mają wywody skargi zawarte w jej uzasadnieniu. Skarżący wielokrotnie wskazał, że niekonstytucyjność skarżonej regulacji polega na braku spełnienia obowiązku wprowadzania ograniczeń prawa własności w akcie prawnym rangi ustawy – co pozwala ostatecznie przyjąć, że wzorcem kontroli jest art. 64 ust. 3 Konstytucji.

2.1. Rozważania mające uprawdopodobnić zarzut naruszenia tego przepisu Konstytucji cechuje jednak oczywista bezzasadność. Skarga odnosi się do art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jednak dla jasności wywodów niezbędne jest zacytowanie całej regulacji. Zgodnie z tym przepisem:

„1. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

2. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.

3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

4. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

4a. Opłaty, o której mowa w ust. 4, nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, Nr 67, poz. 411, Nr 70, poz. 416 i Nr 180, poz. 1112) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 oraz z 2008 r. Nr 98, poz. 634 i Nr 214, poz. 1349). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przepisy o opłacie, o której mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio.

5. W razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w części lub w całości, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo opłata, o której mowa w ust. 4, podlegają zwrotowi odpowiednio na rzecz gminy lub na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości.

6. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w części lub w całości gmina może żądać od aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości zwrotu kwoty stanowiącej równowartość wypłaconego odszkodowania”.

Przedmiotem tego unormowania są różne stosunki prawne, jakie mogą powstać pomiędzy gminą a właścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości z uwagi na uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiany. I tak, w pierwszej jednostce redakcyjnej przepisu uregulowano uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przysługujące mu, gdy w wyniku uchwalenia planu miejscowego nie mógł korzystać lub dotknęły go istotne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Kolejny przepis – art. 36 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje, że rekompensata za powstałe trudności może przybrać formę zaoferowania właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z kolei przedmiotem art. 36 ust. 3 u.p.z.p. jest kwestia rekompensaty przysługującej właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu w sytuacji zmniejszenia się wartości zbywanej przezeń nieruchomości. Kolejny przepis objęty skargą dotyczy sytuacji odwrotnej – wynikającego z uchwalenia planu miejscowego wzrostu wartości nieruchomości i jego konsekwencji dla właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości. W art. 36 ust. 4a u.p.z.p. uregulowano szczególne przypadki niepobierania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ostatnie dwie jednostki redakcyjne art. 36 u.p.z.p. regulują kwestię rozliczeń pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) na wypadek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że odwołując się do powszechnie stosowanych i zwyczajnych metod wykładni, znaczenie kwestionowanego przepisu jest oczywiste i – wbrew twierdzeniom skargi – nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji. Jest kompletne, precyzyjne i jednoznaczne. Jedną z podstawowych reguł interpretacyjnych jest zasada – wysłowiona zresztą w wydanym w sprawie skarżącego wyroku NSA z 15 kwietnia 2008 r. – by w ramach jednego przepisu stosować jednakowe metody wykładni. Nie można więc przyjąć, że w każdym z ustępów art. 36 mowa jest o innych właścicielach czy użytkownikach wieczystych nieruchomości. Wniosek ten potwierdza treść art. 36 ust. 5 ustawy, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem „aktualnego właściciela”. Należy więc przyjąć, że gdyby intencją prawodawcy było powiązanie obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej z każdoczesnym właścicielem, to odwołałby się do użytego w art. 36 ust. 5 zwrotu. Ponadto, podkreślić należy, że sam fakt interpretowania przepisu w procesie stosowania prawa nie jest jednoznaczny ze stwierdzeniem, że jego treść budzi istotne zastrzeżenia z punktu widzenia zasady prawidłowej legislacji.

Podsumowując tę część rozważań, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zgodnie z wymogami art. 64 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie własności nastąpiło w drodze ustawy. Treść zaskarżonego przepisu nie rodzi jakichkolwiek wątpliwości co do wskazania podmiotu obciążonego opłatą. Należało więc uznać, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób przepis nie spełniając zasad prawidłowej legislacji, narusza prawo własności. Nie został więc dochowany wymóg dopuszczalności skargi konstytucyjnej, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

2.2. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zarzuty niekonstytucyjności przepisów wprowadzających określone świadczenia publiczne nie mogą sprowadzać się do naruszenia art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji, ponieważ przepisy te nie są samodzielnymi wzorcami konstytucyjnymi. Kwestia ta była przedmiotem rozważań pełnego składu Trybunału w postanowieniu z 16 lutego 2009 r. (Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Trybunał stwierdził wówczas:

„Obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przez obywatela może być kontrolowany z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją (…). Samo zobowiązanie odpowiednich podmiotów do ponoszenia określonych ciężarów finansowych na cele publiczne nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji w ich sferę majątkową, w szczególności w konstytucyjnie chronione prawo własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ustalił się pogląd, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych »muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych, nie mogą prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie mogą kształtować obowiązku podatkowego w taki sposób, że stałby się on instrumentem konfiskaty mienia« (zob. wyroki z: 7 czerwca 1999 r., K. 18/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 95; 5 stycznia 1999 r., K. 27/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 1; 25 listopada 1997 r., K. 26/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 64). Jednakże przyjęcie tezy, że każde ograniczenie majątkowe, wynikające z nałożenia podatku lub innej daniny publicznej, stanowi niedopuszczalne ograniczenie własności, prowadziłoby do fałszywego wniosku, że każda niekorzystna zmiana w sytuacji majątkowej obywatela jest ograniczeniem jego własności (…). Tak daleko idąca ochrona własności i innych praw majątkowych nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów Konstytucji (…). Dla zakwestionowania zgodności z Konstytucją nakładania podatków i ciężarów publicznych nie wystarczy powoływać się na sam fakt ingerencji we własność (majątek) sensu largo.

(…) W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skarżący może wnosić o zbadanie zgodności z jej przepisami aktu normatywnego, o ile uprawdopodobni, że przepisy zaskarżonego aktu normatywnego stanowią źródło naruszenia jego konstytucyjnych wolności lub praw. Wymóg ten został skonkretyzowany w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w myśl którego w skardze konstytucyjnej należy wskazać naruszone wolności lub prawa konstytucyjne oraz sposób ich naruszenia. Z powyższego wynika, że skarżący może domagać się zbadana zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, o ile uprawdopodobni naruszenie swych konstytucyjnych praw. Wymóg powyższy jest spełniony, gdy skarżący wskaże przepis Konstytucji wyrażający publiczne prawo podmiotowe. (…) Nie może to być jednak każdy przepis dotyczący pozycji prawnej jednostki, a nawet – obowiązków nałożonych na nią przez państwo (władzę publiczną). W doktrynie formułowany jest pogląd, że wzorcem kontroli w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej może być tylko taki przepis Konstytucji, który wykazuje określone cechy: adresatem takiego przepisu musi być obywatel (inny podmiot prawa), przepis taki kształtuje sytuację prawną tego podmiotu (np. przyznaje mu uprawnienia) i wreszcie, adresat wyrażonej w nim normy ma możność wyboru zachowania się”.

Rozważania te zachowują aktualność w niniejszej sprawie. Skarga – przynajmniej w części – opiera się na zarzutach naruszenia art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji bez wyraźnych powiązań z prawem podmiotowym. Uzasadnia to, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, odmowę nadania skardze dalszego biegu.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.